导语
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“持续深化整治形式主义为基层减负”、“为基层减负要明确权责”、“健全基层减负常态化机制”......“基层减负”已然成为2024年耳熟能详词语，“减负”工作也在各级政府轰轰烈烈地推进。令人困惑的是，当“减负”作为一项工作下压至基层时，基层真正实现“减负”目标了吗？为何会出现“基层减负，越减越负”的说法呢？
与“减负”工作相关的学术理论是行政负担理论，接下来小惑将和你一起站在理论视角，科学地审视这一问题。
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什么是“行政负担”
“行政负担”概念产生于“公民-国家”互动背景下西方学术界对官僚接触的研究，目前国外学术界尚未形成“行政负担”的统一权威定义。中国学术界较为认同的定义为“行政负担是群众、企业同政府部门打交道的过程中需要承担的各类成本，这些成本往往令他们感到难以承受或无所适从，并影响其对政府绩效和公信力的感知和评价”。
细心的读者可能会发现，定义中明确指出“群众、企业”作为行政负担的承受主体，这与我国基层减负工作关注的“基层干部”主体不相符呀？别急，马亮教授对行政负担进行文献综述时提到，应特别关注中国情境下行政负担的概念化与测量，关注是公民、企业还是公务员需要承担的，要深入考察行政负担的分类。并且，在基层负担与基层减负领域，中国学者也已经对乡镇行政负担明确定义“乡镇政府遵从运行规则，为公众提供服务，维持内部运行过程中产生的超出其能力和职责边界的事务”；因此运用行政负担框架分析我国基层减负工作是没问题的。
被学界较为认同的研究框架认为行政负担包括三部分——学习成本、服从成本与心理成本。
学习成本主要是指人们在获取公共服务或同政府部门沟通的过程中为获取信息、学习知识和掌握必备技能而付出的时间、金钱等代价；服从成本包括人们为了满足政府的政策要求而不得不付出的财务、人力等成本投入；心理成本更强调人们因为各类制度“摩擦”而必须承受的焦虑、担忧、不安、侮辱等精神压力。三个部分的行政负担又由不同的具体维度组成，由此形成庞大的行政负担体系。但也有学者指出：不同情境下可能还包括其他类型的行政负担，而各类成本的具体构成和表现形式也会有所不同。因此，一些研究在已有三种成本的基础上添加“其他成本”作为第四部分的行政负担。这一观点侧面体现出“行政负担”概念内涵丰富、具有极强的情景依赖性。
正确认识和理解“行政负担”概念需要明晰它与“繁文缛节”的关系。国学者栗伊萱与刘文璋提出“繁文缛节的研究主要关注组织的规章制度成本；行政负担则聚焦组织机制（如繁文缛节）对个体（行政人员或公民）造成的物质和非物质成本”。国外学者则从二者的转化关系加以区分：在难以清晰界定与合理运用的行政官员自由裁量权和有限的管理能力等因素多重影响下，繁文缛节往往是行政负担的导火索，公务员对繁文缛节不堪其扰，往往会将其转嫁而成为群众和企业的行政负担。
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“行政负担”的产生
对于行政负担的产生根源，已有研究的观点认为它是出于政治意图或基于个人观念、能力而人为建构、设计出来的。并且，尽管行政负担带来许许多多麻烦与不便，但它仍具有存在的合理性。
例如Moynihan、Herd和Harvey在聚焦国家和个人关系以及国家角色时提出“负担是为了服务于合法的公共价值而设立的。负担的产生和减少以及国家和个人之间的负担分配，是政治发挥作用的场所。政治行为者对某项政策的偏好反过来又决定了他们认为该政策领域中负担的适当水平。行政负担构成了“隐性政治”的一个重要部分，这种政治是当代关于国家角色的争论的特点”。
国内学者马亮也持类似观点并进一步就行政负担合理性进行判断，提出“行政负担通常被视为主观故意的制度安排或政策设计，自上而下的层层摊派和层层甩锅，由内而外地造成行政负担的外部性，让企业和公民承担。行政负担被认为是实现政治目的更直接和隐蔽的一种做法，因此同党派政治和意识形态紧密相关。在日常生活中广泛存在的行政负担，看似不合理，但却有存在的合理性，因为这和不同主体的利益诉求有关。”
许多政策实践也支持“人为建构行政负担”的观点。例如保守党的街头官僚对行政负担政策表示了更多的支持，认为这些政策防止了欺诈，证明了客户的应得。相比之下，以自由主义为主的街头官僚则主张要求损害社会公平，以此为反对行政负担的理由。
能够清晰展示行政负担产生的案例如下：2023年，齐齐哈尔市委宣传部在参与“点赞中国城”公益活动期间，要求各县（市、区）、各单位定期调度进度，通报点赞数量排名情况，并明确提出各地区参与率不得低于总人口10%的要求。各县（市、区）召开专题部署推动会，层层传导“压力”，有的县区要求“向主要领导汇报数据统计情况”，有的县区提出每个社区每天要完成500个点赞任务。有的学校和医院分别要求教师、学生、家长和医生、护士全员参与，班主任汇总全班“点赞”证书照片打包上传。摊派点赞的工作方法将认同赞许“任务化”，忽视实际环境，为了“面子”、“形式”层层加码，给基层行政官员与人民群众增负。2024年，中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制办公室会同中央纪委办公厅对黑龙江省齐齐哈尔市在公益活动中设立点赞指标加重基层负担的事例进行了通报——工作顾“面子”不顾“里子”、重形式轻实效。
《点赞中国城》奖状
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“行政负担”的影响及后果
已有研究一分为二辩证地看待“行政负担”产生的影响——排斥与筛选。排斥观点认为行政负担限制民众获得公共服务；筛选观点认为行政负担作为一种决策者有意设计的政策工具，能够通过提高项目申请者的成本，将资源分配给符合申请资质的群体，从而提高政策的精准度。
从公民个人与群体角度而言，行政负担的部分影响是显而易见、个人直观感受得到的——耗费更多的时间、金钱与精力；但行政负担在不同人群中的影响程度存在巨大差异，形成明显的“撇脂现象”——行政人员会有选择地帮助有能力与意愿的公民，而忽略掉缺乏资源与能力的社会弱势群体，最终加剧社会不平等的程度。麻绳专挑细处断，厄运专找苦命人。在平常人看来习以为常的行政负担——例如在规定时间内花费金钱打车前往政府部门办理某项证明，或许就会成为行动不便、知识能力有限的老年人群体的巨大负担；又或许正因为无法办理该证明以获取政府的救助，导致部分本就生活窘迫的老年人陷入更加不堪的处境。
从政府角度出发，尽管一些行政负担是出于“筛选”目的“人为建构”出来的，但是当政府部门“门难进、脸难看、事难办”时，前来办事的公民和企业难免会形成“政府机关办不成事、办不好事”的观念，最终有损于政府公信力和社会形象。
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消解行政负担的尝试与反思
为消解“行政负担”，技术治理与数字化转型作为科技手段与组织再造的工具被寄予厚望。但实践效果却表明，作为效能工具的信息化技术“治标不治本”，甚至会适得其反、加重“行政负担”。已有研究发现当信息化工具被嵌入到强大的压力型体制逻辑之后，其原本被赋予减轻治理负担、强化治理效能的工具属性发生改变，反而进一步强化自上而下的精细化考核和精准化监督，严重束缚基层干部。
马亮老师总结加强数字政府建设与降低行政负担之间的关系时提出四个命题：“数字政府会降低行政负担，既可以是直接的，也可以是间接的。数字政府并不必然会降低行政负担。数字政府能否降低行政负担，取决于一系列因素；基于行为科学和循证决策而设计和实施的数字政府解决方案可以推动行政负担持续降低。”
亲身前往乡镇政府实习后，小惑深切感受到，被寄予的“减负”期望的标准化、精细化的数字技术在应用到复杂多变治理实践中时，会遇到来自民众适应性与接受度、行政人员能力素养等各方面的挑战。
首先，乡镇机关中已过中年的行政人员习惯于以往书写留存纸质材料，缺乏使用数字技术的素养和热情，强行要求使用数字技术会给他们增加学习成本和心理成本。其次，因为基层数字技术的应用离不开民众参与互动，例如主动上报个人需求，但缺乏必要的数字素养使得部分老年人群体被排除在服务之外，为了个人工作绩效，部分行政人员还需要用手机帮助老年人进行操作“提出需求”。最后，数字档案与纸质档案“双重”留存徒增行政负担。
因此，消解“行政负担”不能仅仅依靠基础硬件设施的迭代升级，更需要自上而下、深入治理场域、从体制机制层面另辟蹊径。
参考文献
[1] Linos, E. (2020). Administrative burden: Policymaking by other means, PamelaHerd and DonMoynihan, Russell Sage Foundation, New York, 2019. 360 pp. $37.50 (cloth). Governance (Oxford), 33(1), 211–213.
[2] 马亮.(2022).行政负担：研究综述与理论展望. 甘肃行政学院学报(01),4-14+124.
[3] 栗伊萱 & 刘文璋.(2022).乡镇政府负担生成的三重机制——一个组织学的解释框架. 公共管理与政策评论(06),111-125.
[4] Baekgaard, M., & Tankink, T. (2022). Administrative Burden: Untangling a Bowl of Conceptual Spaghetti. Perspectives on Public Management and Governance, 5(1), 16–21.
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[8] 中华人民共和国中央人民政府官网：https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202404/content_6944019.htm
[9] 何艳玲 & 王铮.(2022).回归民本性：行政负担研究反思及其对城市政务服务改革的启示. 同济大学学报(社会科学版)(05),63-74.
[10] 钟伟军.(2021).技术增负：信息化工具为什么让基层干部压力重重？——基于扎根理论的探索性研究. 电子政务(10),116-124.
[11] 马亮.(2022).数字政府如何降低行政负担？. 行政管理改革(09),4-12.
编辑 | 苗根垠
排版 | 姜楠希
审核 | 胡俏丽
（图源网络）
