国际制度复杂性研究：一个比较理论框架｜Review of International Political Economy

国际政治经济学研究中，以“国际制度复杂性”(international regime complexity)的视角检视国际制度密集化的现象已成为重要议题。学界对诸多重要政策领域的制度组合进行了广泛探索，但对于制度复杂性对治理绩效的影响却莫衷一是：一些学者认为制度重叠、规则冲突以及由此引发的寻求制度庇护等行为可能削弱国际合作，另一些则主张复杂性制度较之单一制度更具灵活性、包容性和专业性等治理优势。为增强这些研究发现的连贯性，本文提出一个通用的理论框架，聚焦制度间关系的两个核心结构性特征：权威关系(authority relations)和制度分化程度(institutional differentiation)。

这两个维度共同界定了国家及其他行为体在制度规则的羁绊下可以倚仗和必须面对的机遇与约束，从而影响政策调整、制度转移和竞争性制度创建等一系列重要结果。本文针对权威关系和制度分化程度的影响提出了可检验的理论预期，并评估了这些预期与本专刊其他五篇文章所考察的八个实证案例的契合程度。我们还初步勾勒了塑造制度复杂性动态演化的一组反馈机制。这一理论框架为跨案例比较分析奠定了基础，为该研究议程开拓了新的方向。

本文旨在通过建构一个普适性的理论框架来解释制度复杂性治理绩效的多样化及其成因，以深化我们对制度复杂性如何重塑国际政治和国际政治经济格局的理解。既有研究奠定了制度复杂性研究的基础，有必要在此基础上推进理论的精细化和检验。我们主张，明晰权威关系和制度分化的内涵及其影响，有助于发展一种“有条件的”(conditional)制度复杂性理论，并将其运用于实证分析。

本专刊为国际政治经济学的发展做出了至少三点贡献：首先，通过深化对国际制度作用的整体性认识，它有助于阐释全球经济治理合作形成与缺失的根源；其次，尽管制度主义与IPE研究在议题取向上高度重合，制度主义者却时而回避对经济和社会影响的研判，而本文则将制度间关系与政策调整等实质性结果直接挂钩，在一定程度上弥合了这一分歧；再次，本专刊还为解析当代IPE研究的核心议题(如国际贸易、货币金融、发展援助等传统领域的制度演化)和前沿议题(如去碳化、数字信息流动、全球疫情应对等新兴领域的治理创新)提供了富有启发的分析视角。

接下来，第二部分界定“制度复杂性”概念，并梳理本文在IPE和国际关系理论谱系中的定位。第三部分引入理论框架，重点阐述权威关系和制度分化两个核心维度。第四部分提出理论预期，并总结特刊其他文章的发现。第五部分描述塑造制度复杂性演化的反馈机制，第六部分总结全文。  

本文采用Henning提出的定义，将制度复杂性界定为“在某一共同议题领域运作的一组国际制度以及协调它们的(正式和非正式)机制”。这一定义有三个关键要素：一是制度杂性由在特定议题领域运作的多个国际制度构成，这些制度既包括双边、多边、区域或全球层面的法律制度化的正式组织，也包括较不正式的安排，如20国集团等非正式论坛、跨政府监管网络和非政府机构，只要它们在该领域发挥治理职能即可纳入分析视野；二是除这些制度外，本文还关注连结这些制度的各种协调机制，包括正式和非正式的协定、俱乐部式集团和常规化进程等，Stone、Kleine等人均强调非正式规则及其发展进程对维系制度复杂性连贯性的重要作用；三是界定一个制度复杂性的边界，要看其所指向的具体政策议题领域。

本文立足于国际关系的制度主义理论传统，但更加重视制度间的关系和互动。长期以来，无论是20世纪80年代的国际制度理论，还是90年代和21世纪初的制度主义研究，尽管已意识到大多数议题领域的国际制度数量不断增加，但在分析路径上仍然秉持一种“单一的制度主义”(singular institutionalism)预设，即认为单独考察不同制度，再简单叠加不同研究的发现，就可解释由多个制度共同治理领域的状况。制度复杂性研究对这一路径提出了挑战，强调制度间互动的结果至关重要。

制度复杂性研究的早期文献强调制度复杂性内部连贯秩序的缺失：制度因管辖权重叠而彼此关联，但在其他方面却各自独立运作，缺乏协调机制，给行为体留下了广阔的寻求“交叉制度战略”如“挑选法庭”(forum-shopping)和“策略性不一致”(strategic inconsistency)的空间。这一时期的研究聚焦缺乏协调的制度独立运作状态，有助于在分析中区分制度复杂性与单一制度。

近年来，越来越多的学者开始挑战这一观点。跨案例的经验研究发现，重叠制度间已发展出从简单沟通到联合决策等不同程度正式化的广泛联系，以协调相互之间的规则。Biermann等记录了环境治理等领域普遍存在的“组织间网络”；Pratt考察了制度间存在的相互“恭顺”(deference)的权威格局，如联合国安理会接受金融行动特别工作组设定的反恐规则；Abbott等揭示了制度间“协同管理”(orchestration)的治理机制。此外，即便缺乏正式协调，复杂性内部若存在一个突出的核心制度，也可能形成有利于规则协调的权威格局。在某些情况下，制度间还可能形成复杂的分工格局，在降低规则不一致和寻求制度庇护机会的同时提升治理绩效。Morin等进一步指出，如同其他复杂适应系统，重叠制度即便在缺乏任何中心协调的情况下，也能通过自组织达成一定程度的有序。

本文基于上述经验研究，主张尽管所有制度复杂性的共同特征是制度间管辖权存在一定程度的重叠，但它们在制度间关系的结构性特征上却存在显著差异。区别于将无等级、缺乏协调视为复杂性的固有属性，我们主张应该从两个维度来刻画这种差异：一是制度间权威关系的等级化程度，二是制度的分化程度。将两个变量视为连续变量而非二分变量，有助于我们超越制度复杂性理论的第一波研究，发展出一个更具解释力的一般性理论框架。这一框架可用于比较不同制度复杂性的治理绩效、考察复杂性的动态演化，并就如何通过设计制度间关系改善治理提出规范性主张。

（一）权威关系

权威关系反映了制度间权威分布的不平等程度，即一些制度相对其他制度拥有更多“制定确定性规则、组织共同项目或以其他方式设定制度间合作条款”的权利。一端是完全无等级之分(non-hierarchical)的制度，各制度均主张拥有平等的规则制定权；另一端则是正式等级化(formal hierarchy)的制度，部分制度需遵从其他拥有更高权威的制度。两个端点之间还存在广泛的中间形态，制度间通过委托(delegation)、协同管理(orchestration)和恭顺(deference)等机制在彼此间分配权威。

这种不平等的权威分布格局，既可能源自制度设立之初的法律授权，如国际货币基金组织(IMF)相对区域金融安排的特殊地位；更多情况下则在缺乏事前法律等级的情况下，经由制度间就特定议题展开互动而动态地产生。例如，Green区分了两类权威：一类是“委托型权威”，源自国家的正式授权；另一类则是“创业型权威”，源自某一行为体率先制定规则，并通过说服其他行为体接受而获得正当性。Pratt考察了一系列制度间相互“恭顺”的案例，如联合国安理会在反恐议题上接受金融行动特别工作组设定的规则。Abbott等指出，一些制度还可通过“协同管理”机制，在复杂性内建立起相对柔性的分工与领导格局。

本文主张，这种权威关系的等级化程度是一个连续变量，对制度复杂性内部规则冲突的严重程度和行为体寻求制度庇护的空间具有重要影响。在等级化程度较高的复杂性中，占据等级顶端的制度更有能力将一致的规则强加于整个体系，从而抑制规则冲突，并通过协同管理等方式限制其他制度的变数。规则的一致性在两个方面强化了行为调整：一是限制了行为体规避严格规则约束的寻求制度庇护行为，二是降低了行为体对自身究竟应受何种规则约束的不确定性，从而稳固了违背规则的声誉成本。

（二）制度分化

分化反映了制度在履行治理职能时差异化的程度。一端是同质化(homogeneous)制度，它们履行相似的职能，被行为体视为彼此可替代的制度单元；另一端则是充分分化(fully differentiated)的制度，它们在各自承担的任务和采用的规则上存在显著差异。

学者们发现，制度分化可能体现在多个维度。Gehring和Faude考察了WTO、FAO和WHO在农业转基因生物贸易治理中的功能分工，揭示了国际制度在实质性任务授权和活动领域的专业化趋势。Green和Auld则指出，在全球环境治理领域，众多非政府组织扮演着为政府间机构孵化新理念的功能性角色。

除这种职能上的分化外，制度复杂性还可能呈现出地理性分化(geographic differentiation)。区域开发银行体系便是一个典型，不同的区域性多边开发银行在贷款和援助方面形成了基于成员资格、活动范围的空间分工。但地理分化的边界并不总是与成员资格完全重合。例如，亚洲基础设施投资银行(AIIB)虽然主要服务亚洲地区，但其成员却涵盖了欧洲、拉美和非洲的一些国家；欧洲安全与合作组织(OSCE)也在非洲进行选举监督。因此，识别制度的地理分化格局需要更加细致的考察，但无疑影响着行为体如何在制度复杂性中选择应对策略。

权威关系和制度分化这两个维度勾勒出制度复杂性的四种理想类型，分别对应着不同的行为调整和不满应对策略(见图2)。

如果说以上分析主要是一种比较静态的视角，那么本文的分类框架还为我们考察制度复杂性沿着权威关系和分化程度这两个维度的动态演化提供了坚实基础。借鉴历史制度主义的理论视角，我们区分了两类驱动制度复杂性演化的因素：外生性变化和内生性变化。

外生性变化源自图1所示制度复杂性构建的原始决定因素，如国家偏好和实力的变迁，通常受制度复杂性运作以外的力量塑造。随着这些变量的演变，我们预期制度间权威关系和分化程度也会发生相应的变化，但可能存在时滞或扭曲。外生性力量可能推动制度复杂性沿任一方向演化。

内生性变化则源自复杂性运行的反馈效应，如图1中两条虚线箭头所示。短箭头刻画了制度创建和转移对复杂性架构的直接影响。不满行为体采取的制度转移策略会削弱现有制度的权威，令复杂性的等级性降低；而竞争性制度创建则通过引入与现有制度职能重叠的新制度，降低了复杂性的分化程度。如果这些过程持续下去，复杂性便会在图2所示的二维空间中逐渐向下迁移。

长箭头涵盖了一组更广泛的机制，刻画行为结果如何影响国家等行为体偏好的形成。例如，复杂性制度内部分工和权威格局的变迁，可能改变国内不同政府部门在政策竞争中的相对影响力。监管规则制定权在复杂性制度内部的迁移，可能带来利益集团游说模式的相应变化，使得某些政府部门和议会委员会的影响上升而另一些则下降。这些过程共同塑造着各国政府在国际合作中的偏好。从更长远来看，复杂性规范的政策调整所引致的利益再分配，也可能重塑国家间的相对实力，为日后实力上升的行为体谋求通过制度改革巩固其利得埋下伏笔。

内生性变迁往往取决于制度如何战略性地应对彼此间管辖权重叠带来的张力。本专刊的作者分别强调了竞争和合作这两种不同的制度间博弈逻辑。Eilstrup-Sangiovanni 指出，议题领域的特性在一定程度上制约了制度间竞争的强度，而Henning则发现，国家还可通过推动制度间合作来实现对制度复杂性的管控。竞争和合作虽然是应对制度重叠的两种不同策略，却都可能影响复杂性架构的后续演化轨迹。制度间的竞争最终可能产生赢家和输家，引发部分制度的消亡或促使权威向特定制度集中，进而强化制度复杂性的等级性；而各制度若能避免正面交锋、分别择取利基，则有助于实现事实上的分工。相较之下，合作策略更可能使制度重叠和松散的权威关系长期延续。

此外，本专刊的几位作者还从不同角度揭示了塑造制度复杂性演化的其他内生机制：

Kijima和Lipscy主张，议题领域的特性会影响行为体改革复杂性架构的动机。在参与门槛低、缺乏网络效应的教育治理领域，强国倾向于通过引入同质化制度撼动现状，弱国则试图开拓差异化的利基，制度复杂性由此从等级分化型演变为非等级化和去分化。

Eilstrup-Sangiovanni 在考察外生冲击(如技术变迁和冷战结束)对核军控复杂性的影响时，还发现了一个自我强化的内生机制：国家采取的制度转移和创建行为进一步侵蚀了该领域的等级性和分化性。这一发现凸显，内生性过程并非总是朝着强化等级或分化的方向推进，有时反而会引发制度复杂性的碎片化。

Hofmann和Pawlak聚焦行为体围绕议题界定展开的话语博弈，发现竞争性话语的并存为不同偏好在高度制度化环境中的表达提供了渠道，强化了实质分歧，但话语逐渐围绕少数框架整合，又强化了多边制度相对于诸边和多利益相关方制度的权威。这表明，在议题边界尚不明晰的新兴领域，国际制度更可能通过塑造国内利益集团结盟、管制结构和政府偏好而对行为体的内生性偏好形成施加影响。

综上，权威关系和制度分化程度的分析框架为刻画制度复杂性的动态演化提供了有益的分析工具。未来还可结合案例比较和过程追踪等多种方法，深入阐释不同因素的相对影响及其可能的交互效应。

本文还初步推论，制度复杂性可能在一定程度上重塑了行为体所面临的信息图景。具体而言，制度的权威关系和分化程度或将影响制度所传递信息的多样性和质量，从经济预测到国家合规的信号莫不如此。信息质量的高低不仅影响行为体开展实质合作的能力，还制约着相关行为体预判其架构选择之后果的能力。我们推测，在信息质量较高的复杂性中，行为体较有可能通过连续的制度改革达致一个均衡架构，而在信息贫乏的复杂性中，制度变革可能陷入无休止的循环往复，难以稳定下来。信息生成机制或许是理解制度复杂性演化模式差异的一个有益切入点。

值得注意的是，二战后头二十五年涌现了若干后来成为所在领域“焦点制度”(focal institutions)的全球性多边组织。正如Kahler所指出的，冷战结束后，全球化和国内利益集团动员的急剧发展、组织成本的下降、公民社会组织的激增以及议程上新议题的涌现，令全球治理的复杂性骤然上升。因此，新兴制度复杂性在头二十年更倾向于出现在图2的等级分化象限，而进入21世纪后则更多地诞生于非等级同质的空间。鉴于目前国家行为体预判新兴议题的能力有限，倾向于在设立新制度时忽略明确其与现有制度的关系，我们预计未来的新兴议题领域将延续这一趋势，在非等级同质的起点开启制度复杂性的构建进程。

不过，从更长远的演化趋势看，本文的分析框架也表明，非等级和同质化的制度天然具有竞争性。如果国家不加干预，秘书处等制度行为体倾向于沿比较优势线寻找利基，实现分工；而竞争的结果往往是产生赢家，通过淘汰或边缘化竞争对手，或以其他方式重新分配制度间权威，以缓解竞争压力，这又会强化制度复杂性的等级性。因此，我们推测，非等级同质象限的制度复杂性是动态不稳定的，如任其自然演化，往往会随着时间推移而迁移至其他三个象限之一。在农业转基因产品贸易和艾滋病毒药物专利等领域，原本激烈的规则冲突，最终就在制度间达成了某种妥协性的治理格局。这一趋势的例外情形在于，国家行为体积极干预制度间争端，阻碍相互适应，则非等级同质格局反而可能长期延续这启示我们，在考察制度复杂性的动态演化时，国家和制度行为体博弈的微观过程不容忽视。

随着国际制度在全球治理中数量不断增加，将制度间关系与互动纳入理论视野，已经成为国际合作研究不可或缺的一环。国际政治经济学者若欲准确把握日益错综复杂的国际制度网络，必须超越聚焦单一制度的传统分析路径，发展一种有别于"单一制度主义"的理论范式。本文主张通过界定核心概念、比较分析制度复杂性的关键结构性特征及其多样化的政治经济后果、阐释复杂性动态演化的内在机制，可以推动制度复杂性研究在这一方向上取得新的进展。

本文的核心贡献在于系统阐述了不同制度复杂性架构对实质合作结果和制度稳定性的影响。我们基于权威关系和分化程度这两个维度，对制度复杂性进行了四分类，并针对政策调整和不满行为体应对策略等关键变量提出了可检验的预期。

整体而言，本专刊为制度复杂性的比较分析奠定了更加坚实的理论基础，既彰显了该分析框架适用的广泛议题领域和时间跨度，也涵盖了案例分析、过程追踪、计量研究等丰富的方法论选择。本项研究促进了国际政治经济学的几大前沿议题的深入探讨：通过界定复杂性制度的权威关系和分化程度，有助于考察制度密度上升对当代全球经济治理安排(如国际贸易、货币金融、发展援助等)以及新兴治理议题(如去碳化、数字信息流动、全球疫情应对等)绩效的影响，并着重分析了复杂性的结构性特征如何塑造新兴大国在全球政治经济格局中的地位和战略选择。

未来国际政治经济学领域的制度复杂性研究，还需在以下几个方向取得进一步突破：第一，学界需要发展一套行之有效的测量指标体系，以更加精准地刻画制度间权威关系和分化程度的差异。现有关于单一制度属性的测量研究或许可以为此提供借鉴，但需要针对制度间关系的特点加以调适；第二，有必要对政策调整、利益相关方应对策略等核心结果变量做进一步的细化界定和操作化处理，为跨案例比较奠定更加扎实的经验基础。定性和定量方法的结合运用，有助于增强研究发现的稳健性；第三，未来研究可更多地关注复杂性治理绩效的动态演化及其反馈机制。本特刊业已揭示，制度间的竞争与合作、利益相关方的偏好与战略均可能随时间推移发生显著变迁，对复杂性的权威格局及分工状况产生难以预料的影响。厘清这一演化过程的内在机理，对把握国际合作的长期趋势具有重要意义。

最后，本文呼吁学界加强对复杂性架构选择与治理绩效间关系的规范性研究。通过界定制度间权威关系与分工的合理边界，形成一套行之有效的复杂性设计原则，可为如何在错综复杂的制度网络中提升治理质量、强化优质制度的适应性、推动绩效不佳的复杂性变革提供决策参考。这无疑是国际制度复杂性研究的一个值得期待的理论进路，也是这一研究议程能够对全球治理实践产生积极影响的关键所在。

编译 | 蔡皓宇

初审 | 左翔羽

终审 | 余硕