佳文推荐||郭炎等：生态环境保护中的尺度政治与正义实现——以A市绿中村改造为例

导读

改革开放以来，中国工业化和城市化快速发展，伴随着经济增长与人民生活水平的不断提高，粗放型的增长方式使生态环境面临诸多问题。为此政府加强生态环境保护，划定生态保护区，通过设定严格的功能准入条件来保护生态空间，但是保护区内外群体的保护责任和发展权益不匹配，这也就涉及到环境正义问题。目前虽已初步建立以中央财政纵向补偿和区域横向补偿为主的生态补偿机制，但中微观层面的城市生态补偿机制尚不完善，并且存在补偿机制与利益协调机制不实用、补偿效率不高、补偿标准不合理等问题。同时生态环境保护中的权益配置是环境正义的核心，（非）正义格局的形成与演化是利益主体间互动博弈的结果，涉及到不同层级政府间、政府与社会群体间的博弈，也就是尺度政治问题。面对生态环境保护和发展权益公平配置的难题，亟需理清生态环境中正义格局的形成过程并探索其演化路径，为保障低尺度群体合理权益的正规途径提供解决思路。

本篇推介武汉大学郭炎教授等的新近研究成果《生态环境保护中的尺度政治与正义实现：以A市绿中村改造为例》，该文首先阐述了尺度政治在中国特定政体下的展现，并结合环境正义的概念辨析，整合了生态环境保护语境下尺度政治与正义实现的理论框架，梳理了（非）正义格局变化的逻辑路径；其次，概述了案例地（A市）在生态保护前后围绕权益配置展开博弈的3个阶段，分阶段论述了（非）正义格局形成中的尺度政治过程与结果；最后，阐述了该文的理论贡献并从宗旨强化、制度构建、规划编制3个层面提出了针对性的建议。研究结论可为正义导向的城市生态环境保护机制建立提供思路。

壹

新中国成立以来，中国的政体经历了中央集权向地方分权的转型，在激发地方活力的同时，也容易导致条块分割的政体破碎化。总体上，中国既有政体维持着分权与集权之间张力的平衡。分权与集权张力的平衡通常通过权力、资源或影响等在不同尺度的调整，即尺度重构来实现。在各层级政府以及政府、社会、市场之间的利益博弈中，各主体由于权力大小不同往往采取不同的尺度重构手段，以期实现自身的目的：冲突事件发生和影响的尺度越低，越容易被动服从上级尺度的决策命令，受政体破碎化制约而难以解决。处于低权力尺度的利益主体会通过寻求外援、上访等手段将事件的影响和决策尺度上推（Scaling up），与更高的权力尺度建立联系，增强自身的权能和政治话语权，维护自身利益，借助更高级别政府自上而下的问责与调解，打开冲突化解的窗口；为保证冲突发展的可控性，处于高权力尺度的主体多倾向于将事件的影响和决策保留在现有尺度或将尺度下推（Scaling down），以限制低尺度利益主体的抗争。因此，社会矛盾与冲突的化解通常是通过一系列尺度政治过程来实现的。

尺度实现过程：非正义的形成与低级尺度利益主体追求正义的过程。现有补偿机制不完善，低级尺度利益主体受损，向中级尺度申诉，但中级尺度政体破碎化形成阻碍。由于低级尺度利益主体与中级尺度利益主体话语权不平等，加剧非正义格局，迫使低尺度利益主体通过信访、电话等非正规形式与高级尺度利益主体连接。由高级尺度利益主体问责，实现权力下移，让低级尺度利益主体发展诉求和高级尺度利益主体的保护要求享有同等话语权，并通过统筹协调化解条块博弈的破碎，从而实现环境正义。

▲生态保护中的环境正义实现路径

C村位于A市主城区（H区），总人口12 770人，共5 526户。C村1 401.98 hm2的村域中水域面积占56.26%，全域被湖泊分割成C1、C2和C3三个片区，现状用地破碎。

第一阶段 生态保护前：区级低尺度的自主发展与市级高尺度的生态需求。作为自治组织，村集体拥有自治土地利用管理的权责，区政府则拥有统筹城市开发的权责，然后通过引入开发商和村庄社区化改制，实现3方共赢，即区政府获得土地出让收益、开发商获得利润、村民变市民融入城市发展，但是却忽略了市级的生态保护需求。

第三阶段 发展与保护的尺度重构：中央尺度介入下正义实现的契机。中央介入下发展诉求的尺度上移与博弈。在中央通过巡视的尺度介入下，C村村民通过上访巡视组，将自身权益保障问题上升到更高决策尺度，以增强话语权；中央尺度赋予民生与生态保护同等话语权，督促市、区政府贯彻落实。虽然区政府维护着拆迁改造的方案，并积极协调市规划等相关职能部门，但是由于条块权责不明，在一定程度上造成了“反公地悲剧”，各部门意见不明确，以至于反复讨论仍难以形成共识。

▲中国政体下绿中村村民环境正义实现路径

正义实现的契机：在保护中求发展。从改造到保护，再到改造的3个阶段展现了保护与发展话语的尺度重构，和持有不同权能的主体间博弈的过程。

Ｃ村发展转型的3个阶段彰显了不同权能主体就保护与发展权益配置的博弈，是一个事件尺度由区级到市级再到中央，不断上推的过程。上级尺度唯保护、无发展的刚性生态环境保护政策导致保护责任与发展权益配置的空间、群体非均衡。Ｃ村保护生态环境的利好没有适度内部化，遭受着发展权益被取缔的非正义。通过上访中央巡视组，将事件尺度上推，开启了村民与上级尺度平等对话的窗口，为实现环境正义提供了契机。

▲不同改造阶段下的参与主体与正义格局

贰

本文为分析中国环境正义，特别是生态保护区划定的权益配置问题指明了尺度政治视角：

①在中国条块分割、上传下达的政治体制下，生态环境保护中的正义格局主要是由尺度政治中最高尺度主体所塑造；

②中级尺度会优先服从于上级尺度的政策命令，在面临低级尺度的权益诉求时，采取尺度保留或尺度下推等手段限制事件影响；

③低级尺度在面临自上而下决策体系所形成的非正义格局时，将采用尺度上推手段，提高自身的政治话语权，谋求自身的环境正义。

尺度政治产生的原因与化解措施，从宏观到具体大体有3个方面：

叁

理论价值：在理论层面，本文阐述了中国特定政体下尺度政治的表现，并结合环境正义理论整合梳理了中国生态环境保护中依托于尺度政治的环境正义实现路径，为分析中国环境正义，特别是生态保护区划定的权益配置问题指明了尺度政治视角。

应用价值：以Ｃ村发展转型的3个阶段为案例，彰显了不同权能主体就保护与发展权益配置的博弈，是一个事件尺度由区级到市级再到中央，不断上推的过程。并针对尺度政治产生的问题，从宗旨强化、制度构建、规划编制3个层面提出化解措施。

▲郭炎（1984—），湖北荆州人，武汉大学城市设计学院，湖北省人居环境工程技术研究中心，教授，博士生导师。致力于城乡融合发展与城乡规划调控的优化技术和对策研究，包括城市更新、乡村规划、城乡社区治理与规划、国土空间重构中的权益调节机制等。主持国家自然科学基金青年、面上项目共3项，国家社科重大项目子课题1项，省部级课题3项，参与国际、国家和省部级课题8项。发表中英学术论文70余篇，其中，在城市研究领域SCI/SSCI顶级期刊（如，Urban Studies, Cities, Building and Environment，Urban Forestry & Urban Greening，Habitat International, Urban Research and Practice，Population Space and Place，Applied Geography）上发表文章15篇；发表城乡规划奖励期刊/CSSCI/CSCD文章近40篇。

▲杜汝旭（1999—），安徽六安人，武汉大学城市设计学院硕士研究生。研究方向主要为城市更新、国土空间重构中的权益调节机制、社区治理、乡村土地利用转型与产业发展等。在《城市发展研究》《热带地理》期刊发表论文3篇。

▲黄经南（1973—），湖北武汉人，武汉大学城市设计学院，湖北省人居环境工程技术研究中心，副院长，教授，博士生导师。研究方向包括城乡规划理论，新技术革命（人工智能）背景下的城市空间演变，科技（遥感与GIS）在城乡规划中的应用，低碳城市等。

▲王博然（1997—），山东青岛人，武汉大学2020级硕士，研究方向为城乡规划与设计，在Applied Geography、《热带地理》《城乡规划》等期刊发表论文多篇。

▲周俊（1982—），湖北武汉人，武汉大学城市设计学院，讲师。研究方向包括城乡规划与设计、数字与智慧城市、规划支持系统、城市防灾规划支持方法。

郭炎, 杜汝旭, 黄经南, 王博然, 周俊. 生态环境保护中的尺度政治与正义实现：以A市绿中村改造为例[J]. 热带地理, 2024，44（8）：1376-1386. DOI: 10.13284/j.cnki.rddl.20230868.

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