“十四五”即将收官，“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化承前启后的关键时期。7月30日召开的中共中央政治局会议强调，要做好“十五五”规划前期研究谋划工作。对于房地产行业来说，“十五五”时期是建立租购并举的住房制度，构建新发展模式的重要时期，也是企业度过难关、抵御风险、修炼内功、打造新一轮核心竞争力的关键期。因此，必须既要科学，又要落地，注重实效规划好各地政府和企业在“十五五”时期的房地产业规划。在此，我们结合以往做过的“十三五”、“十四五”规划中的一些体会，谈一些主要认识，以供行业各界参考。
一、科学认识发展环境，是做好房地产业“十五五”规划的必要前提
“十五五”时期是我国承上启下的重要时期，是2035年基本实现社会主义现代化的关键阶段，科学辨识和深刻理解这一时期的阶段性特征，基于此厘清经济社会发展的基本趋势、目标导向、主要矛盾、突出问题，并有针对性地部署重大改革和推进政策落实，对我们制定和实施好“十五五”规划具有极为重要的意义。对我国宏观经济形势进行科学预判是制定“十五五”房地产规划的重要基础。
“十五五”期间，我国将会继续面临国际形势的严峻考验。与“十四五”相比，“十五五”期间面临的发展环境将更加不确定，国际政治环境更趋复杂多变，逆全球化思潮更为盛行，地缘政治冲突更趋激烈，欧美、日韩等发达国家对中国的战略竞争和摩擦仍将保持高烈度，贸易保护主义和脱钩断链行为仍将扰乱中国向外良好发展，中国经济社会发展面临着巨大的外部环境压力和重重风险。我国坚持多年的改革开放政策将面临新的挑战，必将影响宏观经济的增长走势，也将对房地产行业产生巨大影响。“十五五”期间，国内经济发展会继续处于转型的阵痛期。从过去的高速增长阶段向中低速增长阶段的换挡进程仍在持续，结构、速度、动力的转换尚未完全实现，仍然面临着众多的不确定性和艰巨性挑战，经济发展处于过难坎、爬重坡的阶段。随着国内产业体系的转型和市场需求的演变，一些传统产业暴露出新的产能过剩问题，消费需求的升级和分化对产业结构优化提出了更高要求，部分产业供给端适应新的消费需求显得力不从心。虽然“十五五”期间中国经济发展仍将面临转型的阵痛期，但相信随着一系列政策的作用，我国有望实现经济高质量发展。“十五五”期间，新型城镇化战略的深入将带来新机遇。国务院发布《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》提到2029年我国城镇化率将提高到70%，并提出实施新一轮农业转移人口市民化行动、实施潜力地区城镇化水平提升行动、实施现代化都市圈培育行动、实施城市更新和安全韧性提升行动等4项重大行动。新型城镇化的新焦点在于现代化都市圈的发展，这将是对我国城市发展规律和集聚效应的重新认识。在这一过程中，人口与产业将进一步向以超大特大城市为核心的都市圈集聚，这将大大改变过去以中小城镇发展为核心的城镇化。从国际经验看，都市圈的人口、产业、资金的高度流动和集聚才能够走向平衡，这也有利于构建全国统一大市场，从而实现共同富裕。这对房地产业的发展也会带来重大的影响。二、准确把握重点方向，是做好房地产业“十五五”规划的重要基础
房地产业“十五五”规划的重点方向要结合今年中央对房地产最新的指示精神，特别是党的二十大报告、三中全会和覆盖未来五年的重要政策，如《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》等。这是做好规划的重要基础，在此择其要点作些分析。
1、房地产供求关系将持续变化，抓住去库存的关键期
2023年7月召开的中共中央政治局会议首次提出“我国房地产市场供求关系发生重大变化”。我国房地产在“十四五”期间面临供应总量和结构性过剩，有效需求不足的新特征，2021年下半年以来，全国房地产市场进入持续降温通道，成交量与房价皆出现较大幅度的回落，至今仍未企稳。在此背景下，全国与上海的房地产调控明显转向，尤其是2024年4月召开的中共中央政治局会议提出，要结合房地产市场供求关系的新变化，统筹研究消化存量房产和优化增量住房的政策措施。去库存、稳需求、保交楼、化风险等成为房地产政策的新动向。而且房地产的供求关系难以在“十五五”期间有根本性扭转，加大力度去库存是未来五年房地产最关键的时期，如果库存能够有效出清，那么将奠定房地产“十六五”良好的发展格局。
2、加快建立租购并举的住房制度，加快构建房地产发展新模式
二十届三中全会《决定》指出，加快建立租购并举的住房制度，加快构建房地产发展新模式。这是从制度层面作出的顶层设计。“建立租购并举的住房制度”先后被写入了中共十九大、二十大报告，是中国新时期住房制度发展的重要方向，也是房地产新发展模式框架中住房供给侧改革的主要内容。因此，政府应该促进租购并举，推进住房制度的改革，提高租房市场的规范化程度，让租房市场成为解决居民住房问题的重要渠道之一。未来房地产新发展模式将是政府保基本，市场满足多样化改善性需求为原则，而企业要时刻关注行业发展趋势的变化，这是企业明确方向做好战略决策的根本。
3、加大保障性住房的建设和供给，满足工薪群体刚性住房需求
近年来，中央在房地产层面愈发关注民生问题，特别是普通群体的居住问题，而保障性住房作为承担重要社会功能和责任的载体，得以在全国各地加快推进。2022年党的二十大报告提出，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。党的二十届三中全会提出，加大保障性住房建设和供给，满足工薪群体刚性住房需求。2023年国务院下发《关于规划建设保障性住房的指导意见》，要求着力推进配售型保障性住房。2024年2月住建部要求各地完善“保障+市场”的住房供应体系，以政府为主保障工薪收入群体刚性住房需求，以市场为主满足居民多样化改善性住房需求。要将保障性住房建设作为住房发展规划的重要内容，科学确定保障性住房发展目标。当前，国家层面的保障房产品包括公租房、共有产权房、保障性租赁住房和配售型保障性住房。未来几年，发展重点则将是保障性租赁住房和配售型保障性住房。
4、房地产进入存量时代，要建立可持续的城市更新模式
二十届三中全会提出：建立可持续的城市更新模式。最新住建部数据显示，我国城镇人均住房建筑面积超过40平方米。结合券商数据，2023年中国城镇住宅存量约为335.5亿平方米，城镇住房套数约3.74亿套。城镇住房套户比为1.07，其中一线城市套户比为1.01，二线城市为1.09，三四线城市为1.12。显示出，当前城镇居民的居住条件的显著改善，套户比超过1说明从总量上看已经实现了“户均一套房”。中国房地产已经从增量时代进入到存量时代，未来行业新增空间将保持在8-10万亿范围的规模，今后城市更新是城市发展的常态，也是房地产业发展的主流，存量时代下城市更新将进入一个面广量大多样化、规模化发展的新阶段。
5、持续防范化解风险，稳定房地产市场发展
房地产市场的平稳健康发展对于整个房地产业的稳定至关重要。7月30日，中央政治局会议强调，要持续防范化解重点领域风险。要落实好促进房地产市场平稳健康发展的新政策。可见，房地产领域的各类风险防范仍将是今后一段时间内房地产工作的主要内容。特别是在当前行业仍处于调整期的情况下，防范市场再度下行，也将是政府需要重点关注的。此外，市场库存较高、商品房延期交付等风险也都会对市场稳定产生负面影响，这就需要在后续规划中予以明确解决方向。
6、聚焦高品质住宅发展，满足多样化的改善性住房需求
现阶段，商品房短缺的时代已经成为历史，购房家庭从“居者有其屋”转变为“居者优其屋”，人们对于住房居住品质的提升意愿强烈。2024年全国住房城乡建设工作会议对打造好房子作出部署，强调要以宜居、绿色、低碳、智能、安全为核心指标，制定好房子标准。“十五五”期间是推进好房子建设的重要时期，市区两级政府及相关企业要抓住这一重要战略机遇期，顶层设计将不断完善，深入研究、推进并实施好房子的标准，加快推进绿色低碳、智能化建筑的开发和应用，提高建筑质量和居住舒适度，满足人民对高品质住宅的需求，满足多样化的改善性住房需求。7、建立“人房地钱”的长效机制，制定科学的政策或策略
“十五五”期间房地产政策会继续保持宽松基调，过热时期的限制性政策将基本退出。二十届三中全会《决定》指出，充分赋予各城市政府房地产市场调控自主权，因城施策，允许有关城市取消或调减住房限购政策、取消普通住宅和非普通住宅标准。加强住房与土地、金融资源联动，根据住房需求科学安排土地供应、配置金融资源，实现以人定房、以房定地、以房定钱，保持市场供需平衡、结构合理，防止大起大落。这就为各地政府的房地产政策制定确立了方向。后续各地政府需要继续出台科学合理的政策，重点关注房地产市场的供需平衡、价格稳定和居民购房需求等，特别是要探索建立“人房地钱”的长效机制，促进市场健康发展。三、认真抓住基本环节，是做好房地产业“十五五”规划的关键所在
在“十五五”规划编制过程中，要做好三个重要成果，即前期研究、规划研究和规划纲要。前期研究是规划制定的基础，规划研究是具体政策和措施的深入探讨，在这一过程中要遵循总体要求、制定目标任务、明确工作举措，而规划纲要则是规划制定的最终成果，是指导未来五年发展的纲领性文件。这三个阶段的工作相互关联，共同构成了规划制定的完整过程。1、开展前期研究
前期研究是规划制定的初步阶段，主要目的是为规划的制定提供基础信息和研究方向。这个阶段的工作包括收集和分析国内外经济、社会、科技、环境等方面的数据和趋势，识别可能面临的挑战和机遇。前期研究还涉及对现有政策和规划的评估，在总结成绩和经验的同时，也需要对房地产业发展过程中出现的难点和问题进行梳理，并分析具体原因。在对“十四五”时期的房地产业现状进行充分摸底后，可以为后续房地产业“十五五”规划提供可以借鉴和优化的思路，避免再次出现同样的或新的问题，从而有助于“十五五”规划的顺利推进和落地。从企业“十五五”规划的角度看，也需要对“十四五”时期企业的发展情况进行回顾和总结，通过系统梳理企业在发展过程中取得的成绩和存在的问题，为后续“十五五”规划的举措提供思路。
2、遵循总体要求
房地产业“十五五”规划作为一个产业的专项规划，其必然是要遵循“十五五”总规的总体要求和思路。以上海区级的房地产业“十五五”规划为例，其应该是遵循上海市以及区“十五五”规划的总体要求，更好发挥规划的战略导向作用，努力使“十五五”规划更加体现国家和上海市战略、更加符合区情和特点、更加贴合该区人民的需求和城市发展方向。同时，要强化专项规划的支撑作用，立足做实、做深、做细，明确时间表、路线图和任务书，切实提高针对性和可操作性。从企业“十五五”规划的角度看，也需要遵循上级公司或集团的总体发展要求，在符合上级公司或集团对企业的战略定位的基础上，提出下一步发展的思路。3、制定目标任务
科学制定房地产业“十五五”规划的目标任务，需要遵循国家的相关政策指导和地方实际情况的深入分析。根据住房城乡建设部发布的《关于做好住房发展规划和年度计划编制工作的通知》，住房发展规划和年度计划的编制应充分认识其在建立“人、房、地、钱”要素联动机制中的重要作用。在制定“十五五”规划的目标任务前，需要科学编制“十四五”期末的房地产业年度计划，明确各类住房及用地供应的规模、结构和区位，并测算房地产项目的合理融资需求。然后针对“十五五”规划的目标任务，要根据人口变化确定住房需求，合理安排土地供应和金融资源配置，以实现房地产市场的供需平衡和结构合理，从而达到稳行业的目的。从企业“十五五”规划的角度看，主要还是基于企业的战略要求，结合“十四五”期末企业的业务发展以及相关指标的完成情况制定目标任务。4、明确工作举措
房地产业“十五五”规划的目标任务固然重要，但如果不能得到有序推进和执行，那么规划的实际作用和效果将受到影响，也会影响到房地产业未来一段时间的平稳发展。因此，针对目标任务明确具体的工作举措将是规划得以顺利落实的保障。工作举措应该以重点方向为导向，不仅要配合和保障“十五五”规划的目标任务，而且还要结合前期研究中出现的难点和问题提出更加完善和优化的对策。工作举措既要有前瞻性，又要有可操作性，有助于相关部门的具体执行，这样才能确保“十五五”规划的顺利实施。从企业“十五五”规划的角度看，主要还是围绕企业的战略定位，在明确发展思路后，围绕发展思路提出主要举措，指导和引领企业下一步发展。四、掌握单位具体差异，是做好房地产业“十五五”规划的必然要点
根据我们过往的经验，通常有市级、区级政府房地产业规划，并且企业也要制定“十五五”房地产发展规划，这三类不同的单位主体，尽管都编制房地产业“十五五”规划，但在编制规划的过程中，从定位、内容、目标、对象和方向上会存在差异，掌握好不同主体关注的重点，并能够有效协同，是做好房地产业“十五五”规划的必然要点。1、市区两级的房地产业规划存在全面性和区域性的内容差异
房地产业规划因层级不同，一般在内容上存在较大的差异。以上海市级层面和区级层面为例，市级层面的规划内容相对全面，兼顾全市的情况；而区级层面的规划内容则重点聚焦几个方面，侧重点不同。如上海市住房发展“十四五”规划中，提出优化住房空间布局，针对主城区、新城、中心镇等不同区域，分别安排不同类型的住房开发规模，从而优化住房供给结构。同时，在主要任务中，还涵盖上海住房公积金、住房规划等方面的内容。而区住房发展“十四五”规划主要还是聚焦区域内住房市场相关内容，更有针对性，涉及的范围也相对较小。2、市区两级的房地产业规划存在方向性和落地性的作用差异
从作用来看，上海市级层面的房地产业规划更注重指导性，主要是对房地产工作目标和重点任务进行明确，同时对主要任务提出方向性的要求；而区级层面的房地产业规划更注重落地性，在市级层面的工作方向指导下，对区域的房地产工作进行具体布置，符合区情且具有可操作性。如上海市住房发展“十四五”规划在主要任务中提出，健全房地产市场预警体系。加快完善监测指标体系,加强房地产市场监测信息平台建设,健全多部门联合监测机制。而区住房发展“十四五”规划则提出，落实“因城施策、一城一策”的房地产市场调控要求，依托市网上房地产平台，对区域房价波动及时进行动态监测。同时，按照上级调控要求，通过区房地产市场监管工作组，对新建商品住房项目“一房一价”加强审核，加强商品住房的销售监管，确保房地产市场秩序稳定。3、市区两级的房地产业规划的任务目标存在定性和定量的差异
在房地产业规划中的任务目标方面，市级层面和区级层面也会存在一定的区别。市级层面有时候不会制定相应的量化指标，而区级层面会结合自身情况制定具体的量化完成指标。如上海市住房发展“十四五”规划在主要任务中提出，坚持廉租住房制度定位，充分发挥托底保障功能。针对本市城镇户籍低收入住房困难家庭，以租赁补贴为主、实物配租为辅，根据经济社会发展水平，适时调整准入标准和补贴标准，对所有符合条件的申请家庭实现“应保尽保”。而区住房发展“十四五”规划则提出，在廉租住房方面，继续稳步推进全市通办常态化申请供应机制，新增受益家庭800户，做到“应保尽保”。在共有产权保障住房方面，根据市级部门统一部署，实施2－3个批本市户籍和1－2个批次非沪籍家庭的集中申请供应，新增受益家庭1000户。在公共租赁住房方面，主要通过商品住宅地块配建和代理经租筹措房源，以进一步加强住房保障力度，扩大政策覆盖面，更好地服务于全区优化营商环境大局及重点企事业单位人才战略。4、政府房地产业规划与企业发展规划因对象不同存在明显差异
规划因研究对象不同，在内容上也会存在明显的差异。在发展环境方面，政府房地产业规划主要是分析宏观经济、市场情况和区域发展要求；企业发展规划除了宏观环境和市场情况外，还需要分析公司发展的内部环境。在发展目标方面，政府房地产业规划基本按照国家和中央房地产政策的总体精神制定，同时结合自身情况予以完善；企业发展规划则主要根据自身战略定位，进一步提升和优化。在规划内容方面，政府房地产业规划主要还是以区域的房地产业为主要研究对象，涉及市场、住房保障、旧区改造、房屋安全、住宅区管理、物业服务、住房品质等内容；企业发展规划则主要以企业的房地产业务为主要研究对象，涉及企业开发规模、经营指标、运营管理、风险管控、组织架构、队伍建设、品牌文化等内容。在工作举措方面，政府房地产业规划主要是为落实重点任务而制定相应的措施，旨在保障规划期内区域重点任务的推进；企业发展规划则基于自身战略定位，为保障企业在规划期内的经营发展而制定相应的措施。5、政府房地产业规划与企业发展规划在方向指导方面存在差异
从政府和企业的发展规划的方向指导看，也存在较大的差异。政府房地产业规划的总体方向是一致的，无论是省级、市级还是区级规划，其总的要求和目标是一致的。即以让人民住有所居、居有改善为总体目标，进一步完善多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度；加大保障性住房建设和筹措力度，重点解决困难群体和新市民住房问题，支持城乡居民通过市场解决多样化的改善性住房需求，加快构建房地产发展新模式；积极推进好房子、好小区、好社区、好城区建设，让人民群众在居住方面享受到更高品质的生活。而企业发展规划主要是基于企业自身发展情况而制定的，根据企业的不同情况，在战略规划上也会存在较大差异。若企业的房地产业务是非主业，那么其房地产业务的发展目标主要是在保障主业发展的前提下制定。若企业本身即为房地产企业，那么其房地产业务的发展目标必然是与企业发展密切相关的。此外，企业所处的发展阶段不同也会在规划的发展目标上体现出差异，若企业处于发展初期，应该是夯实基础、稳步发展、以做大做强为目标；若企业处于发展成熟期，为了能够保持稳定和寻求新的发展机会，会在规划中创新发展模式或尝试积极转型。根据我们的体会，科学认识发展环境及其发展趋势，就会使“十五五”规划具有一定的前瞻性；准确把握和抓住其重点方向和基本环节，就会使“十五五”规划能够较好的有序编制；认清并掌握编制单位的具体差异，就能使“十五五”规划更好地在工作中落地。当然要编制好一个高质量的规划，还必须注重有所创新，融合新形势下科技发展的新动态，如人工智能、数字化等，以规划期需要解决的重点问题为导向，这样才能做到更好的注重实效。此外还要有必要的文本保障和清晰有力的表达等。唯有如此，才能真正做好房地产业“十五五”规划。
作 者
上海易居房地产研究院
常务副院长 崔霁
上海易居房地产研究院 高级研究员 朱光
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