汲取、协调与服从：国家能力如何决定治理成败？｜ARPS

根据韦伯（Weber）最简约的定义，国家是一个试图在特定领土内垄断合法暴力使用权的实体。在过去几十年中，国家从多元主义的“隐退”中反复被重新带回政治科学的视野，政治学家对国家的理解也变得更加广泛。韦伯本人认为，一个专业化官僚体系的建立是现代国家的标志，这一体系建立在国家强制工具之上。而其他学者则更加重视国家与公民社会之间互动的重要性，而非单纯的强制作用（Mann 1984, 2008；Migdal, 1988）。

鉴于对国家性质理解的多样性，关于如何构建强大的国家能力的观点自然也不尽相同。对政策制定者而言，国家能力往往在国家失败的情况下最引人注目，而它的存在却往往不引人注意。对于学者而言，国家能力的定义往往依赖于他们所接触的不同部分，并与不同的制度、态度和行为联系在一起。因此，如何构建一个强大的国家，依然在概念化和实现两个层面都充满挑战。

这些困难因政治科学中围绕这一问题的诸多研究议程而愈发复杂。初步来看，这些不同的方法可以分为两类：一类将国家能力视为解释变量，另一类则将其视为需要解释的谜题。一方面，关于国家能力概念化的文献聚焦于对现有能力形式和功能的测量，通常假设存在一个类似于国家的实体。另一方面，另一类文献则致力于探讨国家能力的起源，将能力本身视为待解释的对象。

本文依次讨论了这两种研究路径。我们首先回顾了关于国家能力概念化和测量的文献，这是一个包含许多创造性新方法的领域。随后，我们转向研究国家能力起源的文献，试图通过提出一个统一框架来对持续的辩论做出贡献。该框架整合了经典和近期（主要是实验性）的研究方法，并围绕国家构建能力的三个领域——汲取、协调和服从——展开。我们认为，这一框架抓住了文献中理论上的重要分歧，因为每种能力类型都由三类关键群体之间的独特关系所定义：统治者、公民和居于两者之间的官僚代理人。

大多数近期的实验研究集中在我们称为“服从能力”的领域，特别是解决国家领导人与公务员之间委托代理关系失灵的问题。我们对实验研究的综述表明，在操作国家活动方面，得出的结论存在不确定性，并且依然面临许多挑战。研究国家的正式制度之外，探索那些在官僚与其服务对象之间关系中起到中介作用的非正式力量，为未来研究开辟了一个激动人心的新方向。

1.概念化‍

最广泛使用的国家能力概念化直接或间接地基于韦伯对国家的定义，即一个有能力制定和实施规则的组织。在韦伯定义之后，或许最具影响力的国家能力理解来自 Mann（1984, 2008），他将国家无需协商即可采取行动的“专制性权力”与国家深入渗透社会的“基础性权力”进行了对比。Soifer（2008, 2013）进一步将基础性权力分解为中央国家的国家能力、国家对社会的影响或权重，以及其领土覆盖范围。这些概念化均将国家能力视为一种互动过程，其产生源于不同社会群体之间的关系。

2.‍‍测量

在国家能力的测量上，大多数学者倾向于按照功能而非形式对其进行划分，更多地关注国家机构本身，而不是国家精英与其他社会群体之间的互动。常见的一种选择是使用产出指标，例如人均GDP（Fearon & Laitin, 2003）或婴儿死亡率（Bustikova & Corduneanu-Huci, 2017）作为能力的代理变量。另一种“产出”指标是由 Bockstette 等（2002）和 Bardhan（2005）提出的，将国家的历史悠久性作为能力的指标。然而，这些产出指标与能力的理论概念化的关联较弱，可能完全捕捉的是其他效应。

与此相反，Fukuyama（2013）明确反对基于产出的测量方法，认为这些方法受到外生因素的影响。他主张，国家能力由输入构成，包括资源和专业化程度。最全面的测量方法来自 Hanson & Sigman（2013），他们尝试将多种不同的指标整合为单一指标。他们以广义概念化的能力（即实施官方目标的能力）为起点，但在测量中转向现代国家的“最低必要”能力的功能性划分：汲取、强制和行政。

一些学者提出了更具创新性的测量方法，这些方法更接近于捕捉能力的互动特性。替代方法之一依赖于地理渗透力的测量，例如Acemoglu 等人（2015）关于殖民官员、机构和哥伦比亚皇家道路历史存在的分析。第二种替代方法强调基于国家收集信息能力的认知测量。例如，D’Arcy & Nistotskaya（2016）关注地籍调查的存在及其质量。这两种方法比以往的方法更能捕捉国家能力概念化中强调的互动特性。

尽管 Mann（1984, 2008）和 Soifer（2008, 2013）基于权力的概念化将不同形式的权力区分开来，但在考察国家能力起源的经典与实验方法时，我们发现更有用的是区分国家目标的不同类型。从这一视角出发，我们识别了国家发展的三种主要能力领域：汲取、协调和服从。

1.‍‍汲取能力

汲取能力，特别是获取资源的能力，是研究国家能力起源的学者最常探讨的一种能力形式。这些学者认为，汲取能力为所有形式的能力建设提供了基础。因此，汲取能力与经济发展密切相关，甚至可能是内生的。关注汲取能力的学者将国家实力视为国家渴求资源与最初持有资源的公民（或臣民）之间互动的产物。关于国家与资源持有者关系演变的动力，存在三类主要解释。

第一类解释的代表性工作是 Levi（1988）的研究，她指出统治者主要关注收入，是否避免纯粹的掠夺行为取决于相对的谈判能力、交易成本和折现率。她的核心论点在于，国家通过公共物品的提供来换取财政收入。资源驱动力也是“资源诅咒”研究的基础。这一文献试图解释，自然资源财富的拥有如何阻碍国家能力的发展。资源租金（或同样逻辑下的国际援助）的获取降低了培育更广泛税基及相关制度的需求（Barma et al, 2011）。

第二类相关解释与战争推动的传统密切相关。在这一框架下，推动财政需求（从而推动财政能力发展）的主要机制是战争（或战争威胁）。这一理论中最著名的学者是蒂利（1990），他描述了国家如何与平民谈判以获取战争所需资源，以及随后的平民诉求和新谈判如何形成国家制度。对经典战争推动论最强有力的理论批评在于其功能主义倾向，即坚持认为汲取性制度是为满足某些战争需求而产生的，而非作为持续谈判的结果逐步积累起来的。

第三类解释集中于国内冲突作为汲取能力演化基础的作用。Hechter & Brustein（1980）认为，地主精英与城市精英之间的利益冲突推动了早期欧洲国家的建设。在那些贵族与城镇利益一致的地区，中央国家的收入往往较少。Lieberman（2001）对内部冲突形式如何影响汲取能力发展进行了论证，他发现，在巴西，地区裂痕促使人们逃避所得税，而在南非，基于种族的排斥性社区鼓励人们自愿遵守所得税。

2.协调能力

协调能力指的是国家代理人组织集体行动的能力。因此，它首先依赖于官僚之间的关系，其次依赖于官僚与他们必须协调的公民之间的关系。专业化的韦伯式官僚体系是实现这种协调的最重要的制度工具。虽然通过汲取获取的资源是建立和维持协调机构所必需的，但协调还依赖于长期的官僚化进程，这种进程能够建立自主性与专业能力，同时鼓励适当的制度设计和文化规范。

从长远来看，协调能力的起源通常与经济或政治现代化的不同方面相关。在经济方面，协调能力是对工业化社会需求的回应。韦伯本人认为，现代官僚制是为资本市场的高效运作提供支持的体系，它提供了现代文化所要求的规则可计算性。另一些解释强调政治现代化在导致旧精英衰落或被取代以及随后的官僚化进程中的作用。在这种背景下，协调能力通过政治现代化得以构建，这种现代化能够建立对精英影响的控制和自主性。

虽然关于现代化和制度设计的分析主要关注官僚机构内部专业化、自主性和专业能力的建立，但关于发展型国家的文献强调官僚与社会之间的关系。Evans（1989）等学者认为，发展有效性的关键是嵌入式自主性。这种自主性依赖于国家项目的中央制定，随后通过一种去中心化的实施过程实现，在这一过程中，与社会利益的协商是关键组成部分（Kohli, 2004）。

3.‍‍‍‍服从能力

接下来讨论服从能力，即国家领导人确保其目标得以执行的能力。这种服从的形式取决于对象是谁，是大众、非国家精英，还是国家自身的代理人。意识形态、经济激励，以及直接的强制手段，都是实现大众服从的经典方式；这一点可以回溯到 Mann（1984）讨论的意识形态、经济和军事力量。争取服从的过程甚至可能推动新能力的发展。

当讨论到国家代理人时，服从往往依赖于对个别官僚偏好的操控。官僚的忠诚度被视为重要因素，并认为其可以通过广泛的文化加以促进，不仅通过公务员的物质利益，还包括非物质利益，如习惯和群体自豪感。然而，近期对官僚服从研究中最引人注目的贡献之一来自实验方法，这些方法旨在理解和操控官僚的动机。接下来，我们将探讨官僚的选拔、持续激励，以及监督的起源及其对官僚行为的影响。

选拔：一种理想化的观点认为，选择从事国家公务职业的人比选择私营部门的人更注重服务而非利润。他们被认为愿意放弃私营部门职业带来的高利润，以获得提供公共服务的满足感。理论上，外在激励可以用来吸引更优秀的候选人。然而，由于公务员职位的供给小于需求，国家必须谨慎筛选招聘对象，以确定其不仅具有胜任能力，而且真正受到服务意愿的驱动。单靠经济激励并不能可靠地吸引服务导向的高质量人才。

动机：调整官僚激励最常见的方式是通过工资，然而，与招聘阶段类似，这些措施的效果各异。例如，在印度，教师工资与学生测试成绩挂钩的激励机制被发现可以提高学习效果，但这主要通过增加原本已经出勤的教师的努力，以及对未受激励科目产生的积极溢出效应，而不是通过降低教师的缺勤率来实现（Muralidharan & Sundararaman, 2011）。实验结果的复杂性和多样性可能表明，仅靠外在或内在激励都不足以建立国家能力，这也暗示未来的研究应尝试结合两种形式的激励来设计干预措施。

监督：监督可以通过政府自上而下的举措实施，旨在解决代理问题中的偷懒和缺勤问题，也可以通过公民直接收集服务提供信息的自下而上执法来实现。然而，随着人们找到规避检测的方法，其效果可能会随着时间的推移而减弱。与传统的自上而下监督相比，公众自下而上的监督在发展研究中日益重要。在这一新角色中，公民利用信息让公务员承担责任。这些基于规范和非正式的自下而上监督来源构成了一种国家能力的替代来源，主要在弱国中发挥作用，因为其他机制不可用。

正如 Evans 等（1985）在30多年前所总结的，“特定类型的国家干预的可能性无法从某种普遍化的国家能力或‘国家实力’水平中推导出来。”上述章节提出了一个考虑国家能力多样性的框架，将国家在时间维度上构建的汲取能力、协调能力和服从能力区分开来。这三种国家能力形式建立在统治者与被统治者之间、以及促进这些互动的官僚之间的不同关系基础上。

1.汲取能力