实施城市更新行动是推动城市开发建设方式转型、促进经济发展方式转变的有效途径。与此同时，空间容量大幅增加的城市更新活动，为所在区域的公共服务和市政基础设施带来额外负担，为抵消由此形成的外部性影响，需付出更多公共成本，给地方财政造成持续压力。公共成本测算方法的缺失，使地方政府无法基于财政平衡，对存量空间更新改造后的功能与开发强度进行科学管控。
为此，研究团队近年来一直致力于城市更新经济的原理型与应用型研究，已先后在国内外期刊发表或准备发表城市更新租差空间异质性及经济动力研究、城市更新空间功能转换的开发权定价方法研究、城市更新全周期财政收支平衡研究、存量空间资源定价与调节政策研究等体系化成果，以期更好认知城市更新中市场-政府、收入-支出、长期-短期的复杂经济关系与规律，本文正是该系列研究中的重要一环。研究提出面向我国和具有相似土地制度国家的城市更新财务分析框架，以更好理解城镇化后期存量土地上开发权供给与政府财政能力之间的关系；进一步，根据我国政府公共服务责权范畴，构建对接政府财会制度的公共成本测算方法体系，并基于实证研究，揭示增量更新对地方财政的短期与长期影响，提出基于财务收支平衡分析的城市规划功能与容量调整思路。
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城市更新的外部性与公共成本研究进展
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城镇化后期的城市更新财务分析框架
面向后城镇化阶段和我国土地制度的城市更新财务分析框架，既要考虑开发建设阶段中土地出让收入与公共设施投资支出的资本性平衡，也要考虑建成后的运营阶段常态化财政收入与公共服务运营维护支出的现金流平衡。本文重点关注支出部分的财务分析。
在支出成本一端，空间增量型城市更新因为人口和建筑容量增加而新建、改建、扩建公共服务设施和市政基础设施。在建设阶段，因为公共设施用地通常为无偿划拨，故取得土地使用权并不发生公共成本，工程成本是否应计入公共成本则取决于成本的支出主体，例如由开发商配建居住区内幼儿园等采用“建设-移交”模式的情况应排除在外；在运营阶段，这些设施虽然不创造经济利益，但因为具有服务潜力，故计入固定资产，资产计价采用历史成本计量，而资产的折旧计提应属于公共成本，这一阶段的公共成本还包括公共服务设施的运营成本和市政基础设施正常使用而发生的日常维修、养护等后续成本。此外，部分以非自有资金建设项目所产生的融资成本也应计入公共成本，该成本的发生可能贯穿前期建设阶段与后期运营阶段，由利率、期限和融资额确定。
其中，BCS和BCI分别为公共服务和基础设施的建设成本，OC和MC分别为公共服务设施运营成本和市政基础设施维护成本，FAS和FAI为两类设施建设融资额，R为融资利率，T为融资时长，DC为当期折旧计提，FC为当期融资成本。总公共成本测算公式可用于辅助规划决策，通过比较项目全周期整体投入与产出是否平衡，进而调整规划土地或建筑的开发容量与功能结构。当期公共成本测算公式则用于判断所在地年度财政现金流的健康程度，按年度研判财政盈余或赤字情况。
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面向我国制度环境的城市更新公共成本测算方法体系构建
本研究旨在建立实用型的方法与流程，用以支撑地方政府面向各种尺度城市更新项目时的公共成本测算与决策，为保证测算对象确属我国地方政府财政支出责任范畴，以及相关数据获取的可操作性和权威性，更好对接政府财务管理制度，首先明确如下基本原则：
一是基于国家发展改革委等部委制定的《国家基本公共服务标准》《“十四五”公共服务规划》《“十四五”全国城市基础设施建设规划》等我国公共服务标准体系，明确测算对象； 二是基于《中国城市建设统计年鉴》、财政部中国财政税收数据库和地方统计年鉴等政府常态化统计数据，测算单位公共成本；三是基于财政部发布的系列《政府会计准则》与地方政府一般公共预算决算体系等制度，开展财务平衡分析。
基于上述原则筛选公共服务设施和市政基础设施测算对象（图1），对其进行测算数据获取。本文将公共成本测算所需数据分为项目基础数据、建设成本均值、运营成本均值和其他参数（表1）。项目基础数据包含城市更新项目用地规模和对实施后人口承载量的预测，分别用以测算更新后本地各类市政基础设施和公共服务设施的需求量。公共服务和市政基础设施的建设与运营成本均值计算，由项目所在地区（行政区或城市）一段时期内固定资产投资额或财政支出，除以新增常住人口或新增建设用地规模得来，并加以修正。其他参数包括各类设施的折旧成本和政府融资成本。
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增量更新公共成本的实证研究
本文选取某城市更新单元（后称“A单元”）为实证对象，验证公共成本测算方法，并尝试研判地方短期和长期财政压力。A单元面积约4.44 hm2（图2），属于《深圳市城市规划标准与准则》中确定的密度二区，对应中高开发强度，居住、商业服务业和新型产业用地的基准容积率分别为3.2、4.5和4.0。单元范围内更新前包含3幅工业用地，1幅居住用地和1幅商业办公用地，总建筑容积约10.7万m2，平均容积率2.42。通过拆除重建方式开展城市更新后，规划建筑容积约16.2万m2。更新后居住与商业办公地块整合为独立居住地块；两幅工业用地整合为新型产业用地（M0），主要建设以商业办公功能为主的产业研发用房和产业配套用房；另一幅工业用地改为公共管理与公共服务设施用地；其他边角地改为公园绿地和广场用地。在公共服务设施、公园和广场附属建筑不计容的情况下，居住和产业地块的容积率已达7.1，实际开发强度则更大，属于典型的高强度增量更新。大量新增居住与产业人口为所在地财政带来压力，尽管居住地块中的保障性住房以及幼儿园、警务室、社区健康服务中心等用房的建设成本可能由开发商承担，但长期运营成本仍由财政买单。
▲ 图2 | A单元场地现状与规划对比
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反思：空间规划与财务规划的相互校验
本研究建立的测算方法适用于不同尺度和空间层级的城市更新活动，不仅可用于如本文实证研究中单一项目或城市更新单元的测算，更可应用于片区、行政区和城市级别的城市更新专项规划中，使一地的局部均衡走向全域的一般均衡，在更大范围统筹财政收支来支撑空间规划。同时，方法具有较强的普适性，全部所需数据均来自公开的、常态化的政府统计报告和依法公开信息，任何一个地级市都可“照方抓药”。该方法的主要缺陷在于间接测算的精准度不足，在实际应用中可根据需要和条件，在此测算框架下引入直接工程造价测算、条件估值法等方法替代现有具体科目测算方法。
本文撰稿：祝贺 林颖
原文介绍
《空间增量型城市更新的公共成本测算方法研究》一文已在知网首发，链接如下。
【doi】10.11819/cpr20241711a
https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=WnCf0VAm38oknJIivdfcUTck16lUQVm7toWxzmLQJnHui4kRF0NhvO2PKktmEz_LO8zGTU0odoigiVITkncwOyxMPbGiCF7TXXx3g06kNzR91tHaUTSp66SxPPGv4p11F3GdkI3vK45N8byFDMq9CdXwJPAMXsVM6hoO3EZme_fGXfZ8PBWSJXs_96v3nGIt&uniplatform=NZKPT&language=CHS
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