呈现多元观点 认识复杂欧亚
近日，美国布鲁金斯研究院资深经济研究员、哈钦斯财政与货币政策中心（Hutchins Center on Fiscal and Monetary Policy）主任大卫·韦塞尔（David Wessel）及其同僚发表文章。文章分析了美国及其盟友希望没收俄罗斯的外汇储备以援助乌克兰的原因，同时也评估了这一政策面临的法律和经济方面的挑战，包括缺乏明确的法律先例以及可能对全球金融体系产生的长期影响。现将该文编译如下，仅供参考，文中观点不代表欧亚新观察工作室立场。
2022年2月，俄罗斯对乌克兰发动特别军事行动之后，美国及其盟国冻结了俄罗斯的外汇储备。此后，一些官员和评论员建议没收这些接近3000亿美元的资产，并将所得资金用于支持乌克兰的防御和重建。随着战争进入第三年，这些俄罗斯储备能够为乌克兰提供急需的支持。然而，这一政策存在一定的风险和争议：没收外汇储备几乎没有经济或法律的先例，其长期影响也难以预估。本文将分析没收俄罗斯储备的具体行动以及这一举措对全球金融体系可能带来的影响。
外汇储备是中央银行持有的资产，通常以外币计价，包括证券和存款，主要是由发达国家发行的政府债券或存放在全球银行的存款。中央银行通过外汇储备来支持国际支付、稳定汇率以及确保本国货币的价值。根据国际货币基金组织的报告，全球近80%的外汇储备以美元或欧元计价。
在俄罗斯对乌克兰发动特别军事行动前夕，俄罗斯中央银行（CBR）报告称，其外汇储备略低于5000亿美元，其中约3000亿美元以美元、欧元或英镑计价。七国集团（G7）、欧盟（EU）和澳大利亚共同成立的“俄罗斯精英、代理人和寡头特别工作组”在2023年9月估算，被冻结的俄罗斯储备约为2800亿美元。其中约2100亿美元由比利时金融服务公司Euroclear代俄罗斯央行保管，这家公司专注于证券的保管和投资。其余的被冻结储备可能存放在美国及其盟国的银行中，其中约50亿美元位于美国。
截至2024年2月中旬，估算显示美国及其盟国已向乌克兰提供了2800亿美元的军事、经济和人道主义援助。没收俄罗斯储备能够减轻盟国对乌克兰的援助负担，让俄罗斯为其行为付出代价。乌克兰总统弗拉基米尔·泽连斯基多次呼吁盟友没收俄罗斯储备。2024年1月，他表示：“普京和他的寡头、朋友及同伙损失的美元越多，他就越可能后悔发动这场战争。”此外，俄罗斯储备的规模十分可观，几乎可以覆盖世界银行估算的乌克兰战后重建费用的四分之三。正如前世界银行行长罗伯特·佐利克所说，没收这些储备不仅是“优雅的正义”，也是乌克兰急需的资金注入。
2024年4月24日，美国总统拜登签署了一项法律，其中纳入了《恢复乌克兰经济繁荣与机会法案》（REPO法案）。这项法案允许总统在确认相关储备后，并在180天内向国会报告的前提下，没收这些存放于美国境内的俄罗斯外汇储备。在法律出台之前，法律学界对总统在和平时期是否有权没收这些储备存在争议。财政部长珍妮特·耶伦等官员曾明确表示，若无国会授权，政府无权采取这样的行动。
在2024年6月召开的七国集团峰会上，各国领导人达成一致，计划今年向乌克兰提供约500亿美元的贷款。这些资金的偿还来源将是通过投资被冻结的俄罗斯储备所产生的利润。欧洲的金融机构通过俄罗斯持有的证券支付的利息及到期的资金，逐渐积累了大量现金。七国集团和欧盟计划将这些资金余额的投资利润用于偿还贷款。大部分利润预计来自Euroclear，这得益于欧盟2024年5月通过的一项法律，该法律要求大型证券托管机构将对俄罗斯余额再投资的利润上缴。Euroclear在2023年已通过此类方式收集了约50亿美元的利润。
七国集团的领导人在2024年10月确定了贷款协议的最终细节，并从12月起开始执行该计划。美国通过世界银行于12月中旬向乌克兰提供了200亿美元的贷款。这笔200亿美元将全部用于经济援助，因为国会拒绝了拜登政府提出的将一半资金用于军事援助的提案。欧盟也与乌克兰政府签署协议，承诺向其提供190亿美元的贷款。剩下的贷款目标由其他七国集团成员国承担，其中加拿大、英国和日本分别承诺提供30亿美元。
尽管如此，大多数美国的盟友对于直接没收俄罗斯资产仍持保留态度。英国对没收持支持态度，但意大利、德国和法国强烈质疑这一举措的合法性，并担忧俄罗斯可能采取经济报复。德国尤为担心，没收俄罗斯资产可能会间接助长对其二战赔偿要求的合理性。欧盟委员会从2022年11月起评估没收俄罗斯资产的法律可能性，但由于成员国意见不一，委员会表示不太可能继续推进全面没收计划。欧洲央行行长克里斯蒂娜·拉加德提醒说：“从冻结资产到没收，再到最终处置，这一系列操作必须非常谨慎。”她补充道：“没收可能会破坏国际秩序，这正是我们希望保护的秩序，也是希望俄罗斯及所有其他国家尊重的秩序。”
没收的支持者认为，根据国际反措施法，可以没收俄罗斯的资产。这一法律为国家提供了一种合法途径，允许在应对其他国家的不法行为时，实施某些通常被视为不合法但具有比例性的补救措施。然而，许多官员和法律学者指出，没收资产在法律上缺乏先例，并且与反措施传统运作规则相冲突，例如反措施应具有可逆性，并主要由直接受害的国家执行。
此外，外汇储备通常享有最严格的主权豁免保护。各国需要确信其财产权在国际法下受到尊重，才能安心参与全球经济。尽管俄罗斯在乌克兰的行为恶劣且非法，这或许使其丧失外汇储备保护资格，但其他国家可能会担忧，若允许没收资产，国际法的界限将会如何界定。弗吉尼亚大学教授保罗·斯蒂芬表示：“公然违反美国通常支持的一类国际规则，仅仅因为遵守这些规则可能会挫败一种即时的正义感，这种行为削弱了国际法在塑造更加和平与繁荣的世界方面的作用。”俄罗斯已计划通过国家及国际法院对任何没收行为提出法律挑战。
俄罗斯官员承诺，如果美国及其盟国将储备转移给乌克兰，他们将实施报复性资产没收。据俄罗斯官方媒体报道，克里姆林宫已确认境内有约2900亿美元的美国及其盟国资产。普京已经没收了部分欧洲公司的实物资产，并在拜登总统签署授权没收俄罗斯外汇储备的法案数小时后，俄罗斯法院从摩根大通在俄账户中扣押了4.4亿美元。欧洲官员对此表示担忧：Euroclear不仅持有大量俄罗斯储备，还具有系统性重要性，其在俄罗斯的巨大敞口可能被利用，进而影响欧洲金融稳定。国际货币基金组织前首席经济学家肯·罗格夫警告道：“没收俄罗斯储备是正义之举，但考虑到俄罗斯可能带来的破坏，这非常难以执行。”
没收俄罗斯储备还可能对由美国和欧洲主导的全球金融体系带来长期风险。这一行动还可能对由美国和欧洲主导的全球金融体系构成长期威胁。各国可能会担忧其以美元或欧元计价的资产安全性，并将储备从美国及其盟国的管辖区转移到如人民币等替代货币中。意大利央行行长法比奥·帕内塔在2024年1月的讲话中表示：“将货币武器化无疑会削弱其吸引力，同时鼓励替代货币的崛起……”这种转向可能会让追踪金融犯罪变得更加困难，削弱制裁的效果，同时增加政府的借贷成本。
欧洲外交关系委员会高级研究员阿加特·德马拉认为，通过多边协调可以部分缓解没收俄罗斯储备的风险。“华盛顿希望将此举可能引发的反弹分担给理念相近的盟友。”由于七国集团、欧盟和澳大利亚能够长期提供大量安全且流动性强的资产，共同行动能够降低储备外流的风险，因为全球可替代的选项非常有限。通过建立一个明确规则的框架，美国及其盟国可以向各国央行保证，其储备不会被随意没收。
原文题目：Why do the US and its allies want to seize Russian reserves to aid Ukraine?
原文出处：https://www.brookings.edu/articles/why-do-the-u-s-and-its-allies-want-to-seize-russian-reserves-to-aid-ukraine/
编译：安朋朋
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