城市更新的项目实施困境主要在于制度建设而非空间规划设计，该问题已受到广泛重视。制度建设和机制建设的主要问题集中在相关主体、更新政策、物质空间3个维度，其在实践中高度关联，并随着更新进程而动态演化。关于主体、政策、空间3个维度的既有研究，描述多而解析少，其目标与方法也相对独立，分散于不同领域，难以有效地解释和解决综合性的实践问题。主体研究侧重利益相关方的博弈关系；政策研究侧重瓶颈分析和改进建议；空间研究侧重规划设计的专业技术问题。然而，城市更新实践具有复杂、关联、动态的特征，有必要建立一种整合性的认知框架，以明晰城市更新项目实施路径的内在机制。
城市更新实施过程中的主体主要有管理主体、实施主体和物权主体3类。管理主体指市、区等政府相关职能部门、“专班”平台，或如上海市城市更新条例“统筹主体”这样的领导小组，主要关注城市综合效益；实施主体一般是管理主体委托的机构或企业（现多为央企或国企），主要关注企业收支底线下落实管理主体的更新意图；物权主体指不动产所有权人，主要关注个体利益最大化。
城市更新政策包括主体、资金、产权、容量、用途、运维6类。主体政策调节准入条件、权责划定、组织架构等；资金政策调节财政投入、税费优惠、金融产品等；物权政策调节认定办法、流转规则、年限设定等；容量政策调节容量管控、容量奖励、容量转移等；用途政策调节土地用途、建筑功能、业态准入等；运维政策调节行政程序、沟通协作、社区治理等。
城市更新价值俘获有提高强度、改变用途、提升品质和调整物权4类途径。提高强度指通过空间增容获利；改变用途指通过土地用途或建筑功能的转换获得增量价值，如工业转居住、居住转商业等；提升品质指提升老旧物业的品质，如俘获区位优势、历史文化、风景环境等条件下可能漏失的土地价值；调整物权指通过政策手段将使用权升级为所有权，在空间不变的条件下带来价值增益，如集体土地转国有土地、公房转私房等。
为了同时解析利益相关主体、更新支持政策、空间增值途径3个维度要素的匹配特征，引入平行坐标图技术。将平行坐标图（图1）改为环状（图2），可以更好地适应主体·政策·空间的联动解析的需要。主体·政策·空间关联图解的实际意义为建设项目由某利益相关主体主导，利用某更新支持政策，通过某空间增值途径进行实施。![]()
▲ 图1 平行坐标图(以老许家为例)![]()
▲ 图2 “主体·政策·空间”关联图解(以老许家为例)
小西湖街区（大油坊巷历史风貌区）位于南京城南历史城区，渐进式更新过程如图3所示，32个更新项目空间分布如图4所示。![]()
▲ 图3 小西湖街区的渐进更新进程
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▲ 图4 小西湖街区的32个建设项目(项目编号与表2对应)
根据实施路径信息，小西湖街区32个项目的“主体·政策·空间组合模式”的主体·政策·空间关联图解如图5所示。
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▲ 图5 小西湖街区建设项目的“主体·政策·空间”关联图解实施路径Ⅰ：实施主体收购物权，改作经营用途。典型项目如P11虫文馆、P15花迹行旅、P17花间堂（图6~图8）。该路径可复制性较强，可有效提升地段活力并催化后续更新行动。从空间分布看，该路径适合在可达性较好的街巷等外部空间条件下使用，易于短期内形成效果并提振相关主体的工作信心；从时间分段看，该路径适合在更新行动的前期使用，借助市场资金的投入，使更新行动迅速成势并激励后续项目。其缺点在于前期投入成本大。![]()
▲ 图6 虫文馆商业
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▲ 图7 花迹行旅公寓
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▲ 图8 花间堂酒店实施路径Ⅱ：物权关系简单，物权主体自主更新。典型项目如P30马道街37号、P25小卖部改造、P19堆草巷7号（图9~图11）。财政补贴、空间增容、功能转变等是激励主体意愿的手段，而非资金平衡手段。从空间分布看，该路径通常在街坊内部或宁静的街巷中使用；从时间分段看，该路径也需要在公共服务设施完善、地段空间再生形成一定势头之后才会涌现。但目前仍局限于单一物权主体，因为多方物权主体的沟通协调成本会显著增加。![]()
▲ 图9 马道街37号
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▲ 图10 小卖部
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▲ 图11 堆草巷7号实施路径Ⅲ：管理主体指导实施主体，提供公共服务。典型项目如P04翔鸾庙、P14综合控制中心、P08平移安置房（图12~图14）。该实施路径在空间分布和时间分段上与路径Ⅱ类似，需要前置实施并选择区位条件较好的地块；这类项目的物权通常归政府所有，并由政府出资建设运营，或由实施主体代建并代为管理运营，对于腾迁的物权主体也有成熟的征收政策可用。然而，该路径对财政配套资金有较高要求。![]()
▲ 图12 翔鸾庙
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▲ 图13 综合控制中心剖面布局及场景
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▲ 图14 平移安置房
实施路径Ⅳ：实施主体与物权主体合作，居住兼容经营。典型项目如P12融创院/老龙家、P31许宅/老许家（图15~图16）。其必要条件在于通过经营带来持续收益，从而激励实施主体和物权主体形成合作关系，在保留居住功能的同时，兼容其他经营性功能。该路径对路径Ⅰ可以形成有效补充：对于区位条件较好且适合经营的地块，如果物权主体不愿搬迁，或无力出资更新，或有意留下共享开发收益，可通过不动产入股的方式参与建设项目。其挑战在于沟通协调成本大，并限于区位条件较好、租金收益较高的可经营地块。![]()
▲ 图15 老龙家平面布局及场景![]()
▲ 图16 老许家平面布局及场景
实施路径Ⅴ：三方主体联合，居住兼容公共服务。典型项目如P09共生院、P10共享院（图17~图18）。该路径也可看作路径Ⅳ的另一种表现，只是地块本身不具备经营价值或者物业权利人不愿将建筑用作经营，但可在保留居住功能的同时兼容其他公共服务。该路径在小西湖出现的样本量较少，且全部由实施主体出资建设，其潜力在于进一步探索激励物业权利人提供公共服务的政策措施。![]()
▲ 图17 共生院平面布局及场景![]()
▲ 图18 共享院平面布局及场景
实施路径0-1的典型项目如P21-7号单元北区，实施主体计划通过贷款获得资金并腾迁物权主体，将其改造为高档住房出售。瓶颈在于实施主体在前期大量投入的情况下并不一定能获取土地使用权，收购成本、土地出让等成本叠加推高房价，难以适应市场购买力。对于天津劝业场，有专家提出通过土地协议出让政策为实施主体锁定更新后的利润（图19）。![]()
▲ 图19 遭遇瓶颈的实施路径0-1及其变体实施路径0-2的典型项目如P18小西湖55号,部分物权主体愿意更新，可以享受危房消险的相关财政补贴政策。瓶颈在于难以取得地块内物业权利人的一致意见。在日本，通过集体决议机制迫使少数物权主体服从多数物权主体的意见；在苏州平江路，通过用益物权与所有权分离交易的政策引入市场资金（图20）。
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▲ 图20 遭遇瓶颈的实施路径0-2及其变体
“主体·政策·空间”多维解析模型为不同专业及管理者提供了关联性参照，对城市微更新实践的经验借鉴、瓶颈分析和实施应用具有工具意义。同时，该模型是一个开放式平台，3个维度构成的思维框架是相对稳定的，其子项条目可根据不同城市或不同更新类型的特点进行调整。本文撰稿
《主体·政策·空间——城市更新多元实施路径的解析模型》一文刊载于《城市规划》2024年第10期，第51-63页。
【doi】10.11819/cpr20241007a
宋亚程，东南大学建筑学院副教授、硕士生导师，本文通信作者。【基金项目】国家自然科学基金面上项目(52278009)；中央高校基本科研业务费专项资金项目(2242022R40033)。
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