IEE人才培养 |王泓丁:地方政府债务规模对教育投资水平的影响研究

财富   2024-08-26 17:01   北京  

编者按     


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2021级教育经济管理专业


硕士生:王泓丁


指导教师:陈晓宇


地方政府债务规模对教育投资水平的影响研究



研究背景

近年来,随着地方政府债务规模的不断扩张,我国一方面在持续加大对地方政府债务的管理和监督,严格防范和着力化解地方政府债务风险;另一方面,我国政府治理模式逐渐从经济增长向提高社会综合治理水平转变,对地方官员的考核也更加关注民生领域的教育、医疗等社会发展指标。在地方政府同时面临债务风险和考核压力两难冲突的背景下,分析地方政府债务对教育投资水平的影响,对于理解地方政府行为和促进教育事业发展具有重要意义。本文结合公共产品理论和财政分权理论,在综合梳理相关文献的基础上,利用2017-2021年中国112个地级市的面板数据实证检验地方政府债务规模和教育投资水平的关系,希望对现有研究作出边际贡献。


研究方法

针对以上问题,本文在梳理有关地方政府债务和地方政府教育投资水平相关研究的基础上,形成研究的理论框架和研究假设,来探讨地方政府债务规模对教育投资水平的影响,最后通过构建计量模型进行实证分析,对研究假设进行验证。总体来说本文采用了实证分析的研究方法:本文采用双向固定效应模型实证检验地方政府债务规模对于教育投资水平的影响,利用构造分样本回归的方法对不同区域的影响程度进行异质性分析,采用替换解释变量、改变样本量的方法进行稳健性检验,采用工具变量法试图缓解可能存在的内生性问题,通过改变控制变量进行敏感性分析。在分析地方政府债务对教育投资水平的作用机制方面,本文采用倾向得分匹配-双重差分模型(PSM-DID)的方法检验地方政府专项债券管理政策是否能够对教育设施投资水平产生影响,从而间接验证地方债所具有的“收入”效应机制。在分析地方政府债务规模对地方政府教育投资水平受何种因素影响时,本文采用调节效应和门槛效应对相关影响因素进行探析。


研究结论


基于以上研究思路,本文主要得出了以下结论:

1. 地方政府债务规模对教育投资水平具有显著正向影响。其中,地方政府狭义负债率、城投负债率、城投债发行率、广义负债率和广义债务发行率均对教育经费投资水平具有显著正向影响,地方政府城投负债率、城投债发行率和广义债务发行率均对教育设施投资水平都具有显著正向影响,说明随着地方政府债务规模的扩张,地方政府教育投资水平也随之提升。在时间趋势方面,地方政府狭义负债率对教育经费投资水平的影响随着时间的推移而减弱,城投负债率对教育设施投资水平的影响随着时间的推移而增强。

2. 不同的债务类型对不同维度教育投资水平的影响存在区域异质性。在债务余额方面,狭义负债率均对地方政府教育经费投资水平具有显著正向影响,且西部地区影响最大,东北地区影响最小;东部、中部和西部地区城投负债率均对地方政府教育经费投资水平具有显著正向影响,而东北地区影响则不显著。在债务发行额方面,中部、西部和东北地区城投债发行率均对地方政府教育经费投资水平具有显著正向影响,而东部地区影响则不显著;东部和中部地区城投债发行率对地方政府教育设施投资水平具有显著正向影响,西部地区和东北地区影响不显著。

3. 地方政府专项债券管理政策对教育设施投资水平具有显著提升作用。2019年中央出台鼓励地方政府依法合规使用专项债券支持重点领域基础设施建设的政策后,地方政府教育设施投资水平得到显著提升,一方面说明地方教育设施投资水平受到相关政策影响,另一方面也间接验证了地方债对教育投资具有显著的“收入”效应。

4. 经济发展水平、教育发展水平和财政自给能力在地方政府债务规模对教育经费投资水平的影响中具有显著的负向调节效应和门槛效应。随着经济发展水平、教育发展水平和财政自给能力的提高,地方政府狭义负债率和城投负债率对教育经费投资水平的提升作用表现出正向且边际效应递减的非线性特征。

由以上研究结论可知,地方政府债务压力不仅没有减少地方政府对教育领域的投入,反而更像是一种额外的“收入”增加了地方政府在教育领域的投资,但地方债对教育投资水平的影响因债务种类和投资领域的不同而存在差异。就地方政府合法发行的一般债和专项债而言,因地方政府负有必须偿还的责任,新增的这种狭义债务对地方政府而言更像是一种“暂时性收入”,根据持久收入理论,这种短暂性的收入对教育投资水平的影响并不显著,且由于教育设施的投资更像是教育“质量”的提升,需要耗费大量的人力物力财力,因此狭义债务规模对教育设施投资的影响也不显著。相较于政府负有必须偿还责任的狭义债务,地方政府对于城投债并不具有严格法律意义上的完全偿还责任,因此城投债作为地方政府的一种“相对持久收入”对地方政府教育投资水平的影响更为显著和广泛:城投债的余额和发行额均对教育经费和教育设施的投资水平具有显著正向影响。为验证地方债是否具有“收入”效应,本文借助2019年中央政府出台鼓励地方政府依法合规使用专项债券支持重点领域基础设施建设这一政策的准自然实验进行验证,发现地方教育设施投资水平得到显著提升,也间接验证了地方债对教育投资具有显著的“收入”效应。

根据边际消费倾向递减规律,若地方政府本身的财政自给能力较强,则地方债务作为一种“额外收入”对教育经费投资水平的提升作用也将更小,因此地方政府财政自给能力在其中发挥了负向的调节作用,本文双重门槛效应的系数值随着财政自给能力的提升而不断降低也对此进行了一定程度的证明。此外,地方政府债务对教育经费投资水平的影响也受到教育本身发展水平的影响。通常来说,随着经济发展水平的提高,教育发展水平也随之提升,那么地方政府债务对教育投资的促进作用也随之减弱,因此地方债对教育经费投资水平的提升受到经济发展水平和教育发展水平的负向调节作用。对此可以用消费领域的边际效用递减规律进行理解,地方教育发展水平越高,则地方政府对教育的投资也相应减少。

上述两种规律的作用可以从地方债对教育投资水平的区域异质性中进行窥视:东部地区经济发展水平和教育发展水平较高,自身财政自给能力也相对较强,对于东部地区来说,教育领域的“质量”提升更为重要,因此城投债的发行额对东部地区教育经费投资的影响并不显著,但对于教育设施即缩小校均规模方面仍具有显著提升作用。西部地区经济发展水平和教育发展水平相对较低,财政自给能力也相对较弱,其对教育领域的投资仍处于更重“数量”而无暇顾及“质量”的阶段,因此狭义负债率对西部地区教育经费投资水平的影响最大,但城投债的发行额对西部地区教育设施即缩小校均规模方面的影响则不显著。东北地区虽然经济发展水平不高,但其教育普及较早,教育发展水平相对较高,因此狭义负债率对东北地区教育经费投资的影响最小,且城投负债率对其教育经费的影响也不显著;虽然东北地区教育发展水平较高,但其近年来人口流出严重,故东北地区很难存在增加学校数量的动力,因而城投债发行额对教育设施投入的影响也不显著。


政策建议

基于以上研究结论,提出以下几点政策建议:一是防控债务风险,审慎合理发债。地方债本质上还是负有还本付息义务的“债务”,对地方政府来说本应形成偿债压力因而相应减少各方面开支以按时还本付息。但是根据本文的实证结果,一方面教育投资水平并未因债务增加而减少,反而因债务规模的扩张而提升;另一方面仅有地方政府负有直接偿还责任的狭义负债率对教育投资的影响随着时间的推移而减弱,城投债对教育设施投资水平的正向影响反而随着时间的流逝而增强,这在某种程度上说明地方政府仅对自身明确负有偿还责任的债务具有偿债的“危机意识”,而对于城投债这种或有债务的偿债意识相对淡薄,因此地方政府在发债时应高度重视债务风险的防控和管理。二是坚持因地制宜,科学精准施策。本文的研究发现,不同债务类型对教育投资水平的影响在不同区域间存在差异,这与地方特点和发展阶段密切相关,对此应结合本地区的实际情况制定差异化的债务政策。三是全面综合考量,优化债务治理。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出,要健全政府债务管理制度。由本文的研究结论可知,2019年出台的地方政府专项债券管理政策虽然并未将教育纳入到政策聚焦的重点领域和重大项目,但仍对教育投资水平产生了积极作用,说明地方政府作为理性的经济人,在进行财政支出决策时,通常会统筹考虑财政资金的充足性进行资金分配,因此在制定相关政策时,应全面综合考虑各方面因素的影响,建立健全地方债务管理框架,确保决策的科学性和合理性。四是探索多元融资,全面协调发展。地方政府债务之所以对教育投资水平呈现出或多或少的正向影响,一方面与干部绩效的考核激励有关,另一方面也与地方政府财政资金不足而不得不采取债务融资方式充实教育资金有关。发展教育等公益事业不能仅仅依靠政府举债,对此,地方政府应拓宽融资渠道,探索多元化的融资方式。除了传统的债务融资以外,还可以考虑和社会资本合作的PPP模式、股权融资、项目融资等多元化的筹资方式。




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