（图：土地一二三级联动机制示意图，来源：武汉自然资源和规划局）

（二）城中村改造

1. 工作机制

《市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》（武政〔2009〕37号）对城中村改造的工作职责及程序进一步明确。

2. 工作流程

三、社会主体的参与及资金来源

（一）社会主体参与

响应武汉市“城市更新年”行动计划，2023年以来武汉城建集团、市城投集团公司等地方国企城投平台与各区签订多项城市更新投资合作协议，包括洪山区鲁磨路信创产城片、武昌区杨园片、白沙科创片、华中音乐谷片城市更新等等。

此外，邮科院宿舍片城市更新项目为洪山区引入社会资本合作实施的首个城市更新项目，洪山区已与中交一航局工程公司签订合作协议。更多社会主体如中核华兴公司、中建三局三公司等也参与到武汉城市更新中。

（二）资金来源

《关于印发加快武汉市城市更新项目试点工作实施若干意见的通知》（武自然资规发﹝2021﹞ 76号）规定，实施主体负责开展筹融资工作，针对更新项目的资金缺口，可在全市范围内组合平衡项目一同出让，申请专项贷款，实行资源专用，独立运作，封闭管理的模式，保障项目资金需求。积极引入各类社会资本，以市场化运作的产业投资基金为主，探索设立城市更新专项基金......

除财政资金、地方政府债券、政策性银行资金外，金融机构及社会资本资本资金也是城市更新资金重要来源，根据《湖北省城市更新工作指引（试行）》（厅头〔2022〕1741号），在金融保障措施层面，明确以下内容：

1. 鼓励金融机构参与

引导和鼓励保险、金融机构进入城市有机更新领域；鼓励实施主体在交易所和银行间市场发行各类债券募集资金；探索开展以城市更新项目债权资产、收益权资产、不动产资产为主的资产证券化资金募集业务；鼓励设立私募和政府性城市更新产业基金，以股权等方式为项目筹集资本金，撬动市场化资金投入，引导资本投资方向、招商引资。

2. 引导社会资本投入

鼓励和支持社会资本参与城市更新项目建设；对有一定收益或稳定盈利模式，符合相关规定的补短板重大项目，鼓励采取PPP等方式投资、建设、运营。规范PPP项目操作；推动存量资产证券化，通过转让一运营一移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)等方式盘活存量经营性资产。依托产权交易机构打造专业化、规范化、市场化项目交易平台，建立健全产权融资、资产移交和社会资本退出机制；创新使用“股权投资+EPC”等模式引入社会资本参与城市更新，探索前端征地拆迁和一级开发、中端土地二级开发、后端产业导入及运营管理三级开发联动，实现城市更新由“开发理念”向“经营理念”转变。

3. 探索资金组合拳

按照城市更新项目的具体建设内容，探索使用资金组合拳，在满足相关法规政策的前提下，拆分项目包，不同子项目采取不同的资金筹措方式，例如：地方政府专项债+市场化融资、专项债用作资本金、债贷组合、专项债转贷、“PPP模式+专项债+市场化融资”等。

武汉在探索市场主体参与等多渠道筹措方面，市政府办公厅印发的《关于进一步推进城镇老旧小区改造工作的通知》（武政办〔2021〕69号）明确，建立老旧小区改造资金由政府与居民、社会力量合理共担的机制，提出从中央资金、市区财政资金、专营单位出资、居民与原产权单位支持、新增设施有偿使用、社会资本投资、金融机构参与等多个方面筹集资金；鼓励有条件的区可将1个或者多个老旧小区与辖区内城市更新和城市建设项目统筹搭配，以项目收益弥补老旧小区改造支出，实现收支平衡。

四、征拆及土地供应机制

（一）房屋征拆

《武汉市集体土地征收补偿安置办法》（市人民政府令第317号）、《武汉市国有土地上房屋征收与补偿操作指引》（武政规〔2023〕7号）对国有、集体土地征收补偿安置工作等进行了明确的规定，关于集体土地征收补偿安置的职责分工，市人民政府令第317号第三条明确“区人民政府负责组织实施辖区内集体土地征收补偿安置工作。区人民政府可以确定乡镇人民政府（街道办事处）或者相关部门作为实施部门，具体实施辖区内集体土地征收补偿安置工作。自然资源规划主管部门负责指导和监督管理本辖区集体土地征收补偿安置工作。”第五条明确“实施部门可以通过政府购买服务的方式确定第三方机构作为征收服务单位，承担集体土地征收补偿安置过程中的辅助性事务工作。实施部门应当与征收服务单位签订合同，并对其在集体土地征收补偿安置过程中实施的行为进行监督。”

武政规〔2023〕7号第四十八条对预征收签约比例做出要求，“采取预签征收补偿协议方式实施房屋征收的，房屋征收部门应当在征收决定作出之前，根据征求意见后确定的征收补偿方案与拟征收房屋所有权人、公有房屋承租人签订预征收补偿协议。在规定的预签约期限内，预签约户数达到规定签约比例的，作出房屋征收决定并公告后，预征收补偿协议生效；预签约数量未达到规定签约比例的，终止实施预签征收补偿协议方式的房屋征收。签约比例由作出房屋征收决定的市、区人民政府确定，但不得低于85%。”

关于房屋征收中的司法强制执行，市人民政府令第317号第二十条、武政规〔2023〕7号第七十三条有明确约定，其中市人民政府令第317号第二十条“被征收土地所有人、使用权人在责令交出土地决定或者征地补偿安置决定规定的期限内不腾退土地和房屋，且在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼的，由区人民政府依法申请人民法院强制执行。”

（二）土地供应机制

《关于印发加快武汉市城市更新项目试点工作实施若干意见的通知》（武自然资规发﹝2021﹞ 76号）规定，实施土地政策支持。更新项目由市自然资源和规划部门发放预供地意见书，明确项目意向用地单位，待项目符合土地出让条件后，采用带条件挂牌方式出让......更新项目完成征收后，可依据征收完毕确认书、权审报告或土地证和规划设计条件等采用带条件挂牌等方式出让......

《市人民政府关于推进自然资源节约集约高效利用的意见》及附件《全市土地节约集约高效利用实施细则》（武政规〔2021〕10号），明确了国有土地划拨供应范围包括“……（五）因集体土地征收需要建设还建安置房用地；（六）集体土地征收提供给村集体经济组织用于安置政策规模以内的产业用地。……”

《武汉市低效用地再开发试点工作实施方案》（武政办〔2023〕121号）关于收储支撑，明确“鼓励政府收储、政府平台机构收购整合再开发，探索自主改造、政企合作、企企合作及连片开发、统招统租、整治提升等方式……推动低效工业用地改造……在不突破最低价标准和成本价前提下，探索产业项目“控地价、竞税收”等综合评价出让，探索产业用地的成本价（租）采取片区内不同用途土地面积或者土地价格占比分摊计算。”《关于加快推进“工业上楼”实施方案》（武政办〔2023〕119号）明确“可采取新供地、更新改造（含拆除重建）、提容改造（含增加建筑物）等方式建设。”

《关于“城中村”综合改造土地房产处置及建设规划管理的实施意见（试行）》（武政办〔2004〕173号）、《市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》（武政〔2009〕37号）、《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（武发〔2013〕15号）对武汉城中村改造模式及供地模式进行明确，梳理如下：

综上，A、B类村一般引入房企进行项目开发，其改造模式可概括为“生地出让”，即城中村项目土地按照现状挂牌出让给房企，同时开发地块与还建地块捆绑出让，房企在摘牌后从事一、二级开发，即实现了土地一、二级联动开发；依照规定以政府土储部门为实施主体的C类“城中村”改造、“旧城”改造项目采取统征储备方式，土地储备中心委托房企进行拆迁补偿安置，待土地一级开发完成后进行净地招拍挂公开出让。武汉城市更新土地供应模式将随城市更新办法的立法工作及配套政策相继出台进一步完善，武汉目前还在探索城市更新单元内土地出让收益、国有资产运营收益的市、区财税协调政策机制、单元内政府收益返还滚动投资机制。

五、产业要求及导入

武汉2024年政府工作报告明确“推动城市和产业集中高质量发展，加快构建区域协调发展格局。推动主城区转型提质，支持7个中心城区做强数字经济、楼宇经济、总部经济、枢纽经济，实施“工业上楼”，促进产业集约集聚发展。推动4个副城产城融合，支持东湖高新区加快建设武汉新城，大力发展独树一帜的光电子信息产业，打造世界光谷；支持长江新区加快建设江湾、五通、阳逻3个组团，大力发展低碳、健康、智造产业，打造区域重要增长极；支持武汉经开区加快建设军山新城，大力发展新能源和智能网联汽车产业，打造中国车谷；支持临空港经开区加快建设国家网安基地，大力发展先进制造业，打造中国网谷。推动4个新城区以信息化赋能四化同步发展，支持常福新城、纸坊新城、天河航空城、航天新城扩容提质，增强城关街道和中心镇（街）集聚力，因地制宜打造新型工业化基地和农业产业化示范基地。”此外，《武汉市国土空间“十四五”规划》明确29个市级重点功能区片、21个区级重点功能片区、10个标志性区域主导功能，进行重点功能区片布局。

六、武汉城市更新案例简析

（一）武汉人工智能科技园PPP项目

武汉开发区人工智能科技园由拥有20多年历史的沌阳街民营科技工业园改造而成，属于旧工业园区“腾龙换鸟”，项目占地201亩，投资20.07亿元，在老旧工业园基础上开发创新产业聚集区，共同打造武汉开发区人工智能科技园项目。

2018年10月武汉经开投资有限公司作为武汉开发区人工智能科技园PPP项目的政府出资代表，与中国一冶集团有限公司、浙江盛世鸿明基业投资管理有限公司共同签署《PPP项目股东合同》。武汉经济技术开发区(汉南区)人工智能科技园(沌阳街民营科技工业园一区改扩建及产业提升)PPP项目”以“城市更新、盘活存量”的方式，整合土地、政策、社会资源、招商引资等多类要素，将规划建设大数据平台、运营管理平台、政企互动平台、生活服务平台、智能化应用等智能化设施，打造国内领先的人工智能科技园，促进老旧工业园区完成战略转型升级。

联合体中，中国一冶集团负责项目改造和融资，盛世投资集团负责后期项目运营，该项目资金筹措总额 20.06 亿元，其中自筹资金投入4.01 亿元。其中，项目资本金为总投资的 20%，其余 80%可通过融资方式筹集。项目公司中政府方出资代表出资占股 10%，中标社会资本出资占股90%。

（二）华中小龟山金融文化公园工改商项目

该项目属于旧厂改造，工业改商业城市更新项目，改造特点为拆除重建、局部改建、建筑活化。华中小龟山金融文化公园改造前是湖北省电力建设第一工程公司的工业老旧厂房，为 20 世纪 70 年代传统的红砖工业建筑，以多层砖混结构为主，建筑层高多以大空间为主。2017年电建地产联合旗下商业运营上市平台——南国置业，与湖北电建一公司签署正式合作协议，共同围绕小龟山工业园区进行改造，改造后成为从共享到共生多功能产业园。

电建地产旗下南国置业依托运营优势和产业资源，项目依托“金融+文化+公共空间”的发展定位，打造武汉低密度古城保护利用的产业园区。截至2022年，园区已引入包括上海证券交易所中部基地、湖北省上市指导中心、联投资本、鄂旅投资本、清科创业中心共计31家企业，国有企业入住率达55%，园区整体出租率已接近96%的满租状态，园区企业累计投资项目477个，累计投资金额108亿元，2021年度纳税达6.85亿元。如今是一座集金融、文化、办公、展览、休闲于一体的花园式生态智慧园区，成为了城市建设与运营的新典范。

（三）武昌古城老旧小区改造项目

该项目将对面积约7.9平方公里的武昌古城进行修复性建设，项目建设主要分三个版块，即古城风貌区保护建设、配套基础设施建设和区域升级改造。区域升级改造主要包括历史建筑修缮、小区环境综合整治、供排水管网改造、立面整治、集贸市场改造、绿化升级改造等。武昌古城老旧小区改造项目资金筹措总额 156.94 亿元，自筹资金投入92.94 亿元，剩余 64 亿元通过发行武汉市武昌区古城老旧小区改造建设项目专项债筹集。

（四）武昌杨园城市更新单元

武昌杨园城市更新项目于2022年批准纳入武汉市城市更新试点项目，是2023年全市32片城市更新单元中“强功能类”项目之一。根据公开信息，项目基本情况如下：

1. 项目规模：总用地面积约128公顷，现状总建筑面积约232.1万㎡。其中拆除类更新46.3万㎡，拟改造更新5.7万㎡，拟保留更新21.65.7万㎡，其他保留建筑158.5万㎡。其中拆除类更新占比20%。

2. 实施主体：武昌区与市城投集团及市铁投公司联合成立武昌城市更新公司，市区合作，实体化运作实施项目。

3. 资金筹集：2022年12月取得市城市更新中心关于项目综合平衡方案的批复，项目共计获得11家银行授信批复540亿元，额度已覆盖项目融资需求。

4. 更新改造内容：改造更新方面，完成四美塘铁路工业遗址公园改造建设工作，高质量保障设计双年展活动成功举办，正在加快推进四美塘文化公园招商运营工作，计划2024年底全面启动园区试运营。保留更新方面，正在加快谋划打造老旧小区保留更新示范项目。拆除更新方面，武昌区政府组织相关部门成立杨园城市更新项目征拆调度指挥部，正在加速推进四美塘扩大一二号地块、R2地块、B地块等项目征收前期报批和建设新村36栋房屋征收实施工作。

（五）其他案例

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