城市更新是助力城市高质量发展的重要举措，而国有资产盘活是推进城市更新的关键一环。相比于一般的城市更新项目，由于权利主体的独特性和复杂性，存量国有资产更新具备特有的权力结构、发展阶段和体制背景：参与主体的权力结构和利益关系有何独特之处？项目形成经历了怎样的流程，是否存在内化的前置步骤和隐性门槛？在经济利益不够充分的条件下，多元的价值目标何以实现？
笔者近年来躬身于城市更新一线岗位，以直接参与的方式，对更新项目中的动员、立项、审批、协调、推进、验收、评审、补贴等一系列政府工作流程仰观俯察，从而对城市更新的多主体参与、载体使用权获取、空间生产机制、空间经济数据库构建、协调机制与机构设置、土地和房屋功能用途管控、政策选择和实施路径、政府工具建构等方面进行了体系化研究，本文正是该系列研究中的重要一环。研究以上海市长宁区愚园路和武夷路作为实践样本，探寻我国中心城区存量国有资产更新中的增长联盟特征；尝试补充增长联盟的内部关系视角、构建过程视角和多重价值视角；进一步，深度剖析中心城区存量国有资产参与城市更新的现实困境与盘活路径，为相关政策制定提供参考，也为相关研究提供有益补充。
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增长联盟理论的适用性和独特性
国内城市更新具有增长联盟的基本逻辑和典型特征：地方政府与开发企业（或政府性投资平台）组成联合体，共同主导和推进以房地产为导向的城市更新（图 1）。本研究选择增长联盟理论作为研究存量国有资产更新的主要理论视角，主要基于以下原因：其一，从权力结构来看，存量国有资产的产权主体为政府或国营单位，这使得在该类型的更新项目中权力更加集中于政府，而不是分散化；其二，从发展阶段来看，更多存量国有资产更新项目所遭遇的瓶颈问题尚未跨越立项和启动阶段，社会力量在这一阶段参与较少；其三，从背景环境来看，存量国有资产更新项目较一般更新项目的复杂之处在于其具备独特的体制问题，利益博弈更多发生在增长联盟内部，相应研究应更注重在制度环境中对其的分析。
现有的增长联盟理论研究尚未能有效解释中心城区存量国有资产更新这一特殊的城市更新类型。一方面，中心城区存量国有资产更新的实践尚未得以普遍开展，对实践问题进行深入总结和剖析的实证研究也相应匮乏；另一方面，存量国有资产更新项目具备独特的体制问题，使其比一般的更新项目更为复杂，增长联盟理论框架如何在修正后应用还需进一步论证。
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上海长宁的存量国有资产更新实践
上海长宁作为较早步入存量发展阶段的中心城区，近十年来在存量国有资产更新实践方面进行了积极的探索。以愚园路和武夷路作为实践区域，长宁区走出了两条极具差异的路线，为存量国有资产更新提供了不同模式的样本。
2.1 愚园路案例：
愚园路案例中，地方政府与企业形成了典型的“增长联盟”，通过区域的更新获利。这种政企合作关系介于正式与非正式之间：双方以公开招标的形式确立了合作关系，从合作关系的形成过程来看无疑具有开放性和透明性。但并无明确企业需兑现的政绩指标，如产值、税收、就业、产业本地化配套比例等，也无清晰约定政府给予企业的政策优惠和资源支持条款。也就是说，政府对企业的资源支持度和企业对于政绩目标的实现度并未形成可衡量、可量化的权利义务关系，双方是在不断的实践交互中相互塑造和逐渐加深联盟关系（图2）。
2.2 武夷路案例：
武夷路案例中，“增长联盟”的权力结构更为复杂。政府层面，面对更有难度的资产权属关系，地方政府以更强的主导力度进行统筹，在此过程中政府角色也表现出一体多面的分化特征。企业层面，各级国企纷纷登台，在联盟组建的多重博弈中异彩纷呈，而民营企业则稍显被动。地方政府和企业形成了多层次、多面向的政企联合体，阶段性的更新结果也体现出了多元价值的特征（图3）。
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中心城区存量国有资产更新的挑战与路径
针对案例展现的现象与特征，笔者从三方面的补充视角进行拓展，使理论方法与实践问题建立对应关系，从而试图为实践问题提供切实有效的参考建议。
3.1 三个补充视角
▲ 表1 | 增长联盟内部不同参与主体的激励导向及其风险
其二，存量国有资产更新存在一个不可忽视的“前置”流程，包括反复论证、立项、重组、协调等，而后才进入广为人知的征收、建设等启动后阶段。计划或规划在这一过程中延迟或搁置实为常见，只有少数计划形成项目进入公众视野。前置流程冗杂实则意味着隐性门槛多。“构建过程视角”是研究存量国有资产更新不可缺失的一环，研究应突破对成熟项目中政府与企业已形成的“天然”联盟进行描述性解释的定式框架，更多关注增长联盟组建与解体过程中的问题。
3.2 三条路径建议
基于以上视角，本文提出中心城区存量国有资产更新需要关注的挑战，并提出了路径建议。一是关注增长联盟内部的权力斗争与利益博弈，建立多元化的激励机制，分期化解激励不相容问题及其产生的风险；二是关注联盟构建过程中存在的隐性门槛，从载体释放的角度出发，将国资管理政策和城市更新政策互相融合，搭建联盟长效合作机制；三是关注联盟主体在多重价值导向下的不同动力，加强全生命周期的精细化监管，以促使增长联盟在不断的动态修正中良性发展。
存量国有资产更新面临着足够复杂而多元的问题，一方面需要覆盖面足够广的体制改革来予以应对；另一方面，在新旧政策交替的过程中也必然呈现出诸多技术性矛盾，在政策推行过程中需要逐步试错和修正。考虑到政策推行和体制改革的难易程度，笔者将政策建议分为近期调整和中远期改革两个阶段。近期调整建议针对矛盾较为突出的部分，以短时间内缓解矛盾为主要目标；中远期改革建议则需要在一定程度上克服制度体系的路径依赖，循序渐进地改变不适应的管理制度和管理方式（表2）。
▲ 表2 | 增长联盟内部不同参与主体的激励导向及其风险
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结语
原文介绍
《增长联盟视角下的中心城区存量国有资产更新——以上海市长宁区为例》一文刊载于《城市规划》2024年第10期，第74-82页。
https://kc.cnki.net/detail/article?id=G/weqMdD4qv4vDjrCLdIlzyY9ETOYI+TjYwsIT0vG109o89sTiiFWsE4UNIwecBmyopt6qRcK3ln5QjF4Qq5E/1vqNaT/fw0NEnTf4uph0i+AVSwQXIDc9hR1rj8aXNGIyWkKLXnQ7N35uZompDxDMnv+7XQP3BWKEqur2QbujAD/ufAC+N2w24IjEWyzD3oTVAcN93giEY14SMjlMLu1LIsy3YyY5+sjYFTbxCDwvFIDRmLLhgENCU1sWlDQ0Hc4h5Rqwn+qT3t/6P7U/xB1uAYtvEGuIkQAZe2CwH0xghivxh66XpMkDFR4fk9pXbDje3Fey9FhqNcZGVGbKDuPrYXsTeyB/dCak9w8WDIlYILDULiXa05BQoS6DgJedsBj9lUSmT2lP80flTLqOqClw==
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