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齊義虎
【本文為國家社科基金重大項目“堅持把馬克思主義基本原理同中華優秀傳統文化相結合研究”（22ZDA006）和四川省哲學社會科學後期資助項目“《周官》之制與大一統”（SC22HQ13）的階段性成果。】【摘 要】《周禮》按照封建制原則構建了一個大一統的天下世界，其疆域總計方萬里，自內而外以五百里為等差劃分九服十畿，按其遠近和治理原則可分為三個層次區域：第一為方千里之王畿，稱之中國，由天子直轄；第二為方七千里之前六服，合稱九州，除王畿外分封為五等諸侯，實行侯國自治，但服從天子之領導；第三為方七千里至萬里的後三服，合稱蕃國，為文明世界之外的夷狄區域，天子稍稍羈縻之而已，各依其本俗自主。封建制代表了分的力量，大一統代表的則是合的力量，分與合彼此構成一組相互平衡的張力，共同維繫著天下的政治秩序。但《周禮》由於五等封國面積過大，又內在蘊含了撕裂大一統局面的破壞性力量。。
《周禮》的大一統是以封建制為前提的，這是其與秦以後之郡縣制大一統根本不同之處。封建制代表了分的力量，大一統代表的則是合的力量，分與合彼此構成一組相互平衡的張力，共同維繫著天下的政治秩序。顧炎武有言：“封建之失，其專在下。郡縣之失，其專在上。”秦以後之一統，由於失去了分封制的自治空間，不免專權於上。而先秦時期的列國兼併、尾大不掉之勢，往往造成諸侯僭越天子，而大一統正是要克服這種破壞性的離心力。分中有合，合中有分，是大一統封建制的奧秘所在。對於中國這樣廣土眾民的超大規模國家而言，保持分力與合力之間的制度平衡非常重要，如此方可避免一統就死、一放就亂的兩難困境。
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關於畿服之制，商代已有內服—外服之分，《逸周書·王會》有比-要-荒的三服制，《王制》有甸-采-流的三服制，《禹貢》有甸-侯-綏-要-荒的五服制。相比之下，《周禮》的九服制規模最為宏大，幅員也最為遼闊。《逸周書》與《王制》之三服制只有方三千里，《禹貢》之五服制方五千里，《周禮》之九服制方九千里，加上王畿則有方萬里之廣。正如唐曉峰對《禹貢》的評價：“《禹貢》描述的是人間世界的整體性，隱含著大一統的秩序。”[唐曉峰：《從混沌到秩序——中國上古地理思想史述論》，北京：中華書局，2011年，第181頁。]這一結論同樣適用於《周禮》的九服制。畿服的多層結構昭示的乃是大一統天下格局下基於地理遠近而實施的多層次差異化治理原則。九州制與畿服制可以說是中國古代兩種截然不同的地理區劃體系。用周振鶴的話說，“九州制大致是以自然地理和經濟地理為表徵的政治地理區劃，五服制（齊按：九服制也一樣）則是理想的政治地理格局。”[周振鶴：《中國行政區劃通史·總論》，上海：復旦大學出版社，2017年，第198頁。]九州制屬於“分塊式結構”，畿服制則屬於“圈層式結構”。前者建立在現實考察的基礎之上，後者則更多是一種基於某種理念的理想性圖景。換言之，九州制是一個現實，畿服制則代表一種理想。與偏於自然地理和經濟地理區劃的九州制不同，畿服制帶有明顯的政治特徵，它“體現的是一個國家的核心區與邊緣區的理想關係”。[周振鶴：《中國行政區劃通史·總論》，第200頁。]基於天圓地方的古代觀念，畿服制的“圈層式結構”不是同心圓的外放，而是正方的回字形套圈，就像北京一圈一圈的環路一樣。“圜道即天道，要周行循環，方道是地道，要秩序穩定。……‘方’具有穩定感，穩定才成秩序。”[唐曉峰：《從混沌到秩序——中國上古地理思想史述論》，第125頁。]“天圓地方，不是兩個形狀，是兩類秩序。一種秩序是圓，運轉，循環。另一種秩序是方，靜、穩、厚、定。”[唐曉峰：《從混沌到秩序——中國上古地理思想史述論》，第128頁。]
如果說九州制強調空間的整體性，那麼畿服制強調的則是空間的等級性。以《禹貢》為例，“五服則是空間等級制的觀念表述，每一個區域都有特定的不同的人文意義，是人文等級的觀念性分區，不是自然分區。”[唐曉峰：《從混沌到秩序——中國上古地理思想史述論》，第229頁。]《周禮》的九服制也是一樣，自內而外構成一個金字塔的差序格局。在唐曉峰看來，“周代雖然沒有做到政治上的集權，但已經完成思想觀念上的天下一統。”[唐曉峰：《從混沌到秩序——中國上古地理思想史述論》，第229頁。]關於九服制的記述主要分散於《大司馬》《職方氏》《大行人》等幾部分。其中大司馬是夏官之正卿，為主管征伐之軍事長官；職方氏為其屬官，職在制定四方之貢賦；大行人則隸屬於秋官大司寇，主管朝覲會同之禮儀。由此可見，九服制與天下的軍事安全、朝貢職責密切相關。《大司馬》：乃以九畿之籍，施邦國之政職。方千里曰國畿，其外方五百里曰侯畿，又其外方五百里曰甸畿，又其外方五百里曰男畿，又其外方五百里曰采畿，又其外方五百里曰衛畿，又其外方五百里曰蠻畿，又其外方五百里曰夷畿，又其外方五百里曰鎮畿，又其外方五百里曰蕃畿。《職方氏》：乃辨九服之邦國，方千里曰王畿，其外方五百里曰侯服，又其外方五百里曰甸服，又其外方五百里曰男服，又其外方五百里曰采服，又其外方五百里曰衛服，又其外方五百里曰蠻服，又其外方五百里曰夷服，又其外方五百里曰鎮服，又其外方五百里曰藩服。《大行人》：邦畿方千里，其外方五百里謂之侯服，歲壹見，其貢祀物。又其外方五百里謂之甸服，二歲壹見，其貢嬪物。又其外方五百里謂之男服，三歲壹見，其貢器物。又其外方五百里謂之采服，四歲壹見，其貢服物。又其外方五百里謂之衛服，五歲壹見，其貢材物。又其外方五百里謂之要服，六歲壹見，其貢貨物。九州之外謂之蕃國，世壹見，各以其所貴寶為摯。此外，在《逸周書·職方篇》中也有類似的記錄，可以作為參照：乃辯九服之國：方千里曰王圻，其外方五百里曰侯服，又其外方五百里曰甸服，又其外方五百里曰男服，又其外方五百里曰采服，又其外方五百里曰衛服，又其外方五百里曰蠻服，又其外方五百里曰夷服，又其外方五百里曰鎮服，又其外方五百里曰藩服。凡國，公侯伯子男，以周知天下。凡拜國，大小相維，王設其教。制其職，各以其所能；制其貢，各以其所有。[黃懷信等：《逸周書彙校集注》，上海：上海古籍出版社，2008年，第991—994頁。]
以上之各處表述在文字上稍有差異，我們以表格加以對比，更加一目了然。從上表可以看出，天子直轄的區域皆為方千里，但在名稱上有國畿、王畿、邦畿、王圻四種不同的稱呼。另外，除了《大司馬》稱九畿外，其餘各處均稱九服。鄭注：“畿，猶限也。”[（漢）鄭玄注，（唐）賈公彥疏：《周禮注疏》，上海：上海古籍出版社，2014年，第1105頁。]“服，服事天子也。”[（漢）鄭玄注，（唐）賈公彥疏：《周禮注疏》，第1279頁。]據此可知，言九畿乃是據其地理上的疆界分限而言，言九服則是就其政治上的賓服天子而言，二者取義不同，而實質無別。唯一有差別的地方是第六服的名稱，各處皆稱蠻服，只有《大行人》稱作要服。要服本是《禹貢》五服之第四服，有“要束以文教”[（漢）孔安國傳，（唐）孔穎達疏：《尚書正義》，北京：北京大學出版社，1999年，第169頁。]之意。蠻服之蠻，賈疏的解釋是：“云‘蠻’者，縻也，以近夷狄，縻系之以政教。”[（漢）鄭玄注，（唐）賈公彥疏：《周禮注疏》，第1105頁。]可見在意思上，要與蠻也是差不多，只是用字不同。為便於統一名稱，本文選取《職方氏》之命名，天子直轄的千里之地稱王畿，其餘以其遠近依次稱侯服、甸服、男服、采服、衛服、蠻服、夷服、鎮服和藩服。
九服十畿就是《周禮》視野里的天下，總計方萬里，又可以做一個大類的劃分。正如《大行人》所言：“九州之外謂之蕃國。”這里的蕃國即夷服、鎮服和藩服，乃是夷狄所在之區域，處於方七千里與方萬里之間的環形地帶。蠻服以內六服加上王畿則謂之九州，方七千里，為華夏禮教之世界。就方位而言，夷狄居外而華夏居內；就面積而言，夷狄占天下之51%，華夏占天下之49%，幾乎各占一半。這其中王畿千里又是華夏九州之中心，故謂之中國。正如唐曉峰所說：“‘中國’是一個範圍逐步擴大的地理觀念。從最初的一座城市擴大到一個地區，從地區擴大為整個華夏，乃至一統王朝及多民族國家。”[唐曉峰：《從混沌到秩序——中國上古地理思想史述論》，第224頁。]“‘中國’之名，最初是指洛邑，後來廣泛使用，所指範圍逐步擴展，由中央之城擴展為中央之國，又擴展為中央諸國，又擴展為華夏諸國。”[唐曉峰：《從混沌到秩序——中國上古地理思想史述論》，第226頁。]孔穎達早就發現了中國概念的伸縮性：“‘中國’之文，與‘四方’相對，故知中國謂京師，四方謂諸夏。若以中國對四夷，則諸夏亦為中國。言各有對，故不同也。”[（漢）毛亨傳，（漢）鄭玄箋，（唐）孔穎達疏：《毛詩正義》，北京：北京大學出版社，1999年，第1139頁。]故中國有廣義與狹義之分。廣義之中國，相對四方夷狄而言，等同於九州。狹義之中國，相對四方諸侯而言，專指天子之王畿。本文所言之中國取其狹義。下面我們將按照中國——九州——蕃國的順序依次進行介紹，三者之間的內外包含關係如下圖所示：
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王畿是天子直轄的區域，居天下之中央，方千里，四面各五百里。其面積為九州之四十九分之一，為天下之百分之一。相較諸侯之方五百里、方四百里、方三百里、方二百里和方百里，王畿乃是最大的政治體。《詩》曰：“邦畿千里，維民所止。”《左傳》云：“天子之地一圻，列國一同。”之所以方千里，鄭注的解釋是：“畿方千里，取象於日一寸為正。”[（漢）鄭玄注，（唐）賈公彥疏：《周禮注疏》，第353頁。]蓋鄭玄之前的天文學認為，“凡日景於地，千里而差一寸”。[（漢）鄭玄注、（唐）賈公彥疏：《周禮注疏》，第351頁。]從後世之科學測量結果來看，這一說法肯定是不准確的，萬斯大就已辨其不足據[參見萬斯大：《周官辨非》，收錄在《經學五書》，上海：華東師範大學出版社，2012年，第254—258頁。]。然而，“知識（特別是古代知識）的客觀準確性雖有不足，但並不影響它的文化價值。”[唐曉峰：《從混沌到秩序——中國上古地理思想史述論》，第124頁。]當時的人雖然測量水準有限，測量結果的誤差很大，但這並不妨礙他們對此深信不疑，進而將其作為劃定封疆大小的天文學依據。“心靈的真實”與“科學的真實”並不是一回事。漢代的劉向曾總結說：“八荒之內有四海，四海之內有九州，天子處中州而制八方耳。”[（漢）劉向撰：《說苑》卷十八《辨物》。]可見居中國以臨四方一直是中國傳統政治的空間理想。那麼什麼是中國呢？中國不僅是地理上的中土，更是文明上的中心，政治上的中極。“‘中國’，是對天下人文地理中心的首次命名。”[唐曉峰：《從混沌到秩序——中國上古地理思想史述論》，第224頁。]“五政之所加，七賦之所養，中於天地者為中國。”[（漢）揚雄撰：《法言·問道第四》。]“中國者，聰明睿知之所居也，萬物財用之所聚也，賢聖之所教也，仁義之所施也，詩書禮樂之所用也，異敏技藝之所試也，遠方之所觀赴也，蠻夷之所義行也。”[（漢）劉向輯：《戰國策》卷十九《趙策二》。]天子所居所治之地，是天下政教之發源地，是首善之區。正如劉逢祿所言：“《春秋》欲攘蠻荊，先正諸夏；欲正諸夏，先正京師；欲正士庶，先正大夫；欲正大夫，先正諸侯；欲正諸侯，先正天子。”[（清）劉逢祿：《春秋公羊經何氏釋例》，上海：上海古籍出版社，2013年，第125頁。]中國與天子乃是天下政教之楷模與表率，是大一統政治秩序的座標原點。中國是天下的中心，王城又是中國的中心。王畿是一個面，王城則是這個面的中心點。關於天下之中即地中的測量與位置選取，《大司徒》職文有明確的記載：以土圭之法，測土深，正日景，以求地中。日南則景短，多暑；日北則景長，多寒；日東則景夕，多風；日西則景朝，多陰。日至之景，尺有五寸，謂之地中，天地之所合也，四時之所交也，風雨之所會也，陰陽之所和也。然則百物阜安，乃建王國焉，制其畿方千里而封樹之。從歷史來看，這一地中就是周代的洛邑。據唐曉峰的研究，華夏文明地理軸心，“西起關中地區，以宗周豐鎬為標誌，東到豫魯平原一帶，以殷墟、曲阜為標誌。在這條軸心線上布列著中國最早的一批都城，是夏商周三代的核心地域。華嶽、嵩嶽、岱嶽三座政教名山也沿軸線排列。……洛邑恰位於這條軸心線的中部重心。”[唐曉峰：《從混沌到秩序——中國上古地理思想史述論》，第226頁。]就定都而言，《周禮》確實延續了周公的政治空間佈局。關於王城之大小，有方九里與方十二里兩種說法。方九里之說出自《考工記》“匠人營國，方九里，旁三門”，但《考工記》並非《周禮》原文。鄭玄據此推斷公之城方七里，侯伯五里，子男三里。另外又據《典命》之文，以為公之城方九里，侯伯七里，子男五里，則天子之城當十二里。[相關辨析參見（清）陳壽祺：《五經異義疏證》，上海：上海古籍出版社，2012年，第217—218頁。]從禮儀是看，天子“鼎十有二物”，玉路“十有二斿”，王冕“五采繅十有二就”“五采玉十有二”，馬“十有二閑”，“十有二歲”一巡守，饗禮“十有二牢”，鎮圭、祼圭等皆“尺有二寸”（齊按：即十有二寸），皆以十二為天子匹配之數。故天子之城方十二里似乎更符合《周禮》之禮制，單面則六里。除去王城之外，以百里為等差，王畿自內而外劃分為五個環狀區域，類似於畿內之小五服制。這在《大宰》和《載師》的職文中都有明確的記錄：《大宰》：以九賦斂財賄：一曰邦中之賦，二曰四郊之賦，三曰邦甸之賦，四曰家削之賦，五曰邦縣之賦，六曰邦都之賦，七曰關市之賦，八曰山澤之賦，九曰幣餘之賦。
《載師》：以廛里任國中之地，以場圃任園地，以宅田、士田、賈田任近郊之地，以官田、牛田、賞田、牧田任遠郊之地，以公邑之田任甸地，以家邑之田任稍地，以小都之田任縣地，以大都之田任畺地。
如上表所示，這其中的“邦中”和“國中”也就是王城，四面皆六里；王城外百里之內曰郊（細分的話又可劃為五十里之內曰近郊，五十里至百里曰遠郊）；百里至二百里曰甸；二百里至三百里曰稍；三百里至四百里曰縣；四百里至五百里曰畺。“郊之為言交也，謂鄉與遂相交接之處也。”[林耀曾：《周禮賦稅考》，臺北：學海出版社，1977年，第10頁。]甸即田也。稍，《說文·邑部》作![]()
，家削之削疑即![]()
字之訛誤。郊、![]()
、都、鄙皆從邑部，都屬於城邑建制。按照金鶚的說法，都之所以又稱作畺，“以其在五百里，為畺界之地，故曰畺。以其大都所在，為都之宗，故曰都。”[轉引林耀曾：《周禮賦稅考》，第30頁。]王畿之小五服制如下圖所示：
王畿方千里，總計100萬平方里，即100同之地。王城面積為144平方里；郊的面積為39856平方里，約4同之地；甸的面積為12萬平方里，即12同；稍的面積為20萬平方里，即20同；縣的面積28萬平方里，即28同；畺的面積為36萬平方里，即36同。城內為廛里，也就是居住區；郊置六鄉，餘地則為場圃、宅田、士田、賈田、官田、牛田、賞田、牧田等；甸置六遂，餘地則為公邑；稍為大夫之采地，餘地則為公邑；縣為卿之采地，餘地則為公邑；畺為公之采地及王子弟所食邑，餘地則為公邑。三等采邑合稱都鄙，四等公邑合稱縣鄙。除了分封出去的三等采邑之外，其餘土地皆屬於王田。王田實際上包括了鄉遂和公邑兩部分。其中六鄉、六遂的建制偏重於軍事考慮，實行兵農合一，以之為基礎建立正、副六軍；公邑的建制則主要出於經濟考慮，類似後世之皇莊，只有迫切必要時才征發兵役。如果用數學公式來表示的話：總體來說，王畿分為兩部分，天子直轄的王田和畿內分封的采邑。王田由天子派官員進行管理，采邑則由受封者自行管理。不過即便是同為天子直轄的區域，鄉遂與公邑的組織和管理模式也是不一樣的。故進一步細分的話，王畿可劃分為三大區域：鄉遂、縣鄙、都鄙，三者實行三套不同的治理模式：一是六鄉六遂，實行兵農合一的體制；二是都鄙之采邑，實行內分封的體制；三是縣鄙之公邑，實行派官員治理的體制。王畿之行政區劃如下圖與表所示：![]()
王畿之外，依次為侯服、甸服、男服、采服、衛服、蠻服，乃九州之地。四面各三千里，全域方七千里，面積48圻即4800同（4800萬平方里）。六服九州遍佈公、侯、伯、子、男之封國，各諸侯國在大一統之框架下實行邦國自治。誠如唐曉峰所說：“在分封時代，周‘天子’對於各個地方，有權力名義而沒有實際的行政，有威懾而沒有佔領，那里還不是真正的行政區域（政區）。”[唐曉峰：《從混沌到秩序——中國上古地理思想史述論》，第288頁。]在先秦典籍中，除了《周禮》之外，提及九州的還有《尚書·禹貢》《爾雅·釋地》和《呂氏春秋·有始覽·有始》。各家對九州的記述並不完全相同。《尚書·禹貢》：“冀州”，“濟、河惟兗州”，“海、岱惟青州”，“海、岱及淮惟徐州”，“淮、海惟揚州”，“荊及衡陽惟荊州”，“荊、河為豫州”，“華陽、黑水惟梁州”，“黑水、西河惟雍州”。《爾雅·釋地》：兩河間曰冀州，河南曰豫州，河西曰雝州，漢南曰荊州，江南曰揚州，濟河間曰兗州，濟東曰徐州，燕曰幽州，齊曰營州：九州。《呂氏春秋·有始覽》：何謂九州？河、漢之間為豫州，周也。兩河之間為冀州，晉也。河、濟之間為兗州，衛也。東方為青州，齊也。泗上為徐州，魯也。東南為揚州，越也。南方為荊州，楚也。西方為雍州，秦也。北方為幽州，燕也。《周官·職方氏》：“東南曰揚州，其山鎮曰會稽”；“正南曰荊州，其山鎮曰衡山”；“河南曰豫州，其山鎮曰華山”；“正東曰青州，其山鎮曰沂山”；“河東曰兗州，其山鎮曰岱山”；“正西曰雍州，其山鎮曰嶽山”；“東北曰幽州，其山鎮曰醫無閭”；“河內曰冀州，其山鎮曰霍山”；“正北曰幷州，其山鎮曰恒山”。如果我們以表格來臚列各家九州之名單，對其差異便可一目了然：通過比較四家可以發現，九州之中有六州之名是相同的，占其三分之二，即冀、兗、豫、雍、揚、荊。另外的徐、青、幽三州也有三家相同。只有梁、營、幷三州之名是特例。不過營州與青州皆為東方齊國所在之地，當是名異而實同。如此則《爾雅》與《呂氏春秋》的九州劃分是相同的，差異最大的乃是《禹貢》與《周禮》。把二家作一對比，如下表所示：
梁州在西，徐州在東，皆偏南，幷州、幽州則同在北，從方位看大相徑庭。對於《禹貢》與《周禮》的這種差異，《漢書·地理志》的解釋是：“殷因於夏，亡所變改。周既克殷，監於二代而損益之，定官分職，改禹徐、梁二州合之於雍、青，分冀州之地以為幽、幷。”相對《禹貢》，《周禮》把梁州合併於雍州，把徐州合併於青州，卻從北方的冀州進一步分劃出幷州和幽州，在九州之劃分上略於西南、東南而詳於北部，體現的很可能是地緣政治重心方向的轉變。西周以降，淮夷與西南夷已不再是華夏世界的最大威脅，反倒是北方的遊牧民族逐漸成為重點的防衛對象，故分置三州以屏衛中國。
從方位上看，《周禮》之九州分佈是：東南西北以及東北和東南六個方向各為一州，是為週邊之六州；餘三州在其環繞之內，分居黃河兩岸。由於黃河中下游呈V字形，故分為河東、河南與河內三個地理單元。《周禮》九州之方位如下圖所示：
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作為對比，我們再看一下《禹貢》的九州方位，如下圖：
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兩相比較我們會發現，雖然二者皆以豫州為九州之中心，然《禹貢》著重於東部之控制，《周禮》則偏向於北部之拓疆，九州之範圍由此亦得以稍稍擴大。《王制》對九州之範圍曾有一個測算：“自恒山至於南河，千里而近；自南河至於江，千里而近。自江至於衡山，千里而遙；自東河至於東海，千里而遙。自東河至於西河，千里而近；自西河至於流沙，千里而遙。西不盡流沙，南不盡衡山，東不近東海，北不盡恒山，凡四海之內，斷長補短，方三千里，為田八十萬億一萬億畝。”北到恒山，南到衡山，東至大海，西至流沙，這是基於地理事實的九州之域，面積不過方三千里而已。但在《周禮》中，九州包括六服，方七千里，更多是一種設想，與地理事實卻對應不上。賈公彥試圖調和這種異說，認為：“先王之作土有三焉：若太平之時，土廣萬里，中國七千；中平之世，土廣七千，中國五千；衰末之世，土廣五千，中國三千。”[（漢）鄭玄注、（唐）賈公彥疏：《周禮注疏》，第1281頁。]這里的中國即九州。按照賈疏，方七千里乃是太平之世的斥大九州，《王制》的方三千里乃是衰世之縮小版九州。“九州”說到底是一個人文地理概念，而不是自然地理概念。作為華夏文明世界的全域，其輻射範圍是可以增減的。云“侯”者，候也，為天子伺候非常也。云“甸”者，為天子治田，以出賦貢。云“男”者，任也，任王者之職事。云“采”者，採取美物以共天子。云“衛”者，為天子衛守。云“蠻”者，縻也，以近夷狄，縻系之以政教。自此已上六服，是中國之九州。自此已外，是夷狄之諸侯。此蠻服出《大司徒》，云“要服”，亦一也。言要者，亦見要束以文教也。[（漢）鄭玄注、（唐）賈公彥疏：《周禮注疏》，第1105頁。]
侯服負責斥候、拱衛王畿，甸服則負責耕作、提供賦稅。《禹貢》之五服是甸服在內而侯服在外，《周禮》這里卻是侯服在內而甸服在外。六服之中，侯服第一而衛服第五，分居內外，負責軍事，起到雙重安全保障作用。甸、男、采三服則夾在侯-衛之間，負責生產、勞役及賦稅。蠻服位居第六，已臨近夷服，在文明與野蠻之交界處，故作為華夷之間的緩衝區，僅以政教稍稍羈縻之，類似後世之內藩。《尚書·周官》有言：“惟周王撫萬邦，巡侯甸，四征弗庭，綏厥兆民，六服群辟，罔不承德。”此處之六服便是泛指九州之諸侯。分封之制，《尚書·武成》言：“列爵惟五，分土惟三”。《王制》《孟子》皆曰公侯大國百里、伯次國七十里、子男小國五十里。《左傳》亦有“列國一同”之說。只有《周禮》與諸典籍不同，爵、土皆有五等，可謂獨樹一幟。《大司徒》職文云：其公國五百里、侯國四百里、伯國三百里、子國二百里、男國一百里，不僅封地等級多，而且面積也大大超過百里、七十里、五十里之說。依據傳統之說，百里乃封國之最大者，《白虎通》曰：“諸侯封不過百里，象雷震百里，所潤云雨同也。”[（清）陳立：《白虎通疏證》，北京：中華書局，1997年，第139頁。]但到了《周禮》，百里卻成了最小的封國。二者之面積著實相差懸殊，甚不可解。清人江永、金鶚、黃以周並作調停之說，認為：“《孟子》《王制》所言三等之封，百里、七十里、五十里者除山川、附庸言之；此經五等之封，五百里、四百里、三百里、二百里、百里為兼山川、附庸言之。”[孫詒讓全集：《周禮正義》，北京：中華書局，2015年，第885頁。]然而不同經典之間在內容上存在差異實乃正常現象，不顧一切地追求經典內容的無矛盾一致性反而是不正常的。此處之關鍵在後面的“食”字。先鄭將“食”解作諸侯自食之。以公國為例，雖有五百里之封疆，但公可以食其租稅的只占一半面積，另一半則是附庸小國，因不能直達於天子，由其代管，但在賦稅上不得卡油。後鄭將“食”的主體由諸侯改為了天子，把1/2、1/3、1/4解作諸侯向天子進貢的比率。但正如江永所反駁的：“諸侯固各有貢，然九貢皆貨賄服物，不貢粟米。則天子不食諸侯之地，不可謂之食；制其貢亦惟以其所有耳，豈舉其地之半、參之一、四之一而責其貢哉？後鄭正之、字之，其言雖美，非實事也。”[孫詒讓全集：《周禮正義》，第887頁。]其實在《大司馬》職文也曾提到作為動詞的“食”字，可以作為一個參照。其文曰：凡令賦，以地輿民制之：上地，食者三之二，其民可用者家三人；中地，食者半，其民可用者二家五人；下地，食者三之一，其民可用者家二人。
由於土地輪耕而有不易、一易、再易之別，這里的“食”也是農民自食的意思，非官家食其稅也。孫詒讓在江永、黃以周的基礎上總結說：“凡經言食者，皆不謂王食。”[孫詒讓全集：《周禮正義》，第2857頁。]可見先鄭的解釋更忠實於經文之原義。由此我們可以計算出五等諸侯國的實際領土面積，如下表所示：相比之下，《王制》《孟子》的大國面積只有10000平方里，次國面積4900平方里，小國2500平方里。這里除了男國之面積相同外，《周禮》其餘四等封國的面積都要大得多。子國是其4倍，伯國是其6倍多，侯國是其10倍多，公國更是達到了12.5倍。如何解釋這種封國擴大的現象呢？鄭玄認為：“周公攝政、致大平，斥大九州之界，制禮，成武王之意。”[（漢）鄭玄注，（唐）孔穎達疏：《禮記正義》，北京：北京大學出版社，1999年，第332頁。]按之史事，《明堂位》有周公封曲阜七百里之說，《晏子春秋》有太公封營丘五百里之說，《史記》有“封伯禽、康叔於魯、衛地，各四百里”之說，似乎可證周公斥大九州封國之說有一定的歷史依據。然早期之斥大並不普遍，只是針對個別國家的加封，賦予其鎮守四方、拱衛周室的特殊任務。至春秋之世，諸侯僭越，兼併滅國，以大吞小，諸侯國的數量急劇減少，剩餘之諸侯國的領土面積因此而普遍增加。
近年郭偉川研究認為《周禮》出自魏文侯時子夏門徒之手。若果真如此，則在此書中對於列國領土之擴張予以禮法上的承認，或許恰恰反映了當時野心勃勃之諸侯的膨脹心態。陳澧便認為：“《周禮》所言四五百里者，正是兼霸之國造此文耳。”[（清）陳澧：《東塾讀書記》，上海：上海古籍出版社，2012年，第114頁。]他們一方面希望重振天子的權威，維護整個封建秩序，另一方面卻也不希望因此而削弱諸侯國通過擴張業已取得的超大勢力，於是便在封國的土地規模上進行升級改造。這與周威烈王承認三家分晉的事實，認定韓趙魏為合法的諸侯，有極其相似之處。九州方七千里，除去王畿，餘48000000平方里。依《王制》之例，五等諸侯國呈平均分佈，各占域內五分之一的面積，《周禮》九州之地可得公國38、侯國60、伯國106、子國240、男國960，總計約1400個諸侯國。這與《王制》王畿之外的1680諸侯國相差無多。各國之間要“大小相維”（《職方氏》），“使小國事大國，大國比小國”（《形方氏》），呈現一種錯落分佈的狀態。然而，諸侯國過於強大會直接威脅天子的權威，進而動搖封建制的大一統穩定性。王畿方千里，最大的封國方百里，則二者的國土面積比例是100:1；若最大的封國是方五百里，二者的比例一下子就變成了4:1。當只有一百個諸侯國聯合起來才能與天子的實力相當時，天子的權威是穩固的。但如果只需要4個諸侯國聯合在一起就可以抗衡天子，那天子權威被挑戰的危險係數就會大大增加。西漢之世恢復封建，卻導致七國之亂，原因就在於諸侯國數量少而規模大，以至於尾大不掉，由實力強大而生驕慢僭越不臣之心。後來漢武帝實行推恩令，使得諸侯國碎片化，實力大為減弱，便再也不能威脅中央了。可見，“眾建諸侯少其力”的封建制才是長治久安之道。相反，封建制的破壞恰是從諸侯國坐大開始的。孔子作《春秋》，撥亂反正而損益周禮，其所改制恰是要重新恢復封建制的穩定性，以尊君抑臣為手段，墮三都就是其削藩之具體舉措。《王制》《孟子》繼承了孔子的改制精神，以百里、七十里、五十里的三等分封制為一代恒法，從禮法上對諸侯的擴張野心加以抑制。相比之下，《周禮》的五等封國制則為大一統的封建制埋下了不穩定的巨大隱患。五等諸侯依據其距離王畿之地理遠近，對天子承擔不同的義務，主要體現在朝覲會同和納貢方物上。《大行人》職文云：邦畿方千里，其外方五百里，謂之侯服，歲壹見，其貢祀物；最近之侯服每年朝覲一次，貢的是祀物；甸服每兩年朝覲一次，貢的是嬪物；男服每三年朝覲一次，貢的是器物；采服每四年朝覲一次，貢的是服物；衛服每五年朝覲一次，貢的是材物；要服每六年朝覲一次，貢的是貨物。九州之外的蕃國，由於路途過於遙遠，一輩子來朝覲一次即可。化外之地，不服王教，故也無需納貢，只以當地之土特產為見面禮即可。按照“制其職，各以其所能；制其貢，各以其所有”（《職方氏》）的原則，《大宰》職文里把諸侯國之貢品分為九類，即“以九貢致邦國之用：一曰祀貢，二曰嬪貢，三曰器貢，四曰幣貢，五曰材貢，六曰貨貢，七曰服貢，八曰斿貢，九曰物貢”。以上六服所貢之物，皆在此九貢範圍之內。然其餘幣、斿、物三貢由誰來擔負，書中並沒有明文[《大宰》之九貢與《大行人》之六貢的差異，估計是由於《周禮》全書尚未統稿完成所致，一如前文所提到之九服、九職之名稱差異。]。朝覲雖有一年至六年的頻率之差，但進貢則每年必備，不可或缺。非朝覲之歲，諸侯當遣使者納貢於朝，即《小行人》職文之“令諸侯春入貢”是也。
廣義的朝覲會同有多種形式，每一種形式其功能是不一樣的。《大宗伯》記錄了八種，《大行人》則記錄了十二種。《大宗伯》：以賓禮親邦國：春見曰朝，夏見曰宗，秋見曰覲，冬見曰遇，時見曰會，殷見曰同，時聘曰問，殷覜曰視。《大行人》：春朝諸侯而圖天下之事，秋覲以比邦國之功，夏宗以陳天下之謨，冬遇以協諸侯之慮。時會以發四方之禁，殷同以施天下之政，時聘以結諸侯之好，殷覜以除邦國之慝，間問以諭諸侯之志，歸脤以交諸侯之福，賀慶以贊諸侯之喜，致禬以補諸侯之災。以今天的政治術語翻譯，春為一歲之始，故春朝是確立一年之計畫，類似三月份的人大開會。夏天是生長的季節，故夏宗是對計畫的進一步落實與謀劃，類似於國務院會議。秋天是收穫的季節，故秋覲是對收成、功業的核算評比，類似於今天的業績審計與考核。冬天是年終總結的季節，故冬遇是對各國分歧的協調彌合，類似於今天的聯合國大會。除了春夏秋冬的定期會晤外，時見即隨時的不定期會見，主要是應對突發事件，糾詰不法。殷見是所有諸侯齊聚的全體會議，這個需要趕年頭。朝、覲、宗、遇、會、同，以上六種屬於君之禮，因為都是由君主親自出席的外交活動。存、覜、省、聘、問，屬於臣之禮，乃是各國派出卿大夫參加的外交活動。除了諸侯朝覲天子外，天子也要巡守四方諸侯。六服朝覲天子以六年為一個週期，天子巡守四方則以十二年為一個週期。《大行人》職文云：王之所以撫邦國諸侯者，歲遍存，三歲遍覜，五歲遍省，七歲屬象胥，諭言語，協辭命；九歲屬瞽史，諭書名，聽聲音；十有一歲，達瑞節，同度量，成牢禮，同數器，修法則；十有二歲王巡守殷國。
巡守之時，戎僕為王駕車，土訓、誦訓作為地理專家夾王車同行，土方氏負責住宿，掌客負責飲食，職方氏則為天子戒於四方曰：“各修平乃守，考乃職事，無敢不敬戒，國有大刑。”不論是朝覲京師還是巡守四方，天子對於諸侯之政治作為皆有考績之權。朝覲京師是上中央述職，巡守四方是下基層視察。如果說諸侯國的自治體現了封建制“分”的原則，那麼一上一下之互動體現的正是大一統“合”的原則。在封建大一統格局下，“分”與“合”一直處於動態的均勢之中，一旦平衡的天平發生傾斜，要麼是分裂，要麼是集權。故天子作為大一統秩序的最終維護者，雖不干涉諸侯國之日常事務，但依舊保有最高之監察權。《大司馬》職文曰：大司馬之職，掌建邦國之九法，以佐王平邦國：
制畿封國，以正邦國；設儀辨位，以等邦國；進賢興功，以作邦國；
建牧立監，以維邦國；制軍詰禁，以糾邦國；施貢分職，以任邦國；
簡稽鄉民，以用邦國；均守平則，以安邦國；比小事大，以和邦國。
以九伐之法正邦國：
馮弱犯寡則眚之，賊賢害民則伐之，暴內陵外則壇之，
野荒民散則削之，負固不服則侵之，賊殺其親則正之，
放弑其君則殘之，犯令陵政則杜之，外內亂、鳥獸行則滅之。
換言之，封建制類似現代的聯邦制。聯邦與邦聯不同，邦聯是弱中央，聯邦則是強中央。位居天下之中的天子便是整個聯邦體的大統領，對地方諸侯有生殺予奪的大權。尤其是九伐之法，體現了分封制下的中央權威，體現了“天下有道則禮樂征伐自天子出”的最高禮法原則。除了朝覲納貢、監察征伐之外，諸侯還要奉天子之正朔，故《大史》有“正歲年以序事，頒之於官府及都鄙，頒告朔於邦國”之職。諸侯雖然是世襲的，但其繼任者必須經過天子的重新策命方為合法。另外《訝士》曰：“掌四方之獄訟，論罪刑於邦國。凡四方之有治於士者，造焉。四方有亂獄，則往而成之。”這表明天子還可接受諸侯國的上訴，享有最高的司法終審權。總之，政治上的監察巡視，外交上的朝覲會同，財政上的定期進貢，曆法上的頒其正朔，司法上的上訴終審，軍事上的征伐不道，人事上的策命君卿，都是中央權威對九州之內的諸侯邦國施加影響的有效途徑。
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九州之外乃是夷、鎮、藩三服，為王教化外之地，夷狄之所居。雖然只有三服，但占天下的面積並不小。天下方萬里，九州方七千里，七七四十九，王教所及的區域僅占天下的49%，另一半就是最外三服。故就天下而言，華夏、夷狄大體各居其半。關於三服之名稱，賈疏接續前六服，也有所辨析：“云‘夷’者，以夷狄而得夷稱也。云‘鎮’者，去中國稍遠，理須鎮守。云‘蕃’者，以其最遠，故得蕃屏之稱。此三服總號蕃服。”[（漢）鄭玄注，（唐）賈公彥疏：《周禮注疏》，第1105頁。]據《職方氏》之職文，蕃服所居之人主要包括“四夷、八蠻、七閩、九貉、五戎、六狄之人民”。秋官之屬有司隸，下掌五隸即五種奴隸，除了罪隸是因犯罪而被罰為奴外，其餘之蠻隸、閩隸、夷隸、貉隸，皆當來自於蕃服地區。關於夷狄，《王制》只有四類，即東方曰夷、南方曰蠻、西方曰戎、北方曰狄。《周禮》這里則涉及了六種，且每一種又以數字表示其亞類之細分。王安石對這一段的注解是：“東方曰夷，其種有四；南方曰蠻，其種有八；東南曰閩，其種有七；西北曰貉，其種有九；西方曰戎，其種有五；北方曰狄，其種有六。”[（宋）王安石：《周官新義·夏官二》，上海：上海書店出版社，2012年。]兩相對照，除了東南西北四個正向之外，又多出了東南之閩和西北之貉兩個。孫詒讓則認為，貉即朝鮮國所在地，應在東北而非西北[孫詒讓全集：《周禮正義》，第3178頁。]。在亞類的數量上，《爾雅》曰：“九夷、八蠻、六戎、五狄，謂之四海。”[（晉）郭璞注，（宋）邢昺疏：《爾雅注疏》，北京：北京大學出版社，1999年，第199頁。]《禮記·明堂位》與《爾雅》記述相同，有“九夷之國”“八蠻之國”“六戎之國”“五狄之國”之說。但與《周禮》比較，除了“八蠻”數字相合外，其餘皆不同。這種亞類數量上的差異或許源於時代和理想模型的不同。
《大宰》有九貢之法，比照《大行人》所述前六服之貢物，九服與九貢應該是一一對應的關係，每服各貢獻一物。九貢之中除去前六服之六貢，還餘下幣貢、斿貢、物貢三種，應該就是後三服的對應貢品。幣貢即幣帛，斿貢即羽毛，物貢即“九州之外，各以其所貴為摯。”[（漢）鄭玄注，（唐）賈公彥疏：《周禮注疏》，第52頁。]但按照《大行人》的職文，“九州之外，謂之蕃國，世壹見，各以其所貴寶為摯”。好像後三服之貢品合稱曰物貢，不包括幣貢和斿貢。《春秋》公羊學有三科九旨之說，其中的一科三旨便是“內其國而外諸夏，內諸夏而外夷狄”[（漢）何休解詁，（唐）徐彥疏：《春秋公羊傳注疏》，北京：北京大學出版社，1999年，第5頁。]。何休解詁更有“王者不治夷狄”[（漢）何休解詁，（唐）徐彥疏：《春秋公羊傳注疏》，第29頁。]之說。《白虎通》亦將夷狄列為王者三不臣之一。其理由是：“夷狄者，與中國絕域異俗，非中國和氣所生，非禮儀所能化，故不臣也。《春秋傳》曰：‘夷狄相誘，君子不疾。’《尚書大傳》曰：‘正朔所不加，即君子所不臣也。’”[（清）陳立：《白虎通疏證》，第318頁。]陳立對此的解釋是：“然則夷狄不臣者，非尊而不臣，直以不必責以君臣之禮，故略而不臣也。”[（清）陳立：《白虎通疏證》，第318頁。]可見，相比於九州之邦國，蕃服之夷狄列國具有更充分的自主性，天子無力也無意願干涉其內政。而且也不把它們看作屬國，而是待之以賓客之禮，更類似今天的國家間平等關係。為方便與這些夷狄國家的往來，秋官還專門設有“象胥”一職，相當於今天的翻譯官，其職守便是“掌蠻、夷、閩、貉、戎、狄之國使，掌傳王之言而諭說焉”。總之，後三服作為夷狄之域、化外之民，《周禮》所言甚少，只是作為環繞文明世界的邊緣區域而存在。
