实施城市更新行动已成为城镇化下半场最重要的国家战略之一，亟需城市更新规划的指引。深入探索城市更新规划编制的框架体系，逐步建立适应我国社会经济发展的城市更新规划体系，是完善国土空间规划编制体系的当务之急。2009年广东省开始“三旧”改造以来，城市更新规划在珠三角城市已大规模展开编制。面临庞大的更新规模、国集交错的权属关系、繁杂的土地历史遗留问题，以及经济发展对土地供应的迫切需求，广州和深圳等一线城市经历了从“三旧改造”到“城市更新”，再到“土地整备”，出现了从地块到全域、从国有到集体、从拆除重建到拆整结合的多样化更新实践，更新规划的类型和供给日趋庞杂，更新规划的作用日趋多样。如何从纷繁的更新规划实践中发现更新规划编制背后的影响因素，如何从各层次更新规划中抽离出更新规划编制的内在逻辑和一般性框架，是提升城市更新规划编制质量和实施成效的关键。
在全域全要素治理的国土空间规划体系建构下，规划对存量土地发展权的界定和配置具有显著的公权属性，政府与市场主体在规划中的权利关系对更新实施的影响至关重要。城市更新规划作为政府主导城市更新战略意图的技术工具，其编制框架与要点反映了对“政府—市场”关系变化的回应。存量土地的发展权配置是城市更新规划的核心内容，体现在更新规划对土地用途转型、开发强度变更、更新准入门槛设定、土地移交管控、增值收益分配调节等方面。城市更新实施主体的选择也决定了更新利益分配的导向与更新项目的主要融资来源，进而影响更新规划的管控边界和管控强度。
▲ 图1 城市更新规划的“技术—政策—实施”逻辑框架
注：更新空间与中国城市规划学会发布的团体标准《城镇更新区划定技术导则》中的城镇更新重点区域、城镇更新空间单元和城镇更新资源亦存在对应关系。
基于上述“政府市场关系—土地发展权配置—更新规划三维逻辑”的分析框架，研究团队回顾并审视了广州和深圳两地“三旧改造”以来城市更新规划编制体系的演进、技术要点及传导机制。通过将各层次城市更新规划的编制内容进行分解，发现广州更新规划紧密承接国土空间总体规划，强调市区两级更新专项规划的统筹引领、刚性管控和要素层级传导（图2）。
广州和深圳城市更新规划模式背后反映了两地人地关系与土地财政依赖的差异，进而导致“政府—市场”权利关系、土地增值收益分配机制和更新实施主体的不同；也决定了城市更新由谁来统筹实施，以及存量土地再开发增值收益的分配导向。虽然广州和深圳城市更新都呈现出鲜明的市场运作特征，但不同之处在于政府管制的力度和刚性，更新规划编制则呈现不同的政府统筹力度、管控范畴和编制重点。
本文撰稿：姚之浩 田莉 吴军 王嘉
原文介绍
《城市更新规划的框架体系与内在逻辑研究——以广深为例》一文刊载于《城市规划》2024年第10期，第64-73页。
【doi】10.11819/cpr20241008a
田 莉，清华大学建筑学院城市规划系教授，土地利用与住房政策研究中心主任，自然资源部智慧人居环境与空间规划治理技术创新中心主任，中国城市规划学会规划实施分会副主任委员，本文通信作者。
吴 军，广州市城市规划勘测设计研究院有限公司副总工程师，区域规划设计所所长，教授级高级工程师。
王 嘉，深圳市城市规划设计研究院股份有限公司城市更新规划研究中心主任，教授级高级工程师，中国城市规划学会城市更新分会委员。
【基金项目】国家自然科学基金面上项目(52378064)；国家社科基金重大项目(23&ZD114)；北京卓越青年科学家计划(JJWZYJH01201910003010)；江苏高校“青蓝工程”资助。
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