标题
卫生/医保政策落地难：
需上下级职责同构+伙伴型政府关系
原标题
职责同构：
中国政府纵向职责配置的基本特征
作者
朱光磊1 张志红2
1南开大学中国式现代化研究院讲席教授
中国政府发展联合研究中心主任
2南开大学中国政府发展联合研究中心
副主任、副教授
基金资助
国家社会科学基金重大项目
“中国政府职责体系建设研究”
（编号：17ZDA101）
来源
《治理研究》
2024年 第6期
关键词
职责同构
纵向职责配置
政府职责体系
自主知识体系
摘要
“职责同构”是一个解释性概念，是对中国政府间关系总体特征的理论概括。它指出不同层级政府在纵向间职能、职责和机构设置上存在高度统一、一致的特征。作为中国政府纵向间关系长期发展的产物，“职责同构”既带来了一些结构性问题，也存在着体制优势。新时代，随着机构改革及相关改革的推进，政府纵向间职责配置与机构设置呈现出“异构”的特点与“确权”的思路。这表明，政府职责体系建设的工作正在积极推进。“职责同构”概念的形成与发展都源于中国政治实践和公共管理实务，是研究者基于中国政府改革发展实践独立思考的产物，也是积极参与构建中国特色社会主义政治学话语体系和知识体系的努力。
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正文
“职责同构”是描述和解释中国政府纵向间职责配置和机构设置特征的原创性概念，获得了学界同行的关注与肯定，并已经为中央有关部门所吸收与使用。这一概念的生成并非是演绎性的理论构建，而是源于对中国政府纵向间关系历史与现实状况的学理提炼。它较为准确地解释了从中央到乡（镇）这五级政府纵向间职责配置和机构设置的核心特点，清晰指出了中国与西方典型国家在纵向政府职责划分上的本质差异，对政府间关系、政府职能转变、政府职责体系构建等理论研究和实践探索都具有一定的意义。
一、概念的界定及其缘起
“职责同构”概念的内涵
“职责同构”指的是不同层级的政府在纵向间职责配置上的高度一致以及在机构设置方面一定程度的一致，是对中国中央与地方关系，特别是中央、省（自治区、直辖市）、地级市、县（市）、乡（镇）五级政府纵向间职责配置状况的一种解释。在这一模式下，政府纵向间职责配置和机构设置表现为典型的“上下对口，左右对齐”，即五级政府管理的工作大体一样，机构设置大体一样，并由一个个条条“串”起来，形成“横向到边，纵向到底”“条条块块交叉”的结构。
“职责同构”的主要表现形式有：
在五个层次的政府职责安排方面表现为高度同构，在各层次机构设置方面表现为“上下一般粗”；
中国共产党的组织系统和人民团体的组织系统也基本上是职责同构的；
中央政府和省级行政区政府主要是“出政策”，政府的具体职责，包括公共服务职责，主要通过市、县、乡三级政府来实现；
机构改革的推进使得“职责同构”的政府经济管理体系陆续实现了调整，但政法、社会管理和公共服务等职能部门“同构”的框架性特征基本没有改变。
“职责同构”概念的形成与发展
职责同构概念的形成，缘起于政府职能转变研究的逐步深入，也与府际关系研究的拓展密切相关。20世纪80年代末期，学术界开始高度关注政府职能转变的问题。改革开放初期，政府职能转变研究更多关注的是政府履责领域的问题，特别是政府与市场的关系。在此过程中，南开大学研究团队通过1994-1999年的几轮国外调研和国别比较研究发现，政府职能不仅仅有履责的范围问题，更重要的是多数国家不同层级政府之间的职责不是完全一一对应的，并不简单是中央（联邦）和地方（联邦组成单位）的权力孰大孰小的问题。
这些国家的上级对下级也不是严格意义上的领导与被领导关系。用西方的理论解释不了中国的央地关系，用我们习惯的思维方式同样也不能理解和解释西方国家的国家整体和部分之间的关系。这就成为了反思中国央地关系的新起点，“职责同构”这一概念也就呼之欲出了。进入21世纪，随着研究工作的细化，“职责同构”的概念及其相关研究成为南开大学研究团队关于中国政府发展研究工作的重要组成部分之一。
历经20多年，“职责同构”已经从一个解释性概念成长为理论和实践工作中比较有影响力的范式。这其中，不仅有学者长期对于中国实践的学理研究与推广，同时也有政府方面的相关实践探索。当研究工作进入新阶段，随着探讨不断深入，应当澄清两个问题——
一是，打破“职责同构”也并不意味着要构建“完全异构”的政府纵向间关系，“职责异构”从来都不是“职责同构”的改革目标。在西方典型国家，尽管不同层次的政府往往是各自行使特定的职责，也不宜简单地将其概括为“职责异构”，只能说它们是“非同构”的。
二是，之所以提出有必要打破“职责同构”，不仅仅当时急需破解传统计划经济体制下社会管理模式在市场经济中的各种不适应，同时也需要为处理复杂的央地关系提供一个更加具体的改革抓手。
从目前的公共管理理论研究和实践检验来讲，人们已经深刻理解了“职责同构”传统所带来的问题，但是又无法完全摈弃“同构”带来的制度性红利。这一点，对于中国这样一个超大人口规模和治理规模的国家是至关重要的。
“职责同构”概念提出的起始，就将理论研究的重点放在了所谓的“批判”层面，旨在减轻基层政府过重的负担，确保基层政府能够有更多的治理空间及时间回应居民的实际需求，便于巩固党的执政基础。换言之，“职责同构”作为中国政府研究领域中特色比较鲜明的本土概念，不仅为政府职能转变的实践推进提供了相对明确的目标参考，同时也为国际学术界理解中国政治提供了一个关键性的视角。
二、“职责同构”模式
的局限性与体制优势
“职责同构”模式的历史局限性
从历史上看，“制衡”是“职责同构”长期存在的体制性价值。具体表现为，中央地方关系的处理，不仅要维护中央权威，还要尊重地方的特殊性；充分发挥央地“两个积极性”，“条条”和“块块”相互辖制，以此切实保障中央权威。理论上，这种“既要、又要”的兼得型诉求，是统一于“职责同构”体制的。
在实践中，这种具体取向与实现机制的差异，在政绩和追责的双重压力下异化成了互为因果的矛盾双方。在计划经济时代的多次机构改革中，地方政府为了获得更多的来自中央部门集中掌控的资源，主动设置上下对口的机构和职责，既方便地方获得资源，同时也便于中央政府自上而下的集中管理，并且围绕主要职责，形成了条管部门的自我膨胀，确保资源在条内封闭运行。
改革开放以来，随着政府职能转变的深入推进，微观经济管理领域的“职责同构”首先开始消融，但在政治和社会管理领域的职责与机构同构并没有同步改革，甚至在一些领域有强化的趋势。其核心的底层逻辑在于面对中国巨大规模的人口和超常的社会管理职责，确保经济社会改革平稳过渡是政府的首要任务，必须维护社会发展的稳定大局。
“职责同构”主要源于计划经济体制下中央既要集中掌握社会资源，又要支持地方自主发展来限制部门集权的现实需要。这一模式减少了计划体制的效率损失，避免了改革过程中地方和部门的过度分散，是改革后国家能平稳走向市场经济的重要体制原因之一。
“职责同构”模式的现实局限性
不可否认的是，职责同构带来的结构性问题始终存在。这主要体现在以下三个方面：
一是，纵向政府间职责不清。这也是“职责同构”被诟病的最大问题之所在。尤其是当前在属地管理的加持下，“职责同构”是基层负担日益加重的底层决定性因素之一。从2018年修改的《宪法》和2022年修改的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中不难发现，中央政府的特殊职责较前更加清晰。不过，在县级以上地方政府职权和乡镇一级政府职权的列举中，“完成上级交办事项”依旧是政府职责配置中重要的兜底规定。这也是“职责同构”能够实现职责下压的重要制度保障之一。必须承认，权责清单制度的推行有利于打破“同构”的政府职责配置模式，但更多的还是对现行制度的再确定。
二是，政府机构“上下一般粗”，导致对机构和人员的编制控制较为困难。长期以来，中国各级地方政府基本是微缩版的中央政府。除了国防、外交、国家安全等中央特定事权，地方政府机构设置基本“上下对口”。这固然既方便上传下达，也有利于对标管理，但是在对口设置的政府机构中，必然出现机构数量偏多，编制管理缺乏必要的弹性，其结果导致政府规模出现“结构性过剩”和“过程性过剩”等问题。
三是，条块矛盾异常复杂。由于“职责同构”的长期存在，中国便有了独特的条块矛盾，权责交叉现象相较于其他国家要复杂得多。核心原因在于，中国的“条条”和“块块”均掌握着不同的治理资源。在条块全面打通的干部人事选拔和任命制度的支持下，“条条”和“块块”的积极性同时被激发。但是，在条块分割的体系下，“专人专管”规则的存在，使得人力资源和政府能力不匹配的基层直接演变为“选择性履责”，或是形成“权力真空”。此外，职责同构提供了压力型体制“传导压力”和“加载压力”的结构性通道，各种职责异化的现象不断出现。
“职责同构”模式的体制优势
随着政府职能转变改革的推进，特别是党和国家机构改革的深入，“职责同构”的体制优势进一步凸显，这也成为“职责同构”从“问题视角”变为“体制特征”的重要共识基础。这种“上下一般粗”的政府间职责结构，在政府具体运行过程中，以纵向政府间直线型的部门设置和职责分工承载了更为重要的政治统合功能，不仅具有较强的历史惯性和文化传承，同时也有突出的体制优势。
第一，“同构”有利于确保自上而下较高的政策执行效率。如果说，在计划经济时期的政府机构调整中，地方政府主动采取与中央对口设置的策略是为了获得更多的资源；那么在市场经济条件下，地方政府机构改革方案依然大部分选择与中央对口设置，更多是为了节约学习成本，避免不必要的试错风险。2018年的党和国家机构改革中，中央主动要求地方对口设置“同构部门”。这反映在各省的市县机构改革方案中，省政府要求必须强化“上下对口”设置。例如，《广东省关于市县机构改革的总体意见》提出：“对标中央和省级机构改革，市县主要机构及其职能必须同中央保持基本对应、与省级机构改革有效衔接，确保上下贯通、执行有力。”在政府运行过程中，这种“同构”的执行链条，能够较为直接地将各个执行要素迅速连接起来，形成多重同质“固定器”，快速实现上下统一，及时纠偏，合力解决问题。这种结构在面对重大项目或应急性事件时，政策执行效率会更高。当然，同构的特征，在不同层级政府中也会因层级和职责差异而出现不同的变化。
第二，“职责同构”模式是“集中力量办大事”比较有效的保障。从组织社会学的角度来看，“集中力量办大事”的实质就是动员和组织社会一切人力、物力和财力办好某种大事，关键是对人的动员和组织。“集中力量办大事”作为中国特有的制度优势，之所以能够发挥重大作用，关键在于“同构”的政府结构为之提供了高效的动员和组织渠道。在“职责同构”的政府体制中，由于上下对口的部门设置，管理指导、资源分配和官员晋升调配的权力基本掌握在上级领导手中。自上而下的组织领导和动员的能力在“大局”观念中逐步加强。因此，纵向政府间的共识与合作就越容易达成，组织动员的能力则更强，资源就更容易集中。以“职责同构”为基础的“集中力量办大事”，确实能够调控各方面的资源以快速解决问题，也即横向不顺找纵向，纵向不顺找横向，既能够相互制约，又能够相互支撑。
第三，人民群众的需求能够被同构的政府及时回应。在国家治理体系和治理能力现代化的进程中，政府重新构建基层治理体制机制。相较于西方“非同构”国家政府组织和机构设置的“巴尔干化”特点，中国的这套体系更方便人民群众与政府机构对接。借助“职责同构”，基层居民的实际需求和利益诉求能够被多渠道识别、多部门接纳，“条条大路通罗马”，切实体现出了“以人民为中心”的理念。需要指出，“党建引领”的增强，实现了“个体嵌入”与“组织嵌入”的互促，人民群众的意见和需求较为准确地被输入到相关部门。政府与民众之间便捷的关联通道依托在“职责同构”体制下，具有较强的生命力。这实际上缩短了居民与政府部门之间的距离，对（假设单独存在的）部门管理抑或属地管理都是一种必要的补充和体制约束，同时也是压力传导的一个重要载体。
此外，这一体制性传统也在一定程度上有利于地方和基层党组织作用的发挥。通过2018年的党和国家机构改革，党内领导体系自上而下的“同构”得到了制度性认可。比如，党组建设为实现党对地方政府工作的全面领导提供了重要体制和结构联结。2019年4月，新修订的《中国共产党党组工作条例》，对县级以上非党组织的领导机关党组设立范围、具体职责和运行机制给予了详细的规定。该条例将党组讨论和决定的重大问题设定为12项，这些重大问题与政府职责大多是同构的。这种同构对一般意义的政府“职责同构”实质上是非常有力的强化。
三、“职责同构”
在实践中的新发展
有优势就会有继承，有问题就会有发展、调整和变化。在持续了四十多年的行政体制改革、央地关系调整、政府职能转变、机构改革、财税体制改革、社会管理创新的过程中，作为体制、机制、模式的“职责同构”和作为思维方式的“职责同构”概念都有了不小的变化。
改革中的“异构”现象
当前，“外部宽口径同构”与“内部微循环异构”并存是政府间纵向职责配置的重要特征。随着行政体制改革的推进，以“条块分割”为基础的简单线性对应的“职责同构”已被局部打破，尤其是中央与地方不同层面、不同取向的改革在并行推进——
一方面，中央政府突出加强宏观调控，简政放权与制度化约束双向推进，来自中央的标准化制度约束和监管功能不断增强。
另一方面，在加强社会管理创新，提升基层治理能力进程中，地方政府结构、运行机制与中央政府相比有了一些差异化，呈现出典型的“内部微循环运行异构”的特征——
第一，改革时滞性所导致的异构。中央与地方机构改革不同步，特别是历次地方政府机构改革滞后于中央政府的调整，多次改革偏差的累积，导致地方政府机构与中央政府之间的垂直对口发生一定程度的扭曲，仅在大部门体制中的“打包对口”现象就有不少。
第二，新的政府职责出现所导致的异构。近年来，中央层面的很多机构改革，实际上是对地方政府创新的积极回应。例如地方金融管理部门先于中央成立，大数据管理和数字政府建设的相关部门更是率先发端于经济较发达的区域。此外，在应急管理部门的建设发展中，确实在消防安全、矿山安全监管、国际交流与合作等三个应急工作领域中，存在“职责同构”消融的现象。
第三，中央政府主导的异构。例如，在基层治理现代化改革进程中，实现了上级政府向基层主动放权，在基层成立了“大口径、一对多”的公共管理和公共服务中心。“中央的大政方针再好，也需要各级地方政府结合本地实际，调配各种资源，通过各种办事环节的落实，才能最终让老百姓感受到实惠。”把事兜起来，能够积极回应人民群众的需求，是基层治理的重要方面，而不在于是否对口设置。
当然，中央政府也并不是简单地搞一刀切。例如在科技管理部门机构设置上，中央就明确提出“关于科技部门职责机构调整，地方情况与中央不同，要解决的突出问题也不一样。中央成立科技委主要是统筹各方面资源，集中力量办大事，省一级不一样，市、县更不一样，不同地区之间情况也千差万别，不一定完全与中央层面对应。”
尤其是在党的十八大之后，在中央提出应适当增加中央事权的事项中，中央政府机构与职责的匹配方式趋向多元化。比如，个人社保费用的征管，目前已由地方社保中心转移到国家税务部门。尽管具体的社保政策及其标准制定仍然由地方政府来决策，但是社保管理事项已经由相对独立的地方事权开始演化为中央监管地方履行的复合型事权。
合理“确权”的有益探索
在政府实践中，随着中国政府发展目标的变化，以及数字技术的引入，政府间职责配置在表面特征或者大方向上的“职责同构”正在发生变化，但依然会继续存在。尤其是对于政府管理者来讲，“同构”的职责或者结构，虽有某些不便，也恰是确保基层不失控的重要依托。在政府运行的过程中，机构有可能出现暂时的不对口设置，但在具体的运行体制和机制的惯性中，“同构”的力量依然坚挺。不论如何，在政府运行中进行必要的“确责（确权）”，成为突破“职责同构”，构建中国特色政府职责体系的一个重要探索。这在民生领域中表现得尤为明显一些。近年来，有关“确责（确权）”的探索性实践主要体现在以下几个方面：
一是，在涉及安全和环保领域的政府职责配置过程中，以“环节分解”的方式初步实现了不同层级政府在同一项职能履责的不同分工。有研究者发现，在综合执法改革的实践中，省级政府主要承担统筹协调和监督指导职责，包括对省内执法队伍的业务指导、制定执法标准、协调处理重大问题等。设区的市通常承担辖区内的监督协调职责，包括对县（市）区行政执法的监督指导、协调处理跨域和具有全市影响的复杂案件等。县级政府的监督协调职责，改革方案中虽然没有明确提及，但逻辑上看也应当存在。在这一类型的职责配置中，省级政府是占比最大的层级；相应地，越往低层级，其配置比重越小。这种“环节分解”为政府纵向职责配置的优化提供了一种参考路径。在从中央到地方的履责闭环中，尽管各级政府在同一事项中都有责任，但分工的出现也是一种进步，代表着未来的发展趋势。当然，也有学者以省级与国家级应急规划为研究文本，在职责与机构的基础上，增加能力的分析视角，提出由于国家级与省级应急管理部门角色定位不同和应对灾种不同，使二者在职责和下属机构方面有异，围绕部门职责展开的能力建设各有不同。
二是，在地方数字政府建设的过程中出现了所谓“同构确责”的改革实践。在广东省数字政府建设的实践中，数字政府中纵向间政府职责配置受到“以效统构、以用分责、因时异责”三重逻辑影响。其中，“以效统构”指的是广东省自上而下统筹数字政府建设，成立“省－市－区”统一的主管机构，以此提升效能。在此基础上，省政府制定数字政府建设的权责清单，“以用分责、因时异责”的特征主要体现在清单上——
一方面，“以用分责”指的是全域建设的统一性和整体性问题由较高层级政府以“贯通型职责”统筹，涉及基础公共服务溢出性和基层政府自主性等问题的差异型职责由基层政府承担。
另一方面，“因时异责”逻辑主要体现为规划了数字政府建设的时序路线。建设初期，省级政府聚焦云、网平台等信息化资源的全域统筹，后期给予了下级政府更多的本地差异化应用的创新空间。数字政府建设权责清单和时序路线图的双轨并行，形成“分类确责”的纵向间政府职责体系。面对新的政府职责，“统分结合”的职责因应发展阶段的不同而有所调整，充分体现了数字政府建设中的“包容性治理”特征。这也是中国公共管理的新探索之一。
三是，借助现代数字政府和智慧治理的技术应用，地方政府探索了“以事定责”和“数字归责”的政府职责管理体系。这个探索与“职责同构”问题不是一个角度的问题，但为今后尝试避免“职责同构”的弊端，发挥好其优势创造了重要的基础性条件。“数字归责”的提出，源于对深圳流量城市治理的先进经验和基层网格治理鲜活实践的总结。在基层治理中，来自上位的法定职责已经基本确立，但是复杂事务的增加凸显了归责的困难。由于实践中法定履责的情形较为模糊化和原则化，地方政府大多借助技术将履责的前置条件清晰化，在数字化场景中进一步明确履责主体，对政府职责履行进行具体的时空解析或梳理，这就是“数字归责”。在数字政府建设中，貌似信息保留的“痕迹管理”和“循证管理”，实际上已经对政府间职责体系的优化产生了影响。基层政府在传统的理想化政府职责体系建设路径中，以数字管理的方式探索出了“以事定责”的组织再造法治路径，也是“数字归责”的核心所在。
总之，职责同构的研究与实践的发展变化密切相连，研究者也已经走出了单纯的问题思维，今后很多可能的调整是我们目前还想象不到的。必须指出，数字技术和智慧治理在地方政府中的大量应用已然超越了工具革新的层面，深刻影响着政府发展的方向。
当“职责同构”的语义变化更多关注客观特征和不容忽视的体制优势时，研究者和实践工作者则更多谋求在坚持“同构”对维护政治统治的功能下，化解其长期存在的结构性问题。特别是在维护中央统一管理和努力实现高效履责的前提下，通过“确权”和“确责”更好地推动政府发展，这是一个明显积极的变化。
四、“职责同构”
与政府职责体系建设
愈发明确的是，“职责同构”是中国特殊的政治历史背景与政权生成、发展进程中的一种理性选择，又是许多结构性问题的体制机制载体。同时，在面对国家统一管理和整齐划一的高效率要求时，“职责同构”在某种层面上又早已变成了一种政治思维。为了更加便利地做到中央指令的“长下直达”和地方工作上的“理性避责”，经上级政府的默许，地方政府在党政融合体系的归口管理体制中，集体采取“上下对标”的方式复制着上级党政机关的职责与机构配置。从“职责同构”的概念演变不难发现，现实中的政府对此概念所采取的是“具体问题具体分析”的多维使用方式。基层解决不了的一些下派任务，认为问题出在“同构”；上级政府为了更好地集中资源和落实自己的决策，又必须强调“同构”。
因此，系统研究“职责同构”概念对开启中国政府职能转变的认知新阶段具有非常重要的意义，为解决历史遗留问题创造了条件。但是，完全坚持“职责同构”，抑或打破“职责同构”构建“职责异构”，都不是中国政府发展的选项。我们要做的只能是，清醒认知“职责同构”模式的弊端，但又不对其实际作用“一风吹”，而是以扬弃的态度，不断改进、不断吸收、不断探索，努力去构建新的纵向间政府职责配置方式。
在这个过程中出现了中国特色的“政府职责体系”新概念。政府职责体系其实是一种新的思维方式，是指在一个国家的范围内，所有政府和政府部门所承载的职责，为服务于一定的政治、经济和社会关系，按照宪法、政府组织法的规定，按照国家总体与部分之间的内在逻辑，为实现国家机构重要要素之间的相互制约关系和便利政府运行而组成的有机整体。
它是由这里所论及的纵向政府间关系，以及同样非常重要的横向政府间关系、条块关系等系统上的各个政府节点所承担的政府职责构成的一个综合性系统。政府职责体系的概念提出更加着眼于系统性、整体性和协同性，当然政府职责体系的建设也将更加立足于中国实践，这不仅有利于讲好中国故事，而且有利于形成中国的政府发展道路。
政府职责配置结构是政府职责体系构建的基础。所谓政府职责配置结构，就是指政府所拥有的全部职责在同级政府部门、层级政府间的分配结构。由于横向政府间的职责配置经过历次机构改革已经相对清晰，纵向政府间的配置以1994年的分税制改革为标志早已展开，但还是处在演变之中。因此，这一部分实际上对政府效能的实现影响更大。甚至可以说，狭义上的政府职责配置结构就是纵向间政府职责配置结构。
同时，政府职责配置结构既是政府职责体系构建的基础，也是在政府职责体系完善后的必要支架。政府职责体系的运行需要在既成的框架下来梳理政府职责的总量和完善对政府职责的分配。因此，政府职责配置结构和政府职责体系在一定程度上具有一表一里、结构与功能的关系表征。
立足中国背景和实践，相对于“职责同构”的“职责序构”概念的提出，是对中国未来纵向间府际关系模式的一种理论探索。中国特色政府职责体系的构建将是一个相当漫长的过程，“职责序构”只是对中国政府职责配置可能的演进方向和方式的一个概括。“序构”包括两个层面上的含义，“序列”和“次序”。整体逻辑上，“序列”按性质和时间维度对职责进行分类，“次序”对职责在空间上的归属进行排序。这个概念不仅具有一定的静态特征，也处于一个随着时空格局而变化的动态过程。
“职责序构”的序列含义包括对职责的“归堆”“分组”，主要依据履责主体类型，将政府职责划分为三种类型：核心型、差异型和过渡型政府职责。其中，核心型政府职责应由政府长期持有，完整归属于且只归属于某一特定层级政府，如外交、国防等是仅适合由中央政府独立承担的职责。差异型政府职责主要包括两种：
一是各层级政府均拥有的完整职责，因管理服务对象不同，职责内涵也有区分；
二是指因财政收入水平和发展目标不同，各地的政府必须履行但履责程度不一的职责。此外，过渡性职责指的是目前由政府承担，但是长期发展可由其他社会主体承担的职责。过渡性职责实际上在特定时期可以由政府与社会主体双向承担。
“职责序构”的次序含义体现为将职责按一定规律分配到不同层级的政府。当前，如何更好地体现中国特色，加强政府间纵向职责配置改革是政府职责体系优化的重点。纵向间职责配置的一般规律体现为两点：
一是不同层级政府职责应有所区别、各有侧重。例如，中央政府和省级政府应保持相当的同构性，省级以下政府在一定程度上宜注意异构。
二是职责自身特征决定职责归属的层级。党的十八届三中全会之后，中央提出要把“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。按照职责的溢出性对政府间职责进行分类，已经成为学界和实务界的共识。
需要明确，“职责序构”的提出是在坚持“职责同构”的体制优势基础上，尽量消减其负面影响的一种经验抽象。同时，从理论到实践的具体操作中，该体系框架不仅难以列举所有的职责内容，而且还需要一定的支撑条件确保其有效运行。例如，应有独立的职责配置协调机构以保证职责分配的合理性，完善的财权与支出责任、财力与事权的匹配制度和财政转移支付制度，建立伙伴型政府间关系以避免体系运行过于刚性等。
政府职责体系的建设始终需要解决两个层面的问题——
一是，政治整合确实需要高度统一的管理，是否需要在市场经济条件下予以一定的调整，这一点值得深思。中国治理经验已经证明，没有统一而强有力的管理，国家层面上的整合就难以实现。但是，随着治理技术的提升，中央政府的政治整合能力也会大大提升，这就为地方、基层的治理多样化提供了必要的体制机制和技术条件的保障。这也就为跳出反复出现的“一统就死”“一放就乱”的历史困点提供了新的机遇。设计更为复杂的政府职责体系，增加制度供给的包容度，已经成为时代的需求。我们目前的现实任务是强调“统”，但是我们也不能不为解决更深层次更具综合性的重大历史课题做必要的理论储备。
二是，当前政府职责体系的研究既是一种逻辑应然，更是具体实践使然。如何能够以完善的理论更有效指导改革实践的推进，稳妥性、可行性和可操作性都是必须考虑的问题，这都需要理论界和实务界的长期共同努力。
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