新时期，我国国土空间规划体系将城市设计从一个相对明确的学术范畴与实践领域概括为一种设计方法纳入到国土空间规划编制与管理全过程中；将城市设计从“对城市体型环境所进行的设计”扩展到对全域城镇空间、农业空间和生态空间“人与山水林田湖草沙生命共同体”的全要素设计中。这一巨大转变的背后到底潜藏着怎样的历史规律与内在逻辑？当下国土空间规划中应当怎样运用城市设计方法？文章从历史与现实维度梳理了改革开放以来我国城市设计的历史演进及新时期国土空间规划对城市设计的新要求；以“城市规划—城乡规划—国土空间规划”的发展线索为背景，系统分析了从城市设计到“规划中的设计”这一发展演进背后的内在逻辑。以城市设计与城市规划“价值共识、协同共力”为出发点，在解析城市设计价值演进和思维特征的基础上，探讨了国土空间规划中城市设计方法运用的重点、难点及实现路径。从中西方人类营建历史来看，城市规划作为一种制度安排以及城市设计作为一种创造性实践活动，它们都是人类一切营建活动不可缺少的知识规范与实践方法。人类历史上优秀的城市遗产与建成环境都是合理的规划与创造性设计成功结合的典范，是人居环境营建的“一体两面”，两者相辅相成、不可或缺，分别代表了人类追求社会秩序的理性思维和实践智慧的感性思维。![]()
▲ 图1 | 中国传统城市营建中将规划型制与在地设计结合起来
资料来源：a. A Brief History of Ancient Chinese City，b.清康熙七年江宁府志。
新中国成立后，在我国早期的城市建设实践中，尽管当时还没有城市设计概念提出，但在具体的城市建设实践中已大量运用城市设计方法来组织安排城市中心区的空间布局。“一五”时期，我国第一批八大城市总体规划总图不仅包括城市用地功能布局，也包括城市空间格局、广场、绿地、水系，以及重点项目的布置与艺术设计。因此，从近现代我国城市建设历史来看，城市总体规划中运用城市设计方法优化城市空间布局是一种优秀的规划设计传统，既保证了城市规划中用地的合理性，也大大提升了城市空间组织的适用性与艺术性。▲ 图2 | “一五时期”城市总体规划总图中运用城市设计方法进行城市总体艺术布局资料来源：a.西安市总体规划图；b.兰州市城市总体规划示意图(中国城市规划设计研究院档案室)；c.包头市城市总体规划示意图(包头市城市规划展览馆)。我国总体城市设计的发展是改革开放后面对快速城镇化进程中大规模城市建设需求，配合城市总体规划编制而提出的一种具有中国特色的城市设计类型层次和实践方法，是城市总体规划中运用城市设计方法优化城市空间布局这一优秀规划设计传统的延续和发展。在大量的城市规划和城市建设实践中，总体城市设计一定程度上加强了城市空间结构的整体性和系统性，保护了城市自然山水格局与历史风貌，建立了相对完整的公共空间体系和街道体系。20世纪90年代到本世纪初，我国总体城市设计编制探索和创新实践在塑造城市风貌、优化景观系统、保护人文特色的基础上进一步建构和完善了总体城市设计的技术框架和工作内容，为2017年住房和城乡建设部开展全国城市设计试点工作及出台《城市设计管理办法》奠定了基础。从这一时期我国总体城市设计编制实践的结果来看，随着城市规划向城乡规划更广域空间领域的拓展，总体城市设计作为一种“规划中的设计”，其理念思维和方法体系不断趋向成熟，为国土空间规划体系下城市设计的发展奠定了基础。从城市设计到“规划中的设计”，城市设计的价值目标不断演进。早期城市设计作为城市规划与建筑设计之间的桥梁和纽带，关注的是城市体型环境质量；在大规模城市开发建设背景下，城市设计作为导控开发过程的工具，被认为是城市建设的“二次订单”设计。在国家经济社会发展与政策制度不断动态调整的过程中，为响应城乡规划转向全域国土空间规划，在构建国土空间规划体系的过程中，习近平总书记强调城镇建设要“望得见山，看得见水，记得住乡愁”。2020年自然资源部发布的《市级国土空间总体规划编制指南》进一步提出“将城市设计贯穿国土空间规划全过程”，由此反映出国家顶层设计在构建国土空间规划体系的过程中继续强调了城市设计在塑造魅力国土空间、保护特色风貌、营造美好人居环境方面的重要作用，强调了国土空间规划中城市设计不可或缺，肯定了改革开放以来中国特色城市设计实践取得的重要成就。
国土空间规划中为什么城市设计不可或缺？运用城市设计为什么能提高国土空间规划编制水平？这主要基于两者属于不同的学科范畴，具有明显不同的思维逻辑与方法论特征。我国目前的国土空间规划主要是由以前的主体功能区规划、土地利用规划，以及城乡规划、生态规划等“多规合一”而来，除原来的城乡规划部分“出身”于工科之外，其余规划基本上属于理学范畴。国土空间规划的理学属性在很大程度上决定了其将国土空间这个对象视作为独立于“人”这个主体之外的客观存在，其思维逻辑与工作方法往往会忽视国土空间本身所具有的历史性、现实性与特殊性，以及国土空间作为人类居住与生活载体所必需的情感需求、审美需求，以及对空间体验性与宜居性的要求。城市设计作为工学与人文艺术相结合的人本学科，与前者注重国土空间的经济性与合理性相比较，更加偏重于关注人的空间体验以及环境本身给人带来的情感价值与宜居价值。如果说前者重点是解决人类发展的生存问题，后者则关乎人类居住的终极理想，即何以“诗意地栖居”。《国土空间规划城市设计指南》指出“城市设计通过对人居环境多层级空间特征的系统辨识，多尺度要素内容的统筹协调，以及对自然、文化保护与发展的整体认识，运用设计思维，借助形态组织和环境营造方法，实现国土空间整体布局的结构优化，生态系统的健康持续，历史文脉的传承发展，功能组织的活力有序，风貌特色的引导控制，达成美好人居环境和宜人空间场所的积极塑造”，全面回答了城市设计为何能提高国土空间规划编制水平这一问题。▲ 图3 | 国土空间规划中“规划”与“设计”的思维互补与方法互鉴国土空间规划中城市设计方法运用所面对的最大挑战是城市设计运行环境的变化。传统城市设计和近现代城市设计尽管也包括自然环境、人工环境与历史人文等各个方面，但城市设计的编制与实施仍主要在城市建设领域与城乡人居环境系统中。新时期，在国土空间规划体系这样一个“横向到边、纵向到底”，覆盖国家、省、市县、乡镇、村全空间尺度、全领域要素，包括总规、详规和专项规划“五级三类”的复杂庞大系统中，城市设计要面对多学科、多领域、多主体、多部门制度环境与工作环境的变化找准自己的作用定位和方法路径实非易事。尤其是“多规合一”形成后，规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系的变化，以及面向自然资源管理与空间治理的规划转向，都会对城市设计的理念方法和实施路径产生巨大冲击。在具体实践中，城市设计运行环境的变化还体现在多主体参与、多领域统筹、多条块共治的制度环境与治理语境下城市设计技术语言的变化。东南大学段进教授指出，城市设计编制与实施面对不同的服务对象与应用场景，需要将形态设计、系统建构、政策设计等多种技术语言统合起来，形成服务于国家空间治理的一系列治理工具。城市设计本身需要嵌入到不同层次、不同类型的空间规划制度环境中进而演化出多样化的城市设计方法。由城市设计到“规划中的设计”正是由国土空间规划体系建立的这个大背景所决定的。在“五级三类”国土空间规划体系中，城市设计方法运用的重点、难点主要体现在市域总体城市设计（市域总设）与市级国土空间总体规划（市级总规）在作用定位、工作内容、空间布局、要素管控、治理层级等方面的多维协同上。这正是规划与设计在多维度、多领域、多层次的相互作用与反馈过程中，两者“价值共识、协同共力”共同达成国土空间高质量发展和建设美丽中国的总体目标。在作用定位上，发挥传统城市设计对人居环境与空间形态进行整体把握、历史性继承与艺术性创造的设计思维特点，将城市设计角色定位在对国土空间规划的合理补充与优化上，既不越位、也不缺位和错位。在市域层面，城市设计定位是解决人如何在大地上（自然环境）诗意地栖居，城市设计需要由三维方法升格为“四维”方法，也即用历史的尺度和人类命运共同体的尺度来解决广域的人居空间格局问题；在中心城区层面，城市设计是在协调人与社会（空间权利）关系的基础上提升人的个体空间体验。无论是风貌保护还是空间品质提升，在人的个体体验上城市设计具有一般空间规划所不具备的巨大专业价值与方法优势，也即用“设计”的方法优化和细化“规划”。在市域总设与市级总规工作内容的区分上，城市设计应坚持“有所为，有所不为”的原则，设定有限边界和有限目标，将工作重点聚焦于涉及空间格局与形态特色的空间内容上，避免与市级总规在工作内容上的交叉重叠。同样，在空间布局、要素管控、治理层级等方面市域总设与市级总规的协同也十分重要。
▲ 图4 | 市域总体城市设计与市级国土空间总体规划的多维协同资料来源：作者自制。
《从城市设计到“规划中的设计”——兼论国土空间规划中城市设计方法运用》一文刊载于《城市规划》2024年第10期，第114-121页。
【doi】10.11819/cpr20241013a
洪亮平，华中科技大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师，住房和城乡建设部科技委城市设计专业委员会委员，中国城市规划学会城市设计分会委员。
陈鹏宇，江苏省规划设计集团江苏省城市规划设计研究院规划师，本文通信作者。乔 杰，华中科技大学建筑与城市规划学院讲师、硕士生导师。【全文下载】文章已在知网发布，复制并搜索下方网址，或点击下方“阅读原文”，即可下载阅读全文。
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