黄冬娅、赵静：平台监管权的兴起与监管体系重建：基于三个平台监管领域的分析 | 中国行政管理

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平台监管权兴起与监管体系重建：基于三个平台监管领域的分析‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍

平台监管权兴起之下，国家通过两个方面的调适以重建对于平台和平台内经营者的监管。其一，国家推动对平台和平台内经营者监管体系的重建，将监管权力直接渗透到平台经济之中；其二，国家吸纳平台监管权，确认平台承担的监管义务和权力，并建立对于平台监管权的监管规则，从而推动了平台对于平台内经营者和消费者维权的监管体系的发展。

（一）国家重塑直接监管体系

在平台监管体系重塑中，一方面，对于监管平台内经营者，政府力图将监管权力延伸到平台内，建立对平台内经营者的直接监管，包括强化传统监管手段，并建立新的技术能力，通过“以网管网”等新监管方式突破平台的屏障；另一方面，对于监管平台，政府推动了平台监管体系的逐步建立和理性化，并重塑纵向和横向的监管权配置。

平台将大量分散的传统经济活动聚集在一起并将其发生场域从线下改造为线上。因此，一方面，对平台内经营者的监管是传统监管在线上的延伸，政府以传统的市场准入和专项整治等手段建立对平台内经营者的监管；另一方面，政府也力图建立新的技术能力，通过数据网络渗透平台的阻隔，建立起对平台内经营者的监管权。

第一，传统监管手段向平台内经营者监管的延伸。市场准入是最重要的传统监管手段，监管部门针对各类行业的平台内经营者提出了不同的资质要求，以此将大量不具备合规经营能力的主体及其行为从源头进行拦截。在医药电商行业，近20年来国家多次对相关监管规则进行调整，使医药电商经历了从禁止准入到有限准入、再到有条件开放准入的变化。目前，根据《中华人民共和国药品管理法》（2019修订）、《药品网络销售监督管理办法》，只有取得线下药品经营许可证的主体才可入驻平台从事药品网络销售活动，而获得药品经营许可证的条件是经营主体在药师、场所、设备、仓储和卫生等方面都满足条件，并在经营管理和质量控制方面符合药品经营质量管理规范。在网约车行业，尽管国家正在推动网约车跟传统出租车进行融合，但是，在形式上，目前仍然对二者采取双轨的市场准入制度。按照《巡游出租汽车经营服务管理规定》（2021修正）、《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（2022修正）和《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》（2021修正），出租车运营需具备道路运输证、出租汽车驾驶员证；而网约车运营要求车辆和驾驶员分别取得网络预约出租汽车运输证和网络预约出租汽车驾驶员证。同时，网约车运营具体要求车辆符合车座、装置、技术性能等特定条件，要求驾驶员需取得驾驶证、具有3年以上驾龄、且无交通类和暴力类犯罪记录。在网络餐饮行业，根据《中华人民共和国食品安全法》（2021修正）、《食品经营许可和备案管理办法》和《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》（2020修订），取得网络餐饮经营资质需有线下经营门店并具备食品经营许可证，而办理食品经营许可证要求经营者在场所、设备、人员、管理制度、工艺流程等方面符合对应经营项目的条件。

同时，专项整治也是重要的传统监管手段，监管部门开展专项整治行动来监管各行业平台内经营者的违规经营行为。这类专项整治一般发生于行业乱象突出时期，此时政府试图集中资源对全国范围内的违法经营活动展开系统性排查和惩治，从而达成一次性的清理成果和震慑目标。在医药电商行业，监管部门致力于通过各项整治行动来打击无证经营以及处方药、假药、劣药、违禁药品经营等违规药品网络销售行为。针对网约车，监管部门曾以紧急行动回应恶劣的网约车刑事案件，通过开展安全检查、驾驶员背景核查、建立投诉报警机制、查处违法经营行为来规范网约车行业。针对网络餐饮，监管部门亦通过专项行动去整顿全国范围内无门店、无证经营网络餐饮商家，并对网络餐饮制作过程中的食材、加工、卫生、包装、配送等环节进行检查。

第二，建立技术能力，突破平台的监管屏障。对于平台内的经营者而言，它们的经营活动依托于平台内部，变得规模化、隐蔽化、跨地域化，这对基于人工和属地原则运转的传统监管构成了挑战，对此，国家逐步建立技术能力以适应平台经济环境。其中，以网管网或以算法管算法成为了国家监管平台内经营者的重要手段。

在医药电商行业，国家搭建了两个监控系统，即监控药品流通过程的“药品追溯系统”和跟踪药品网络销售动态的“药品网络销售监测平台”。其一，药品追溯系统。从2006年至2015年，国家食品药品监督管理局委托中信21世纪有限公司筹建药品电子监管系统并推广药品电子监管码。从2016年至今，国家食品药品监督管理总局因电子监管系统的独家经营权争议暂停药品电子监管工作，并以“国家建立追溯制度、企业建立追溯体系”的形式开展新一轮药品追溯工作。具体地，国家提出建设包含药品追溯监管系统、药品追溯协同服务平台、药品追溯系统的药品信息化追溯体系。国家还完善了药品追溯的法律依据，制定了与药品追溯有关的10个行业标准，以此保障药品追溯程序化和规范化。其二，药品网络销售监测平台。监测平台由国家药品监督管理局南方医药经济研究所筹建和运营，其基本功能涉及对药品网络销售页面信息的抓取和比对、对违规销售线索的判定和移送，以及与药品监管部门其他数据平台进行联通。该监测平台于2016年开始组织建设并于2020年正式启动运行，目前已成为医药电商监管执法中主要的线索来源，在国家药品监督管理局于2023年先后公布的三批12个药品网络销售典型案例中，由此监测平台提供的违规线索有10个。

在网约车行业，国家开发“网约车监管信息交互平台”以监测全国范围内的网约车运营情况。2016年末，交通运输部组织中国交通通信信息中心建设的网约车监管信息交互平台启动试运行，并发布了《网络预约出租汽车监管信息交互平台总体技术要求（暂行）》，正式启动了部级、省级和城市网约车监管信息交互平台的建设运营工作以及网约车平台跟网约车监管信息交互平台的数据对接工作。对外，网约车监管信息交互平台可与道路运政管理信息系统、全国交通运输行业信用信息系统进行数据关联，从而增强交通运输部门的信息一体化能力。对内，网约车监管信息交互平台可供部级、省级和城市网约车监管部门与网约车平台之间实现不同程度的数据对接，从而使得监管部门可以通过信息报备与比对、车辆定位展示、特殊车辆查找、超经营区域车辆核查等等功能实现对网约车车辆和驾驶员的监管，详见图2。2018年和2022年，交通运输部两次发布《网络预约出租汽车监管信息交互平台运行管理办法》，对网约车平台的数据传输质量在完整性、规范性、及时性、真实性方面作出了详细规定，并建立了网约车平台数据传输质量测评和公布制度，以增强网约车监管信息交互平台的数据质量和监管效能。根据网约车监管信息交互平台最近的数据统计，截至2023年8月31日，全国取得资质的网约车平台共计327家，有20个中心城市的网约车订单合规率高于80%。

在网络餐饮行业，中央正在完善食品追溯相关制度，运行已建成的“全国进口冷链食品追溯管理平台”和“国家农产品追溯平台”，促进食品安全智慧监管。在此基础上，地方市场监管部门正在开展专门针对网络餐饮的监测平台建设和运营工作，如浙江外卖在线、福州网络餐饮e治理。这类监测平台具有三个基本特征：其一，使用摄像头远程采集网络餐饮商家的经营活动；其二，利用AI自动识别和收集监管线索；其三，实现线上线下监管联动。摄像头、AI轮巡和一线监管执法三者的结合有助于地方市场监管部门便利、快捷地开展网络餐饮监管工作。以浙江外卖在线的阳光厨房为例，该模块可通过摄像头实时采集入网商家的后厨加工过程，并以AI轮巡的方式对员工是否佩戴口罩、手套、厨师帽等行为进行检查，同时对后厨的违规行为进行取证，再将相关线索推送至一线监管执法人员和商家，从而推进线下整改工作。

2.监管平台的制度重建

通过制定监管规则和选择适当的监管手段，政府逐步建立并完善了平台监察体系，涉及平台自身的资质和运营规范、维护不同平台之间的竞争秩序、保障平台内经营者权利以及消费者利益等目标。

第一，监管规则的制度化和理性化。首先，监管规则迅速回应市场风险并及时将平台纳入监管范围。例如，2000年，国家经贸委批准医药电商活动开展试点，同年，国家药品监督管理局出台《药品电子商务试点监督管理办法》，并对提供药品交易服务的试点平台的规范经营提出了多项要求。再如，针对网约车平台经营过程中的数据安全风险，2021年，在对平台进行严格审查的同时，国家出台《汽车数据安全管理若干规定（试行）》，制定了平台处理个人信息和重要数据的规范。又如，2016年，人民日报、新华社等官方媒体曝光了无资质商家入驻网络餐饮平台而导致食品安全的问题；2017年，国家食品药品监督管理总局发布《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》，要求网络餐饮平台审核商家资质，建立抽查、监测、报告机制。其次，不同行业就平台监管制定特殊要求，针对平台本身的监管体系逐步完善。在医药电商行业，监管规则先后对平台的药学专业机构、人员、技术、设备、场所等内容以及处方审核、处方药实名购买、药品质量、药品配送、不良反应报告等制度提出要求。在网约车行业，监管部门要求平台确保其数据可供调取查询、可接入监管部门的监管平台、将服务器设置在中国内地；同时，需遵守国家网络和信息安全规定，并建立服务评价体系和乘客投诉制度。在网络餐饮行业，国家要求平台建立食品安全违法行为制止和报告制度、食品安全事故处置制度，并配备食品安全管理机构和人员，开展送餐人员培训和管理工作。

第二，平台监管手段的建立。通过监管体系的制度化和理性化，政府逐步建立了平台监管的合规和惩罚两种监管手段。一方面，合规意味着监管部门保留了一定程度的自由裁量权，在日常监管中以调研、座谈会、约谈和行政指导等相对柔性的形式去督促平台约束自身的经营行为并履行监管平台内经营者义务。在医药电商行业，国家药品监督管理局曾召集各平台代表参加涉疫药品网络信息发布行政指导会、药品网络销售调研座谈会。在网约车行业，交通运输部近年来多次联合其他部门共同约谈网约车平台代表，要求各平台禁止恶性竞争、加强对网约车车辆和驾驶员的资质审核、保障驾驶员和乘客权益。在网络餐饮行业，原国家食品药品监督管理总局和国家市场监督管理总局相继对外卖平台进行集体约谈，要求其承担食品安全第一责任并履行监管入网餐饮服务商家的义务。另一方面，制裁则会出现于合规难以解决问题或者发生严重违规行为的情形下，此时国家将按照监管规则执法并给予严厉的处罚，对涉案平台进行强监管。正如在2021年，国家市场监督管理总局先后对两大平台的滥用市场支配地位行为处以182亿、34亿余元罚款，罚款数额分别占两家平台上一年境内销售额的4%和3%。

第三，国家内部监管权配置的调整。地方化和属地化的传统监管体制较难适应全国性或跨区域的平台经营活动。因此，与传统经济的地方分散性不同，平台高度的市场集中度也推动了国家监管权在纵向上的一定集中。比如，在医药电商领域，《药品网络销售监督管理办法》规定由省级药品监管部门负责管理提供药品网络销售服务的第三方平台。在网约车领域，《关于加强网络预约出租汽车行业事前事中事后全链条联合监管有关工作的通知》规定，地级及以上城市相关部门将网约车平台公司违法违规情况及处置措施建议，上报至对应的省级主管部门，并抄送同级联合监管机制组成部门。相关省级主管部门收到上报的网约车平台公司违法违规情况及处置建议后，应会同本省份有关部门组织核实确认，并视情开展联合约谈，要求相关网约车平台公司限期整改。对于网约车平台公司逾期仍拒不改正的，提请相关部门依法处置。其中，网约车平台公司在本省、自治区、直辖市内经营的，相关省级主管部门提请本省份相关省级部门采取处置措施；涉跨省、自治区、直辖市经营的（含注册地和经营地不在同一省、自治区、直辖市的），相关省级主管部门上报对应的国务院主管部门，提请采取处置措施，并抄送同级联合监管机制组成部门。可见，传统属地化和地方化的监管权配置出现了纵向集中的发展。

（二）国家吸纳平台监管权

在平台监管体系调适和重建中，除了直接监管平台和平台内经营者，政府还通过制定监管规则去明确平台的监管义务，包括平台约束平台内经营者的责任和平台对消费者维权的责任，并对平台未履行监管义务的情形设定了相应的监管执法规则，这使得平台事实上分享了相当部分的监管权。

1.确认平台约束平台内经营者的责任

第一，确认平台对平台内经营者的监管权。混合了市场特征和科层特征的平台规则事实上受到了国家的承认。一方面，监管部门通过制定监管规则、设计行业标准以及开展专项行动去指导平台制定规则和履行监管平台内经营者的义务。比如，在医药电商行业，《中华人民共和国药品管理法》（2019修订）要求平台应尽到药品网络销售商家的资质审核和违法经营行为的报告和停止责任，并规定对于未尽到这些义务的平台处以二十万元以上五百万元以下的罚款。在网约车行业，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（2022修正）规定，平台需保证网约车车辆拥有资质和技术状况良好、保证驾驶员拥有资质，否则将处以五千元以上三万元以下罚款。在网络餐饮行业，《中华人民共和国食品安全法》（2021修正）同样就平台审核入网餐饮经营者的资质、制止和报告其违法经营行为提出要求，未履行相应义务的平台可能被处以五万元以上二十万元以下罚款。另一方面，国家要求平台与平台内经营者签订服务协议（如表1所示），并在涉及平台规则纠纷的司法判决中倾向于支持平台判定平台内经营者违规和给予相应处罚的法律效力。在这种情况下，当国家将针对平台内经营者设置的监管目标嵌入平台规则，以及平台出于自身利益考虑积极管束平台内经营者时，平台将会成为有力的监管者。

与传统监管相比，平台分担监管责任有助于平台以技术、算法和其他新的监管手段帮助监管部门实现其监管目标，但是，平台监管者也带来了新的挑战。

第一，平台的算法缺陷可能导致判责不公。在网络餐饮行业，商家的自来单可能会被平台误判为刷单并遭到降权、置休等处罚，而在算法的支持下即使商家提供了相应证据也难以申诉成功。“店铺有监控，都有我正常出餐、骑手到店取餐的监控视频，证据我提交了2遍，业务经理也帮忙提了1次，全部驳回了就是说我刷单”。面对这种情况，平台似乎难以给商家提供合理的答复，只能将问题归结于平台工作人员个人无法解决的系统原因。“他们说就是系统自己判定的订单异常，系统判定不是人为操作，所以他们控制不了，系统说你刷单你就是刷单了，不用解释，解释也没用”。这些处罚对小型餐饮商家的打击巨大，“平台不给流量就很难看到你的店，就和倒闭差不多意思，只能关店重开”。

第二，平台的盈利性会带来不当处罚。在网约车行业，扣钱是平台对违规驾驶员进行处罚的常用手段，而不少驾驶员曾遇到即使合规经营也会被平台判定违规并给予扣钱处罚、且向平台申诉失败的经历。这背后的原因很有可能是扣钱是平台创造收益的重要手段。“说白了，平台就是靠乱扣钱挣钱的。平台提点很多，跑一个单子挣几块钱，被扣好几十，谁也受不了”。在这种情况下，为了安抚驾驶员，平台客服似乎成为了唯一的“出气筒”。“领导说了，客服存在的意义就是挨骂，驾驶员被扣了钱心里不舒服，但解决不了，骂客服骂爽了，钱也就不要了”。

第三，平台对消费者维权构成了屏障。一方面，平台提供的新兴手段为消费者维权搭建了有力便捷的渠道和舞台，较之于传统监管体系，消费者能更好将声音传递到平台监管之中；另一方面，平台也构成了监管部门处理消费者维权的屏障，监管部门获取平台内经营者的信息高度依赖平台，这也反映了平台监管权崛起对国家监管的挑战。例如，像普通消费者一样浏览平台提供的药品销售页面、查看药品网络销售商家在平台的后台数据，是基层药品监管执法人员开展线上药品监管工作的主要手段。再如，在交通运输部门受理网约车乘客对驾驶员的投诉时，其往往需要依靠平台去了解订单信息、核实消费者投诉情况，再将平台对驾驶员的处理结果答复乘客。

第四，平台监管权力涉及不公平竞争问题。在医药电商行业，第三方药品网络销售平台通常会开设自营药房，此时平台既是监管者，又与其他药店之间构成竞争关系。“现在有的互联网平台上的自营店，把流量都给了自己，拿全平台患者的资料数据来赋能自己，实际上变成庄家自己下来跟主客竞争，这不公平”。流量加持的确使平台的自营药房在竞争中获得更多优势。“一般的药店线上电商打不过电商自营。一个很重要的原因是，X平台和Y平台有流量优势。如果有一个品种做得好，自营店会直接找商家进货，电商平台又把持流量，很快就能拿到这个品种的‘坑位’”。

第五，平台自身始终存在自然的垄断倾向。作为市场看门人，平台的商业模式意味着，随着它的规模迅速扩大，它的边际成本急剧递减。越能吸引更多用户加入平台，平台的营利性越强，最终使平台成为重要的市场基础设施。这意味着维持用户规模关乎平台核心利益，而限制用户向其他平台转移是平台维护自身利益的重要手段。“平台利用自己对用户的使用控制权，近乎强制用户不可跨平台使用，否则就会施以不同程度的惩罚，怕流量被导出”。⑨在网络餐饮行业，尽管具有市场支配地位平台的“二选一”行为已遭到国家处罚，但平台类似的行为仍然存在。

五、结论与讨论

平台既是传统监管体系的重要补充，也构成了相当挑战。平台经济兴起下，监管领域、监管目标、监管规则、监管对象和监管结构都在发生深刻调整。平台商业模式下，平台监管权造就了一种全新的多边监管关系，即国家监管平台内经营者、国家监管平台、平台监管平台内经营者以及消费者监管平台内经营者和平台。本文聚焦于平台监管权对于国家监管体系的影响，揭示我国监管体系调适和重建的总体图景。

本文揭示，在平台经济兴起背景下，国家推动了适应平台多边监管关系的监管体系重建。一方面，监管权力通过制度建设和技术能力建设重新进入到平台经济领域。对于平台内经营者，监管部门既强化市场准入和综合整治等传统监管方式，又通过各种网络数据监控平台建设提升自身技术能力，实现“以网管网”和“以算法管算法”；对于平台，通过监管制度的逐步建立和完善，将平台监管和线下自建网络销售等纳入到监管权管辖之下。另一方面，国家明晰、确认并监管平台在监管中承担的义务和责任。对于平台，监管部门确认了平台对平台内经营者的监管义务，并明确了平台建立若干监管制度、向监管部门移送监管线索以及配合监管部门查处经营者等要求，相应地规定了平台不履行义务的责任和处罚；对于消费者，监管部门重塑了原有的消费者维权体系，既要求自身回应消费者维权，也规定了平台处理消费者维权的责任。

除了平台监管体系的重建外，多边监管关系下平台和消费者的角色也处于重塑中。一方面，平台和消费者推动了监管的改善。对于平台而言，平台利用其基础设施的地位和流量分配等技术手段，强化了对平台内经营者的监管；平台通过服务协议、市场准入资质审查和公示制度、安全检查和监管培训制度等强化了其承担的监管责任。对于消费者而言，除了通过向监管部门投诉之外，消费者还获得了通过点评等方式来反馈声音并向经营者施加压力的渠道，也更有机会获得平台自身的客服系统的支持和反馈，从而改善了消费者在监管体系中的地位。另一方面，平台和消费者也对监管提出了新的挑战。对于平台而言，平台在监管部门与平台内经营者之间建立了信息屏障，监管部门难以获取平台内经营者的市场信息；平台的算法缺陷、盈利性和市场运动员角色，使其难以中立地行使事实上的监管权，导致不当处罚和不正当竞争等问题。对于消费者而言，监管部门处理消费者的投诉维权不得不更多仰赖于平台的配合，这既包括平台内经营者的经营信息获取，也包括对投诉维权的调解和处罚，从而也加大了消费者维权的难度。