央地关系与地方治理 | 你身边的政治学Siri
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2024-10-22 20:01
吉林
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本期政治学的Siri将为大家介绍的概念———央地关系与地方治理
地方政府是在联邦制国家和单一制国家都适用的概念，指国家内部经选举产生的最低层次的疆域性组织。从宪法上说，地方政府在联邦制下从属于省（州）政府当局；在单一制下从属于中央政府。
一般权限指的是地方政府对本地方任何事务进行管理的权力。这些管理必须同全国性法律保持一致。地方政府和中央政府的关系取决于地方政府是否具有一般权限，或者一般权限所包含的权力内容。
根据地方政府被视为独立还是不独立于中央，央地互动模式可划分为：地方政府独立于中央的二元体系和地方政府被视为国家体系中的组成部分的融合体系：
在二元体系中，中央政府和地方政府呈现出一种形式上的分离。地方政府保留着自立的地位，其职员通常是水平调动的（从一个地方当局到另一个地方当局）；地方当局依赖于自身的历史进行治理。公共权威是分离而非整合的，央地互动模式中隐含了一种联邦制的精神。二元模式的代表国家是英国。
在融合体系中，公共权威是由中央政府和地方政府共同组成的整体领域。地方政府的职员调动是自上而下的垂直调动，实行最高长官由中央任命的地方长官制。这种制度通过建立明确而单一的、从中央政府经由地方最高长官再到地方当局的等级体系来体现中央的支配地位。长官同时作为中央和各省的代理人。（黑格，哈罗普，2007）
中国的央地互动模式体现出一种独特的创造性：通过条块模式的双重领导制设计，地方治理中既有从中央到地方的纵向部门管理体系，也有以行政区块划分的党委领导下的地方具体事务管理（景跃进，陈明明，2016），从而在职员调动上结合了二元体系和融合体系的优势，使得中央政府能够根据不同时期发展规划的要求对地方治理模式进行及时的垂直管理与横向管理的调节。
地方政府具有双重功能：在地方上提供公共服务的地方责任人，以及执行全国性服务政策的中央代理人。20世纪90年代以来，地方政府的职能发展的主要趋势呈现出一种“服务分包”的特征，即：市政当局逐渐减少直接提供服务，并将服务的任务委派给营利性和志愿性的私人组织，如：丹麦地方政府在小学中建立的“用户委员会”被赋予影响预算、解聘职员的权力（黑格，哈罗普，2007）；美国部分社区草根志愿者团队将从监狱里释放出来的罪犯组织起来进行技能培训，为附近的中小学提供廉价的伙食等。
这种服务分包的做法，使得地方当局的角色从提供者变成了使动者，地方政府只是确保这些服务得到提供，而不再需要为提供服务所需社会和人力资源而焦头烂额。这也符合世界范围内的社会治理模式总体上从统治走向治理的趋势。体现这一趋势的地方政府被称为“使动性当局”，即致力于协调服务的供给并在其所辖地域内外代表本地区的利益，其角色是战略性的，而具体的服务则通过签订合同发包给志愿性或者营利性的私人机构（黑格，哈罗普，2010）。
民主制国家地方政府在治理过程中面临的永恒难题是地方代表性（规模）和有效提供服务（效率）的结合该如何实现。
地方政府有限的规模意味着它作为自然共同体的代表，保持着和区域内公民的联系，强化着本地的地方认同；在使得本地的人才得到及时纳用的同时，第一时间内帮公民解决困难，按照地方性需求进行资源的有效配置。然而，规模过小的地方政府意味着它容易因缺乏财政上的独立性，容易被地方财团和精英支配而不能有效提供公共服务。
不同国家的地方政府应对这一组矛盾提供了一系列具有特色的解决方案（如下图）：如图所示，地方政府通过在规模与效率的谱系两极的探索，提供了两种主要解决思路：1）扩大规模，增强合作；2）收缩规模，职能具体化。
从规模的扩大上来说：首先，地方政府可以同毗邻的地方政府进行合作，建立地方参议会联合体，为更大的地理区域提供特定领域的具体服务，比如法国地方公社的联合供水供电。其次，若干地方政府可以直接联合以扩大其提供服务的人口，如瑞典和英国通过缩减公社数量增加每个公社所服务的人口的举措。
从规模的缩减和职能的专一化上来说：一方面，地方政府可以建立独立于政府体系而有特殊目标的管理当局，比如通过选举产生的美国的各式地方委员会。另一方面，地方政府可以直接停止提供服务，转变为更高层次上表达共同体需求的利益集团，如规模小于500人的法国公社。（黑格，哈罗普，2007）参考文献：
[1]罗德·黑格，马丁·哈罗普.张小劲，丁韶彬，李姿姿.比较政府与政治导论[M].中国人民大学出版社,2007
[2]景跃进,陈明明.当代中国政府与政治[M].中国人民大学出版社,2016
作者 | 古宇昕
一审 | 刘倩雨
二审 | 焦磊
终审 | 谌瑾
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