还原国家能力：一个整合框架 | Annual Review of Political Science

学术 2024-12-30 10:08 湖北

还原国家能力：一个整合框架

摘要：

什么是国家能力？以及为何，如何加强国家能力仍然是悬而未决的问题？本文基于各国在提取、协调和合规方面面临的各种能力挑战，提出了一个将经典方法和实验方法整合到一个共同理论结构中的框架。依次解决每个问题，我们表明国家能力是一个互动过程，是管理国家、大众和官僚之间关系的制度的产物。我们认为，确保能力的制度和实现这些能力的过程各不相同。我们的评论重点介绍了近期研究的趋势，以及该主题实证研究机会和障碍的相关差异。

学人简介：

Elissa Berwick，麻省理工学院政治系

Fotini Christia，麻省理工学院政治系

文献来源：

Annual Review of Political Science Vol. 21:71-91 (Volume publication date May 2018)

本文作者之一 Elissa Berwick

引言

根据其最基本的韦伯定义，国家是一个希望垄断特定领土内合法使用暴力的实体。在过去的几十年里，随着国家一再从其多元主义的退场状态中恢复过来，政治学家对国家有了更广泛的理解。国家涵盖了强制性以外的机构，它既是 "社会冲突的舞台"，又是"集体利益的守护者"（Rueschemeyer & Evans 1985, p.48）。韦伯本人认为，在国家的强制机器之上拥有一个专业化的官僚制度是现代国家的标志，其他人也开始强调国家与公民社会之间互动的重要性，而不是纯粹的强制（例如，Mann 1984, 2008; Migdal 1988）。学者们还注意到国家在创造和维护市场社会中的作用（如Polanyi 1944），这一作用被战后的凯恩斯主义经济学家所接受，并关注国家如何制定和执行集体目标，而不是仅仅作为个人利益的集合体行事（如Evans 1989）。因此，当前的国家学者发现自己面临着一个国家的光谱，从最小的概念到最大的定义，即成功的国家是一个法律和制度的机构，旨在为其公民提供安全、正义和服务，同时保持一个保障产权的空间，使市场力量和私营部门能够发挥作用。

鉴于对国家地位的这种理解，难怪对建设国家实力的看法会有分歧。事实上，国家能力的问题--它是什么以及它从哪里来--和国家本身一样古老，困扰着从马基雅维利到福柯的哲学家们。对于政策制定者来说，国家能力的缺失往往是最值得注意的，比如在国家失败的情况下，而它的存在往往不被人注意。对学者来说，国家能力的构成往往取决于他们所面对的是哪一部分，在不同的背景下，国家能力与不同的机构、态度和行为有关。那些关注国家形成的长期过程的学者倾向于强调与资助战争有关的强制和汲取活动（例如，North 1990，Tilly 1990）。相比之下，对相对较新的经济发展过程感兴趣的研究者更关注成功的社会经济干预和实现制度升级的能力，这需要一种更社会化的能力形式。即使在一个国家内，公务员的态度和行为在一个领域（如提供服务）增强了能力，但在另一个领域（如执法）却可能是有害的（Bénabou & Tirole 2006, Prendergast 2007）。在国家作为服务提供者和暴力垄断者的角色之间，以及在其国内和国际角色之间，也存在着类似的紧张关系（Evans et al.，1985）。因此，如何建立一个强大的国家，在概念化和全面实现方面仍然具有挑战性。

这些困难由于政治学中众多关注这一问题的不同研究议程而变得更加复杂。作为第一步，这些不同的方法可以分为把国家能力作为解释变量的方法和把国家能力看作是一个需要解释的难题的方法。一方面，关于国家能力概念化的文献着重于测量现有能力的形式和功能，往往想当然地认为存在类似于国家的东西。在寻求普遍性的过程中，这里的压力是对独立于基于结果的措施的最低限度的、规范中立的定义。许多关于经济发展和内战的文献都试图以这种方式将国家力量概念化。

另一方面，第二类文献追求的是国家能力的起源，以能力本身作为解释因素。由于现代国家参与的活动越来越多（根据Lindert 2004），以历史为导向的关于国家能力起源的研究必须处理国家拥有的实力类型的更大变化。鉴于这类研究的时间跨度较长，涉及的案例较多，作为因果变量的国家能力的工作定义也多种多样，这并不令人意外。它们分布在一系列正式和非正式的机构中，从产权等规则到韦伯式官僚机构等组织。对国家力量起源的研究也常常与制度变化的路径依赖性观点相联系，并被视为"世界历史背景"的产物（Evans et al. 1985, p. 349）。

本文依次讨论这两种方法。我们首先回顾了关于国家能力的概念化和测量的文献，这一领域已经出现了许多创造性的新方法。接下来，在谈到关于起源的文献时，我们试图为传统的和最近的（主要是实验性的）方法提出一个统一的框架，围绕国家建设能力的三个领域：提取、协调和合规(extraction, coordination, and compliance)，从而为正在进行的辩论作出贡献。我们认为，我们的框架抓住了文献中理论上的重要分歧，因为每一种能力都是由三个关键的行为者群体之间的不同关系所界定的：统治者、他们的公民和介于两者之间的官僚代理人。

我们描述了每种形式的国家能力背后的理论逻辑，把关于其起源的经典方法和关于其动态的最新发现都放在一起。我们表明，关于每一种类型的学术研究都集中在不同的制度上，并确定了这些机构形成的不同的关键机制。然而，在一个现代国家中，不同形式的能力往往是相互依存的。如果没有汲取能力所产生的资源，国家就无法负担与协调能力相关的官僚制度。同时，协调能力将与汲取相关的交易成本降到最低，并帮助国家产生鼓励遵守的产出，如有效地执行法规和提供商品和服务。最后，如果没有合规能力，就很难保证与汲取能力中更具强制性的方面合作。

最近的大部分实验工作都是在我们所说的合规性领域，特别是解决国家领导人和公务员之间的委托-代理关系的失败。我们对实验性工作的调查表明，在操纵国家活动方面存在模糊的结论和仍然存在的挑战，并且有必要将国家能力的实验性研究扩大到公共产品的提供之外，以及扩大到弱国的背景之外，因为这些研究在很大程度上局限于此。在国家的正式制度之外寻找国家力量的非正式来源，即调解官僚和客户之间关系的机构，为未来的研究提供了另一个令人兴奋的新方向。为此，鼓励公民参与的规范并提供国家以外的监督和反馈的机构，为实验和观察研究提供了一个替代方法。

国家能力的概念化和测量

许多研究者提供了国家能力维度的细分，尽管有些人更关心定义“国家”，而另一些人则从“能力”的角度来定义。值得注意的是，国家能力的概念化利用了对不同类型的权力关系进行分类的类型学。大多数测量反而倾向于更加以“国家为中心”的方法，侧重于国家输出或国家资源，包括物理资源和人力资源。

概念化

最广泛使用的国家能力概念化或含蓄或明确地建立在韦伯将国家描述为具有制定和实施规则能力的组织（例如，Besley & Persson 2011; Geddes 1994; Migdal 1988; Soifer 2008, 2013)。随后的学者以多种方式对这种概念化进行了切片和切块。也许继韦伯自己定义之后，对状态容量最有影响的理解来自迈克尔·曼 (1984,2008)，他对比了国家可以在不与基础性权力协商的情况下采取的行动中明显的专制性权力，这是它渗透公民社会的能力。值得注意的是，曼并不认为国家权力与所有社会关系共有的军事、经济和意识形态权力形式是分开的，而是认为国家权力的区别在于它的地域性。索菲尔 (2008,2013) 进一步将基础性权力分解为中央国家的国家能力、国家对社会的影响或权重，最后是其领土范围。至关重要的是，曼和索菲尔都像他们之前的韦伯一样，将国家能力作为一种权力形式进行讨论，并且他们的类型学区分了权力行使的方式。林德瓦尔和特奥雷尔 (2016)继续这一思路，借鉴罗伯特·达尔的（1957) 权力的定义，将国家能力描述为需要估计而非观察的潜在因果效应。

这些概念化都将国家能力视为一个互动过程，产生于不同社会群体之间的关系。为此，曼 (2008)和索菲尔 (2008) 两者都将基础性权力描述为一条双向街道，其道路规则取决于它所描述的关系：国家与社会之间或国家领导人与其工作人员之间的关系。米格代尔(1988)对国家能力作为一种关系表现出类似的关注，取决于国家和社会的相对实力。使用基础性权力干预公民社会在福柯的作品中呈现出更加险恶的外观（2000) 对不同的国家控制技术的分析以及斯科特的 (1998) 对高度现代主义的描述，像一个国家一样看；然而，这些作品也说明了现代国家渗入公民社会而不是置身事外的各种微妙方式的重要性。

测量

然而，在测量方面，大多数学者选择按功能而不是形式来分解国家能力，关注国家机构而不是国家精英与其他社会群体的互动。一种常见的选择是转向人均 GDP（例如，Fearon & Laitin 2003) 或婴儿死亡率（例如，Bustikova & Corduneanu-Huci 2017) 作为能力的代表。一种不同类型的“产出”措施被采用Bockstette et al. (2002)和巴尔丹 (2005), 谁转向早期国家（state antiquity）作为能力的指标。然而，所有这些产出衡量指标与能力的理论概念化之间的联系并不紧密，并且可能完全反映了其他影响。这些措施也无法捕捉到权力行使方式的差异或国家内部的潜在变化。

相比之下，福山 (2013)明确拒绝受外生影响的基于产出的措施，而是认为能力由国家投入组成，对他来说就是资源和专业化程度。物理资源特别适合量化，为此，学者们如Thies (2005; Sobek & Thies 2015) 和卡德纳斯 (2010)依靠税收数据来计算税收比率，即国家财政收入与GDP的比率。此类措施很难延续到 20 世纪中叶以后，尽管卡拉曼与帕慕克 (2013)，他们将早期国家的收入单位转换为吨/白银，然后根据不同早期国家的非熟练工资劳动天数来表示收入的可比性。对于不太有形的投入，来自世界银行或政治风险服务集团等机构的大量通用指标提供了国家职能的细粒度评分，捕捉了官僚质量的不同方面。输入端最全面的方法来自汉森与西格曼 (2013), 他们试图将许多不同的措施纳入一个单一的指标。虽然他们从将能力广泛概念化为实现官方目标的能力开始，但出于衡量目的，他们转向“最低限度必要”的功能分解（Hanson & Sigman 2013, p. 3) 现代国家的能力：汲取、强制和管理。喜欢林德瓦尔和特奥雷尔 (2016)，他们将能力视为潜在变量，因此采用贝叶斯潜在变量分析将与治理的汲取（税收）、强制（军事）和行政（官僚）维度相关的 24 个不同指标分解为国家能力水平的估计。

产出、收入以及国际组织和专家调查提供的分数的各种组合仍然是最广泛使用的国家能力衡量标准。然而，一些学者提供了更多创新的测量方法，这些方法更接近于捕捉能力的交互质量。一组替代方案依赖于地理渗透的措施，如 Herbst 的（2000) 非洲道路网络检查；阿西莫格鲁等人的（2015) 考虑殖民地官员、机构和皇家道路在哥伦比亚的历史存在；或阿西莫格鲁等人的（2016) 使用邮局数量作为美国早期国家基础设施实力的代表。

第二种替代方法强调基于国家收集信息的能力的认知能力衡量。例如，达西与尼斯托斯卡娅 (2016)关注地籍调查的存在和质量，同时布兰博等人(2016)考虑三项信息收集活动的时间安排：开展全国人口普查、建立国家统计机构和出版统计年鉴。Li与Zhang (2016)对全国人口普查中年龄数据的准确性进行更复杂的分析，计算因堆积某些数字而导致的偏离正态平滑分布的程度。这一的理论框架与D'Arcy & Nistotskaya (2016), Brambor et al. (2016)都建立在福柯 (2000)和斯科特 (1998)确立国家如何看待其公民的重要性之上。基于地理渗透的测量和各种能力的认知测量比以前的方法更接近于捕捉国家能力概念化中强调的交互质量。

理论框架：国家能力的起源

虽然基于权力的概念化曼 (1984,2008）和索菲尔 (2008,2013) 区分不同形式的权力（“通过能力”），在考察国家能力起源的经典和实验方法时，我们发现区分不同类型的国家目标（“能力”）更有用。从这个角度来看，我们确定了国家发展能力的三个主要活动：提取、协调和合规。从表面上看，这种类型最接近 Hanson & Sigman 的（2013) 国家活动的三个实质性维度：提取、强制和管理。然而，除了将纯粹的军国主义重点换成更微妙的合规理念外，我们还关注协调的挑战，而不是行政职能。与索菲尔一样，我们也强调集体行为者、统治者和被统治者、官僚和客户的激励在这三个领域的不同情况下的不同方式。这些不同的利益联盟意味着不同的制度和因果途径与这三种能力中的每一种都相关联，尽管它们最终是相互依存的。

汲取能力是国家能力中最古老、最基本的形式，包括国家获取资源的能力。提取不一定等同于汲取；所有国家都必须确保资源以履行任何职能。掠夺行为只是汲取能力可以采取的多种形式之一。汲取领域的关键关系是寻求获取资源的国家与拥有资源的公民（无论是精英还是大众）之间的关系。

汲取能力是统治者与资源拥有者之间关系的产物，而协调能力则主要取决于国家代理人与社会成员，尤其是经济精英之间的关系。在现代国家中，相关代理人是公务员，是机器中的齿轮，使官僚机构发挥作用并调解国家与它所服务的选民之间的关系。协调能力侧重于作为有能力和高效的行政管理的能力，能够有效地协调其他国家代理人之间以及最终公民之间的集体行动。公务员对国家议程的遵守有助于提高协调能力，但遵守的可取性最终取决于这些议程的协调内容。如果阻碍准确信息的流动或阻碍更有效的操作程序的开发，那么毫无疑问地服从更高级别的当局可能最终不利于协调。

第三个维度，合规能力，取决于构建国家-代理人和官僚-客户互动的机构。在国家内部，合规能力涉及国家上级与必须执行其议程的下级代理人之间的互动，特别是克服国家领导人与其公共部门代理人之间委托代理关系困境的能力。然而，合规能力也可以指国家领导人接触国家外部并确保非国家精英和大众合作的能力，无论是通过额外支付、目标一致还是规范。这种国家能力的非国家来源对于解释弱国之间甚至弱国内部国家能力的变化至关重要。

提取能力

提取能力或称“汲取能力”，尤其是收集资源的能力，是关注国家能力起源的学者最常研究的能力形式，他们认为汲取可以为所有形式的能力建设提供信息。最有效的抽取方法，如国家所得税，需要通过人口普查和登记等手段对社会进行代价高昂的渗透，这是前面关于测量的讨论中提到的认知能力。因此，开采与经济发展密切相关，而且很可能内生于经济发展。出于这个原因，缺乏榨取能力的国家往往转向利润较低但更容易征收的贸易税，其执法仅限于边境地区，给行政人员带来较小的负担（Besley & Persson 2014, Tilly 1990)).

专注于汲取能力的学者将国家实力视为国家对资源的渴望与最初拥有资源的公民（或臣民）的需求之间相互作用的产物。对于推动国家与资源所有者之间关系演变的因素，存在三种主要的解释。首先，国家推动收入生产被视为不言自明，并假定国家会自动寻求收入最大化。一类相关的解释包括好战主义者的论点，这些论点特别指出战争是财政发展的刺激因素。最后，一组对比鲜明的叙述强调国内冲突是产生创新和支持开采的一种手段。

第一类解释的象征是列维 (1988)，她的观点非常有影响力，她认为，统治者主要对收入感兴趣，他们是否避免纯粹的汲取取决于相对议价能力、交易成本和贴现率。她论点的关键在于以收入换取公共物品。在更明确的合同帐户中，诺斯与温加斯特 (1989)将英国国家成功融资的能力与议会制衡的发展联系起来，这使国家能够对其债权人做出可信的承诺。对于诺斯与温加斯特而言，对于列维而言，关键点在于国家领导人与资源持有者之间的交换，这次是政治约束换取贷款。

收入要求也是“资源诅咒”解释的基础，它试图解释拥有自然资源财富是如何阻碍国家能力发展的。根据这些文献，获得资源租金（或通过同等逻辑，国际援助）减少了培养更广泛的税基和与之相关的机构的需要（参见，例如，Barma et al. 2011).

第二组相关的解释与好战主义传统有关，其中推动收入势在必行并通过它发展财政能力的主要机制是战争（或战争威胁）。这一派中最著名的理论家是蒂莉 (1990)，谁描述了国家如何与平民讨价还价以获得发动战争的资源，以及随后的平民索赔和新的讨价还价如何导致国家机构。这样产生的制度主宰了现代世界，这归因于消除不适应状态的达尔文主义逻辑（另见Bean 1973). 最近，贝斯利和佩尔松 (2009)遵循不同的逻辑得出相似的结论，描述对共同公共产品的融资需求的必要性如何导致对法律和财政国家能力的投资。值得注意的是，战争在他们的模型中提供了典型的公共利益。描述性数据证实了这一论点，将直接预扣所得税等财政技术的发展与战争联系起来，并将保护财产的法律能力与更高的税收收入联系起来（Besley & Persson 2014)。Herbst (1990)通过探索在没有对其边界存在生存威胁的情况下，后殖民非洲国家如何避免与他们的臣民系统地讨价还价并产生高质量制度的需要，展示了好战者账户的负面版本。

好战传统并非没有批评者。关于战争有利于国家建设的条件的限定来自森特诺 (1997)和蒂斯 (2005), 他们都借鉴了拉丁美洲的案例。斯考切波 (1992)还展示了在美国，内战后对养老金的需求如何成为一项大规模的赞助计划，对长期产能增长几乎没有作用。然而，对古典好战主义者的说法最强烈的理论批评是他们的功能主义，坚持认为榨取式制度是为了满足某些好战的需要而产生的，而不是随着时间的推移而积累，因为正在进行的谈判可能与其最初的目的无关。

第三组解释侧重于将国家内部冲突作为汲取能力演变的基础。赫克特和布鲁斯坦 (1980)认为土地和城市精英之间的利益冲突推动了欧洲早期的国家建设，因此贵族和城镇利益重合的地区为中央政府带来的收入较少。在此之前，Mares & Queralt (2015) 将采用所得税作为土地精英将税收负担转移到新的流动资本以及新老精英抑制穷人政治参与的手段。Scheve & Stasavage(2010)展示了第一次世界大战期间大众公众的牺牲要求如何直接推动了累进税制的需求，以此作为对付战争投机者（war profiteers）的对策。发展汲取能力所需的内部冲突形式的一个限定条件来自利伯曼 (2001), 谁发现区域分裂促进了巴西所得税的逃避，而南非基于种族的排他性社区鼓励自愿遵守所得税。对于所有这些作者来说，是国内冲突而不是中央国家领导层的盗窃癖或好战主义促使了新财政能力的发展和支持。

协调能力

协调能力是指国家主体组织集体行动的能力。因此，它首先取决于官僚之间的关系，其次取决于他们必须协调的官僚与公民之间的关系。专业化的、韦伯式的官僚机构是这种协调最突出的制度机构。虽然通过开采获得的资源对于协调机构的建立和持续运作是必要的，但协调也取决于建立自主权和专业知识的长期官僚化过程，以及鼓励适当的机构设计和文化规范。

从长远来看，协调能力的起源往往与现代化的不同方面有关，无论是经济方面还是政治方面。在经济方面，协调能力响应工业化社会强加的需求。韦伯 (1946)认为，现代官僚制是提供资本市场有效运作的系统，提供现代文化所要求的规则的可计算性。经典解析波兰尼 (1944)和Esping-Andersen (1990)从更被动的角度看待国家，将促进政府监管和社会服务的机构发展描绘成国家对市场经济掠夺的反应。根据这一学派的观点，国家的协调能力源于纠正由于外部性、信息不对称和垄断权力导致的市场失灵的需要。早期国家与市场化相互作用的性质塑造了后续的协调能力。

其他解释强调政治现代化在导致旧精英衰落或更替以及官僚化方面的作用。大众民主是韦伯和其他学者用职业官僚制取代家长制的原因。最突出的是，Shefter (1977)发现“官僚自主性选区”（constituency for bureaucratic autonomy）（第 413 页）的胜利取决于大众政党最初是如何形成的，以及官僚改革相对于引入大众选举权的时机。精英更替也可以通过战争发生，如Kiser & Cai's(2003)通过长期和激烈的战争导致早期官僚化，中国贵族阶层的大量减少。这种情况下的协调能力是通过政治现代化建立起来的，政治现代化建立了对精英影响的控制和自主性。

除了这些长期的和路径依赖的过程，协调能力的质量也取决于短期的制度设计选择。制度设计对官僚运作的影响通常通过理性选择框架来研究（Moe 1989, Tsebelis 1995). 然而，采用案例研究方法，斯考切波和 Finegold 的（1982) 对《国家工业复兴法》和《农业调整法》这两个新政制度的分析，也将后一种制度的成功解释为制度设计的问题。最近支持集体制度激励的实验证据来自研究人员，他们发现与没收相关的经济激励在允许正常运作时会增加美国的毒品逮捕（Baicker & Jacobson 2007).

以现代化和制度设计为中心的分析主要关注官僚机构内部专业化、自治和专业知识的建立，而发展型国家的文献则强调官僚机构与整个社会之间的关系。虽然发展学者强调中央政府发起的协调过程，但他们也强调作为专业知识和协调来源的国家外渠道。反对公共选择理论家对寻租的担忧和韦伯坚持将社会利益自主性作为国家能力的关键组成部分的观点，学者们喜欢埃文斯 (1989)认为发展有效性的关键是嵌入自主性，它依赖于国家项目的中央建设，然后是分散的实施过程，其中与社会利益的磋商是一个关键组成部分（另见Kohli 2004, Weiss 1998). 国家主导的目标设定和协商双重过程的范例来自Johnson的（1982) 对日本通产省的研究，其强大而有声望的官僚机构帮助建立了“行政指导卡特尔”，以实现日本的战后经济转型。

合规能力

我们现在转向合规能力，我们指的是国家领导人确保其目标得到遵守的能力。这种服从是什么样子取决于要求谁服从，是大众、非国家精英，还是国家本身的代理人。意识形态、经济激励以及最终的彻底强制都是实现大众服从的经典手段。例如，Doner et al., (2005)将东亚的发展能力视为弱势精英寻求具有广泛影响和低成本的边际支付的产物。一些相同的技术可用于确保精英合规，但额外依赖于结构条件。阿西莫格鲁等人(2011)证明在高度不平等的情况下，非国家精英的顺从可能更难实现。反过来，Flores-Macías (2014)认为哥伦比亚的安全问题鼓励精英遵守哥伦比亚所谓的民主安全税。

然而，当涉及到国家代理人时，服从往往取决于操纵个别官僚的偏好。一些学者指出了积极主动的官僚在影响国家能力方面的作用。官僚忠诚被认为是重要的，并且可以通过整个文化来促进，不仅通过公务员的物质利益，而且通过习惯和群体自豪感等非物质利益。根据吕舍迈耶 (1986)，有效的制度建设需要在核心参与者（即公务员）之间传播一套共同的价值观和观点，超越个人依恋和忠诚，由他著名的“官僚机构的非官僚因素”(nonbureaucratic elements of bureaucracy)塑造。菲利浦·戈尔斯基 (1993)将与宗教改革相关的“纪律革命”归功于在荷兰和普鲁士建立适当的文化。更直接地，Schneider (1993)描述了官僚偏好如何受到职业轨迹变化的影响，从招聘和教育到流通和晋升，最后到退出公共服务的期望。至于Schrank (2015)的研究认为，教育、合理化和动员的协同作用鼓励官僚之间的亲社会行为，最终产生将改革行为锁定在适当位置的递增回报。

这些文化力量是缓慢移动的、机构范围的影响。然而，最近对官僚顺从研究的一些最显着的贡献来自旨在理解和操纵官僚动机的实验方法。我们现在研究官僚的选择、他们持续的动机，以及监督官僚行为的起源和影响。

选择（Selection）。理想主义的观点认为，与选择私营部门的人相比，在国家内谋求职业的人更关心服务而不是利润。他们被认为愿意放弃私营部门职业所提供的更高利润率，以换取提供服务带来的满足感，尽管他们无疑也会因放弃获得更高收入的机会而获得工作保障和更高福利。然而，更暗示的观点将公务员置于使他们获得这些工作的庇护主义政治的接受端（Boycko et al. 1996, Shleifer & Vishny 1994)。此外，由于终身公务员职位通常缺乏基于绩效的激励薪酬，个人被认为专注于提取而不是服务（Holmstrom & Milgrom 1987, Parrillo 2013)。

理论上，外部激励可以用来招募更优秀的候选人。与发展中国家的公务员职位相关的更高工资，也是终身职位，使政府的招聘变得容易（Dal Bó et al. 2013, Deserranno 2015)，因为总是有太多有抱负的官僚。然而，公务员职位的供大于求意味着国家必须谨慎筛选其新聘人员，以便确定那些既有能力又真正有服务愿望的人。仅靠经济激励无法可靠地招募到以服务为导向的高素质人才。一些研究发现，更高的工资会吸引更高素质的求职者，他们也受到共同利益的激励（Dal Bó et al. 2013), 但其他人认为那些被高薪职位吸引的人可能不太以服务为导向 (Deserranno 2015)。

招聘时的外在动机可能会替代而不是补充内在动机。贝纳布和梯若尔 (2006)发现外在激励的存在会降低亲社会行为的价值。超越财务激励等外在动机，招募国家可以尝试依靠亲社会行为和内在奖励作为筛选机制（Ashraf et al., 2014). 事实上，实验研究表明，亲社会行为意味着更高的表现和更低的缺勤可能性（Bellé 2012, Callen et al. 2015, Deserranno 2015, Dizon-Ross et al. 2015). 然而，尽管研究确实发现了公共部门员工更多亲社会行为和内在动机的证据（Banuri & Keefer 2013), 这个结果在腐败程度高的国家不成立 (Cowley & Smith 2014)，这表明在某些情况下，这些工作也可能吸引腐败分子。实验研究进一步证实了这一发现，这些实验表明更容易作弊的人对公共部门工作的兴趣更高（Banerjee et al. 2015).

动机(Motivation)。招聘后，可以通过其他外在激励措施加强或重新创造积极性。调整官僚激励的最常见形式是通过工资，尽管与招聘一样，结果喜忧参半。人们发现，与学生考试成绩挂钩的教师工资激励措施可以改善印度的学习，但这样做的方式是增加参加培训的教师的努力，并对非激励科目产生积极的溢出效应（Muralidharan & Sundararaman 2011) 而不是通过降低教师缺勤率。相比之下，来自肯尼亚的教师激励措施的证据发现只有对受激励的人有直接影响而没有间接影响，这表明潜在的“应试教学”而不是增加学习（Glewwe et al., 2010)。

在卫生部门，根据医疗保健服务的数量和质量向设施人员提供额外经济补偿形式的大量激励措施，对与卢旺达母婴产前和产后健康有关的服务和医疗保健结果产生了积极影响（Basinga et al. 2011, Gertler & Vermeersch 2012). 即使针对地理区域（如村庄）及其人口，而不是针对个人医疗保健人员及其提供医疗保健服务的人员奖励金，它们似乎也有效。激励地区报告了更好的健康指标，特别是在营养不良方面，尽管这些差异随着时间的推移变得不那么普遍（Olken et al. 2014). 不过，教育和卫生部门对激励措施的反应可能不同，这可能是因为这两个部门的结果出现在不同的时间范围内。

作为Finan et al.(2015)恰当地总结一下，虽然经济激励似乎对公务员的绩效有积极影响，但要确定它们如何以及何时重要并不那么简单，因为任期安排和基于非营利的绩效衡量会影响激励的性质。明显混合的实验结果激增可能是由于外在和内在激励都不足以建立国家能力，这意味着未来的研究应该尝试在设计干预措施时结合这两种形式的激励。

监督（Monitoring）。监督的形式可以是政府自上而下的举措，旨在解决逃避责任和旷工等委托-代理问题，也可以采取自下而上的执法形式，直接从公民那里收集有关服务提供的信息。例如，可以通过政府指导的监督（自上而下）或公民的电子报告（自下而上）来监控出勤率和计划结果。自上而下的监督不仅通过提高绩效和减少腐败来发挥作用（Bobonis et al. 2015, Olken 2007) 但也通过惩罚违规者，即降低他们连任的机会 (费拉兹与菲南 2008)。

然而，随着人们想出如何逃避监督，这种影响可能会随着时间的推移而逐渐减弱。公务员倾向于想方设法智胜监督系统（Banerjee et al. 2008) 或抱怨它并试图抹黑它 (Dhaliwal & Hanna 2014)，尽管它在提供服务方面取得了显着的积极成果。因此，监督可能会产生不良后果，公务员将精力集中在不被发现偷懒而不是做他们的工作上（Finan et al. 2015), 并导致沮丧和士气低落 (Duflo et al. 2015)。

自上而下的监督也可能代价高昂。重要的是要确保监督者的激励本身与政府保持一致，并且他们不容易腐败或可能参与敲诈勒索。除其他事项外，这要求向审计员支付客观公平和有竞争力的工资，该工资并非来自他们要监督的机构（Duflo et al. 2013). 还有证据表明，如果监督者可以酌情决定审计对象和审计时间，优化稀缺资源的使用（Duflo et al. 2013).

与传统的自上而下的监督不同，公众自下而上的监督在发展研究中越来越重要。电子监督的引入允许公民将一些监控活动掌握在自己手中。在他们作为监督者的新角色中，公民使用信息来追究公务员的责任。最近的研究试图通过告知公民当地服务提供的情况（通过会议或邮寄卡和其他公共信息）来评估此类举措的影响，观察到对服务提供的积极影响。在医疗保健方面，研究人员发现乌干达以社区为基础的监督取得了积极成果(Björkman & Svensson 2009. 在教育方面，一些研究未能发现志愿报告卡对印度学生学习的影响（Banerjee et al. 2010), 但其他人确实发现与印度尼西亚村委会有关的学校委员会的问责制得到改善 (Pradhan et al. 2014)。

评估自下而上的监督形式也将我们的注意力引向了非正式和非国家机构改善国家计划实施的方式。国家能力的此类非国家来源之一在于建立监督规范。曼拉 (2015)描述了喜马偕尔邦官僚采用的“协商模式”如何使其在教育方面优于其喜马拉雅山同胞北阿坎德邦。监督规范也可以来自公民和官僚，如 Singh 的（2015) 对印度次国家民族主义的描述。辛格认为，南部喀拉拉邦和泰米尔纳德邦的次州民族主义促进了公众参与公共产品的提供，这反过来又解释了这两个州提供优质服务的原因。蔡晓莉 (2007)指出中国农村类似但更传统的监督能力文化来源，管她最终发现农村社会资本作为“非正式问责制”的更强大来源，鼓励地方政府更好地提供公共服务商品。

结论

旨在建设能力和改善治理的国家能力干预措施正在增加。目前的发展表明，我们将在未来几年内面临一系列与善治、国家能力和实力有关的问题。我们的讨论旨在提供一个与推进国家能力建设的研究和实践相关的总体框架，在一个共同的理论结构中整合经典的和实验性的方法，基于国家在提取、协调和合规方面所面临的各种能力挑战。这个框架强调了国家、公民和代理人之间的不同关系是如何在每种能力形式的背景下被不同的机构所促进的，因此，对提取、协调和合规能力的研究面临着特定形式的理论挑战。

在方法上，诸如背景和历史遗产、相关的变化理论和适当的测量策略等问题是未来学术研究的重要方面。以上讨论的文献来自于南亚和东南亚（印度、巴基斯坦和印度尼西亚）、中国、拉丁美洲（墨西哥）、非洲（乌干达、赞比亚、卢旺达和其他国家）、欧洲和美国的经验工作。这些地方背景的方方面面无疑对管理政治、社会和经济互动的正式和非正式规范很重要，这些规范调解了国家领导人、官僚和公民之间的相关关系。在引入新的改革之前，国家至少必须了解现有的制度遗产和结构，对其进行说明，并与相关的利益相关者接触。与此相关的是，在为设计一个有效的国家而定制可概括的规则时，必须保持对这些举措的广泛真实性的认识。现有的理论和激励原则必须被积极利用，以便为重要的总体性问题制定精确的事先答案。换句话说，这些干预措施必须以变革理论为指导，超越对有效的官僚应该是什么样子的期望。

虽然我们对国家能力的讨论参考了观察性和实验性研究，但随机对照试验越来越成为评估此类能力建设干预措施的首选设计。尽管如上所述，现在有大量的此类研究（尽管集中在服务提供领域，如教育和医疗领域），也有一些趋同的结果，但也有不同的结果，可以归因于干预措施的性质、当地环境和历史遗留问题以及测量策略等因素的不同。为了更好地了解在多种情况下什么是有效的，需要进行复制，而越来越多的学术界的协调努力正是在追求这个目标。治理与政治的证据（EGAP）和加州大学伯克利分校的发展政治中心发起了Metaketa倡议（http://egap.org/metaketa），将同一主题的项目汇集在一起。其目的是协调研究设计、假设、处理方法、工具和测量策略，以使推论更具普遍性。展望未来，我们也鼓励学术界和政策制定者之间进行更多的合作，以及在世界不同地区进行类似研究的学者之间的协调，以促进复制和知识的有效积累。

编译 | 致远星

初审 | 林陌声

终审 | 李致宪

本文内容仅供参考，不代表Political理论志观点

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