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To be, or not to be—— “继往开来”，还是“另起炉灶”
2019年，中共中央、国务院出台了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》），《意见》明确了“多规合一”的国土空间规划体系框架。这是国家立足于改革开放数十年来城镇化与市场经济快速发展取得的巨大成就，以及我国城乡规划在引领城市发展建设、导控复杂空间使用中取得的丰硕成果，在生态文明建设、高质量发展与空间治理现代化的新背景下，高屋建瓴地对未来我国国土空间格局优化作出的重大战略部署。因此，国土空间规划本质上是对我国上阶段城乡规划“引领城乡发展并管控空间使用”的作用内涵与实践内容的延续和发展。
在这个重大战略部署下，国土空间规划不应仅是规制各类空间使用活动、落实用途管制的基本依据，更应是空间发展的指南与蓝图，即通过对各种开发保护建设行为的导控，将国土空间格局优化的战略意图落至具体用途。在这其中，县级国土空间总体规划（以下简称“县级总规”）在体系中承担着将上位规划意图与地方发展需要传导至各类空间要素使用的“实施性”任务。从我国目前66.16%（2023年）的城镇化率来看，我国正处于存量提升与增量发展并存的阶段，因此，对于我国大多城市而言，尤其是广大县城，通过规划统筹引领城乡空间发展仍是其重要任务。
目前的规划编制顶层设计不但没有对当前我国城乡发展的现实情况进行区分，而且也没有在城乡规划学科自改革开放以来取得的理论与实践成果基础上，结合空间规划改革的新要求“继往开来”。而是 “另起炉灶”，片面地强调对空间资源的“保护”与“控制”，缺乏对未来空间发展的战略谋划以及对空间使用的动态引导。由此，在规划编制中将指标、图斑、划线等一套针对保护与控制的技术工具等同于“规划”，使得县级总规陷入发展引领不足、空间联系割裂、动态实施欠缺等实践困境。这与党中央、国务院提出的国土空间规划的“战略性、科学性、协调性、操作性”目标差若云泥。
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从“资源保护”到“行为导控”——对县级国土空间总体规划本质的思辨
按照国土空间规划的要求，规划既应高瞻远瞩，也应立足现实，同时又应符合城乡发展的客观规律，但本轮县级总规编制中出现了一些违背常识的问题。例如：（1）本轮规划编制历经近5年的时间，直至接近规划近期目标年限才进入审批阶段，但规划的基期年仍为2020年；（2）目前总规规划年限至2035年，但规划编制中已将所有的建设用地指标“吃光用尽”；（3）空间布局片面地强调指标要求的项目式落地，缺乏对空间结构整体性、连通性的考虑，导致用地图斑分散破碎，制约了空间资源的集约高效使用；（4）“三线”划定（尤其是城镇开发边界）要求朝令夕改……。以上问题的出现说明目前在空间规划改革背景下，对于“什么是空间”“什么是规划”缺乏学理性认识。
结合国土空间规划将对空间的战略谋划落实到具体活动的作用内涵，本文认为改革视域下的国土空间不能仅是静态、被动的客观物质，本质上应该是规划管制意图与多元空间使用诉求，以各类空间使用行为为介质，在客观空间要素上的复杂互动过程。然而本轮县级总规片面强调对客观空间资源的主观安排与计划控制，缺乏针对空间使用行为的发展引领与动态导控。
由此，通过从空间与行为辩证互动角度分析国土空间的社会性、关系性与动态性内涵，本文提出规划的本质应是基于客观规律、发展意图与管制要求对多元空间使用行为及其动态互动过程的引导与管控。其中“引导”以空间提质增效为目标，以激励思维整合、引领多样变化的空间使用诉求，这是未来导向的规划作用的本质；“管控”则强调以底线思维支持行为基本需求、约束行为影响边界，在动态实施中保障公共利益落实并预留行为选择的灵活性。同时，规划实践应汲取城乡规划学科既有经验，依循协调空间秩序与活力、约束空间行为底线及适应动态实施等原则。
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从“规划意图”到“行为决策信息与条件”——对县级国土空间总体规划编制的探讨
资料来源：文中图表均为笔者自制。
▲ 表1 行为导控视角下的规划编制内容与本轮规划的对比
（1）支持引领行为方向的内容体系。其中，规划目标与指标体系应作为行为效应的参照系，激发符合共识目标与公共利益的行为意向；空间格局与功能分区应聚焦“行为—空间”互动的整体关系而非图斑布局，以“行为—空间格局+政策性分区”为空间使用提供整体协调框架与实施选择弹性；公共产品网络应基于行为制约因素，为合理高效的空间使用提供客观条件支持；此外，城市设计可从感知行为与空间互动角度，提取归纳具有地域特色的空间要素及组合模式，为多样空间创作提供共识“基因”。
（3）适应“行为—空间”动态互动的运行机制。为兼顾县级总规的发展引领与动态实施，提出“愿景结构+滚动实施”的规划编制模式，前者聚焦发展目标、规则、结构、重大设施等内容，为各种空间使用行为提供长期适用的约束、方向与条件，强调战略性与底线性；后者则是在前者“分期实施”的基础上，对动态发展过程中存在的不确定的变化进行主动、及时地响应，以更完善的、详细的指标、项目、用地布局等内容为阶段性规划实施提供更明确的依据，强调操作性。同时，在“一张图”基础上构建连接空间使用行为数据的规划信息平台，为全周期规划实施与空间使用决策提供实时信息辅助。
空间规划改革背景下的国土空间规划应基于“规划”作用的本质，以统一的逻辑重构知识与方法体系。本文认为应将链接秩序构想、多元价值及客观资源的各类空间使用行为作为国土空间认知与规划实践的逻辑起点，在继承城乡规划学科既有理论方法与实践经验的基础上构建县级总规编制框架，以期规划在揭示空间使用规律的前提下，维系国土空间整体格局协调并为多元价值演绎提供路径与机会，体现战略性、科学性、协调性与操作性，回归“能用、好用、管用”的改革初衷。
原文介绍
《战略性、科学性、协调性、操作性——“行为导控”视角下对县级国土空间总体规划的反思》一文刊载于《城市规划》2024年第10期，第17-25页。
王奕松，西安建筑科技大学博士研究生。
【基金项目】国家重点研发计划课题(2018YFD1100301)。
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