【文章编号】1002-1329 (2024)增刊1-0015-10
【中图分类号】TU982
王 凯，中国城市规划设计研究院院长，教授级高级城市规划师，中国城市规划学会副理事长。
周婧楠，中国城市规划设计研究院高级城市规划师。
精彩导读
京津冀协同发展是党中央在新的历史条件下做出的重大决策部署，也是推进我国第二个百年目标顺利实现的重大国策。作为探索人口经济密集地区优化开发模式的伟大实践，三省市在协同推动北京非首都功能疏解、调整优化功能布局和空间结构，解决“大城市病”问题等方面的探索，具有重大现实意义和深远历史意义。
牢牢牵住疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”，京津冀三省市优势互补、错位发展的区域分工格局日渐清晰。北京市立足“四个中心”战略定位，从聚集资源求增长转向疏解非首都功能谋发展[5]，持续推动首都功能优化提升。天津、河北两省市分别围绕“全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区”和“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”功能定位，发挥各自比较优势，主动承接北京非首都功能，区域整体功能格局不断优化。
10年来，京津冀经济结构持续优化，三次产业比重从2013年的6.2∶35.7∶58.1发展为2023年的4.6∶27.7∶67.7[6]，第三产业增加值占比提升近10个百分点。伴随人工智能等领域世界一流科技创新平台、国家实验室加速布局，集成电路、先进装备制造、航空航天、生物医药、新能源新材料等高能级产业平台加快落地，京津冀区域国家级高新技术企业从2013年的26285家增加至2023年的53736家，北京流向津冀技术合同成交额由71.2亿元增长至748.7亿元，年均增长率达26.5%[7]，区域经济发展呈现出产业创新要素向京、津、石、唐核心城市集聚，高新技术和专精特新企业向专业县域集聚的“两个集聚”新特征，表明京津冀区域分工正逐步从“行业分工”为主转向“产业链、创新链、价值链”嵌入的更高水平分工。
1.2 空间格局向更健康状态演化
紧紧围绕建设以首都为核心的世界级城市群总目标，京津冀“一核、双城、三轴、四区、多节点”的总体空间格局得到有效落实。区域层面，京津“双城”联动引擎作用日益加强，京津、京保石、京唐秦3个产业发展带和城镇聚集轴沿线人口产业集聚作用提升，中部核心功能区、东部滨海发展区、南部功能拓展区和西北部生态涵养区优势互补、差异化发展格局初步形成，石家庄、唐山、邯郸等节点城市综合承载能力和支撑作用更加突出。首都层面，充分发挥北京“一核”辐射带动作用，推动“两翼”联动发展，雄安新区进入大规模建设和承接非首都功能并重阶段，北京城市副中心进入提升城市功能品质的新阶段，现代化首都都市圈正加速形成。
1.3 四大重点领域协同发展更富成效
交通方面，京津冀网络化的综合交通布局日益完善。“双核两翼多节点”的京津冀机场群布局完成，错位发展、高效协同的津冀港口群加速崛起，国际性综合交通枢纽集群竞争力显著提升。“轨道上的京津冀”主骨架建成，京津冀地级以上城市实现了高速铁路全域覆盖，除邯郸、邢台外，其余城市均进入北京1小时交通圈。
生态方面，京津冀大气、水环境显著改善。10年来，京津冀三地PM2.5浓度均下降六成左右，其中北京实现十连降。地表水国考断面全面消除劣Ⅴ类，永定河等五大主干河流实现全线水流贯通，水生态环境显著恢复。京津风沙源治理、三北防护林体系建设、太行山燕山综合治理、地下水超采综合治理等取得积极成效。
产业方面，京津冀经济整体实力迈上新台阶。2023年，京津冀区域经济总量达到10.4万亿元，按现价计算是2013年的1.9倍，为建设世界级城市群打下扎实基础。10年来，京津冀企业空间密度由2013年的267家/km2提升至2022年的918家/km2，涌现出唐山、廊坊、雄安新区、武清区等一批新的重要企业集聚节点，京津冀生命健康集群、保定市电力及新能源高端装备集群入选国家先进制造业集群。中关村企业累计在天津、河北设立分支机构数量突破1万家，跨区域产业对接、产业协作逐步强化。
▲ 图1 2010-2023年京津冀、长三角和珠三角(广东省)常住人口总量
Fig.1 Total number of permanent residents for Beijing-Tianjin-Hebei, Yangtze River Delta, and Pearl River Delta (Guangdong Province)from 2010 to 2023
▲ 表2 2010年和2022年全国和京津冀城市群抚养比（单位/%）
Tab.2 Dependency ratio for China and urban agglomeration of Beijing-Tianjin-Hebei in 2010 and 2022 (unit: %)
资料来源：《2011中国统计年鉴》《2023中国统计年鉴》。
近年来，全球政治经济环境变化，地缘政治冲突不断，既有的“资源-生产-贸易”体系面临重构，供应链紊乱，对我国区域发展造成一定冲击。从国内环境看，我国经济恢复的基础尚不牢固，需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大[8]，区域发展不平衡问题加剧，经济比重“南升北降”，经济增速“南快北慢”趋势加强，其中，华北-东北地区在全国经济地位下降最明显(图2、表3)。在新的发展形势下，以京津冀区域为动力源，健全“产业链、供应链、创新链”体系，提升我国华北乃至北方腹地的经济韧性与活力显得十分迫切。
▲ 图2 2000、2010、2020年我国各省工业从业人口(不含建筑业)情况
Fig.2 Population of industrial workers (excluding construction industry) for the provinces in China in 2000, 2010, and 2020
▲ 表3 2010-2022年全国各省市GDP占比及总量排名变化
Tab.3 Changes in GDP proportion and total ranking of provinces and cities in China from 2010 to 2022
3.1 世界级城市群发展一般规律
回顾10年，京津冀协同发展的主要矛盾、发展阶段、内外部环境均发生重大转变(表4)。面向未来，纵深推进京津冀协同发展战略，要进一步顺应世界级城市群发展的客观规律，充分借鉴世界级城市群的发展经验和有效做法，着力破解区域一体化发展过程中的突出矛盾，实现更高质量的协同发展。
3.1.1 网络化延展空间结构
作为全球经济发展的主要驱动力、参与国际竞争合作的重要空间平台[11]。世界级城市群通常以1个以上的“顶级全球城市”为核心，链接毗邻地区、国际枢纽和各类专业化功能节点，形成“多中心、多层次”的复杂网络化空间结构。如，纽约都市圈第四次区域规划提出了9个战略性“旗舰地区”(flagship region)，代表不同类型的地区和景观类型，推动区域性战略合作。巴黎大区2030“极化与平衡”多中心战略、东京都市圈“多核多圈层”城市结构、首尔首都圈“多核联系型”空间布局[12-13]等，也都是以战略性地区和项目为主要载体，以区域性发展廊道作为重要纽带，充分结合城市群内部不同地区的资源禀赋和发展优势，深度拓展区域性战略合作空间，形成更高效的网络化空间再组织。
与成熟阶段的世界级城市群相比较，现阶段京津冀区域支撑全域高质量发展的多级节点城市能级还不强。虽然2014年就正式提出了京津冀协同战略以及“疏解北京非首都功能”行动，但近年来上述战略及行动对邻近地区的综合带动效应却并不明显，2013—2023年，京津冀是三大动力源区域中人均GDP差距唯一扩大的城市群，与长三角世界级城市群相比，京津冀万亿级引擎城市和具有全国百强竞争力的区县域经济体发展仍有缺失，区域整体经济竞争力减弱。
3.1.2 链条化促进分工协作
“横向错位”“链式嵌入”是世界级城市群协同分工协作的关键。在城市群内部，既要有重点的识别高价值战略地区，也要在兼顾城市群内部利益均衡与资源高效配置基础上，准确把握不同节点地区在国家或区域中所起的独特作用和合理分工[14]。如，日本政府为摆脱东京都“一极集中”依赖，在东京周边建立若干业务核都市，承接特定产业功能，在区域层面形成特色鲜明、错位发展的分工格局。在城市群内部，各城市间的分工协作关系处于不断优化、动态更新的过程中，按照要素自主有序流动、生产要素优化配置，区域分工协作体系将更加完善。
与成熟阶段的世界级城市群相比较，京津冀城市群产业部门复杂网络和创新部门复杂网络中的节点城市占比偏低。截止2021年12月，京津冀区域内部的资金往来和企业关联占比分别为9.78%和9.69%，远低于长三角的37.86%和32.88%(图4)。尽管津冀两地谋划了一些非首都功能疏解承载地，但跨省际和跨市县之间的承接载体关系松散，产业链互动不高，竞争大于合作。对标长三角世界级城市群，仍需进一步优化重大生产力布局，推动区域分工结构不断深化，高效化、复杂化。
3.1.3 市场化推动要素流动
纵观世界级城市群的发展，区域内部不平衡不充分的现象普遍，相关经济发展要素在分工格局和交通、生态、公共服务等基础条件制约下，往往难以实现在区域内部的充分流动、有效配置，形成发展合力。从国际经验看，全球主要城市群在协同发展的过程中普遍高度重视区域均好的软硬件环境和标准衔接的市场化环境建设，通过交通、通讯、水利、生态环保等基础设施方面的互联互通和教育、医疗、文化等公共服务设施方面的一体化，促进不同城市间人口、资金、物质、信息等要素的高效率流动和高强度互动，推动城市群向资源聚集、体系整合、利益共享的高度一体化方向发展，进而形成具有更强能级的发展合力。
与成熟的世界级城市群相比，京津冀区域内部发展差异大，政策性力量强而市场自我供给能力偏弱，阻碍高质量全面发展。京津冀区域的全要素生产率水平低于长三角和珠三角，2012—2022年，全要素生产率平均每年增长依次为1.98%、2.38%、2.57%[15]，增速较缓。进一步降低市场化要素流动的制度成本，提升流动效率和强度的实际效果仍需在政策优化和市场反馈中不断提高。
治理机制的创新是城市群协同发展的重要保障。在国际相关实践中，突破区域发展边界效应，推动城市群内部平衡发展，需要政府强有力的支持与干预，针对协同发展的具体矛盾问题，不断调节区域内部的政策支持、要素供给和空间策略，形成有利于区域均衡发展的经济社会环境。例如，英国在促进伦敦大都市圈形成过程中，首先通过成立“巴罗委员会”强势引导区域经济社会政策制定，并根据一体化发展需求，不断制定契合不同时期发展需求的重大规划，其次注重空间规划与产业、功能规划相协调，促进了大都市圈的成型。在东京都市圈发展进程中，在距离东京市中心30～40 km的圈层，结合毗邻的“业务核”城镇组团开展协同发展政策改革创新试点工作，一方面厘清不同地区的法律法规和机制，进行区际利益的安排和调整，另一方面在不断的试错与调整过程中，形成可持续、可操作的分工协作模式和路径。
在构建世界级城市群进程中，京津冀区域多呈现中心、多层级、多目标、多模式的复杂治理样态。同时，跨区域重大项目的规划、建设、管理常常各自为政，存在规划衔接不紧密，落地建设不同步等问题，跨省际利益协调机制和市场化要素流通机制亟待创新。
3.2 京津冀协同发展的具体路径
2023年5月，习近平总书记在第三次京津冀协同发展座谈会上强调“以更加奋发有为的精神状态推进各项工作，推动京津冀协同发展不断迈上新台阶，努力使京津冀成为中国式现代化建设的先行区、示范区”[16]，为高标准高质量深入推进京津冀协同发展指明了方向。围绕新形势、新挑战和新要求，京津冀城市群应加快从能级再提升、空间再提质、领域再突破、机制再创新4个方面形成新突破，全面推动区域协同发展向高质量发展阶段进阶。
3.2.1 能级再提升
围绕“建设以首都为核心的世界级城市群”，以强化竞争力，推进共同富裕为导向，按照“圈层—廊道”“节点—网络”的空间组织模式，培育高能级的增长引擎。
（1）推动多层次高能级中心演进：持续强化首都“一核”引领；做优次区域中心城市；打造若干“产业特，活力强”的支撑性节点。
从国际巨型城市区域发展经验看，全球最强烈、最重要的交流往来始终发生在全球网络中“首位城市”之间(如持续发生在伦敦、巴黎、东京、纽约等全球顶级城市之间)。不应降低北京在区域发展中的“权重”，而应坚定不移打造更具全球竞争力、影响力和更强辐射带动作用的核心引擎。
遵循首都核心功能演进和经济可持续运行规律，支持唐山市区、石家庄市区和雄安城区围绕1～3个维度的全球功能长板建设具有国际影响力和吸引力的专业化全球城市，支持廊坊和沧州强化特定全球功能领域的专业分工，建设具有全球竞争优势的功能节点和产业链群承载平台，推动城市群内部形成更高层面的功能专业化。
深度结合特色资源禀赋和传统比较优势，支持邯郸、保定、廊坊、沧州、张家口、承德、秦皇岛、衡水、邢台等城市，充分依托特色产业链群和承接平台优势，打造在特色专业领域具有全球竞争优势的“功能性节点”，逐步实现从被动承接到主动引领的发展跨越。在基础层面，支持三省市特色经济强县(区)，充分激发内生动力，共同承接全球城市的功能链条延伸，提高专业化服务水平，打造“支撑性节点”(表5)。
（2）分级分类打造高特色重要经济廊道：突出一条创新走廊；提升两条传统产业廊道；强化两条特色廊道。
战略性谋划具有国际影响力的创新走廊，统筹提升京津-京雄廊道创新要素密度，打造科技创新和制度创新双轮驱动、产业培育和城镇建设融合发展的超级创新走廊。
依托京保石、京唐秦特色优势产业集群，以产业基础高级化、产业链现代化、生产服务专业化为目标，不断“强龙头、补链条、聚集群”，焕发沿线城市和产业新活力。
西部环山聚焦生态与文化、体育、旅游多元融合的消费场景经济，实施文化影响力战略，打造世界级观光圈；东部沿海重点集聚国际航运、自贸服务、海洋产业、智能制造功能持续打造高能级开放平台，推动自贸、自创、临空等关键平台创新联动，紧密沿海-内陆的产业和技术体系链式输出，引领海陆全面开放。
3.2.2 空间再提质
践行人民城市理念，以提升品质、安全智慧为导向，稳步实施城市更新行动，深入推进宜居、韧性、智慧城市建设，让京津冀协同发展战略蓝图进一步下沉到可感知的空间。
（1）营造宜居城市。顺应京津冀区域人口转型趋势，着力推动全龄友好城市建设，充分满足青年发展、老年生活和儿童成长的发展需要，提升空间品质和服务效能。聚焦人民群众身边的急难愁盼问题，加快补齐影响城市竞争力、承载力、可持续发展的短板。
立足建设美丽宜居京津冀，实施文化影响力战略，加强区域文化整体性、脉络连续性和保护与发展的内在统一，以燕山、太行山山水格局保护为前提，打造世界级观光圈。依托三地优秀传统文化，加强区域文化整体性、脉络连续性和保护与发展的内在统一，积极营造新消费场景，提升文化消费转化能力。
（2）打造韧性城市。针对全球变暖背景下极端灾害性天气频发的实际情况，整体提升流域防洪能力，系统推动海绵城市建设，重点加强白洋淀、东淀、贾口洼、文安洼、永定河泛区、小清河分洪区和盛庄子洼等交界地区重点安全蓄滞洪区的规划管控。
围绕应急、防灾减灾救灾等生命线系统建设新需求，结合城市更新、乡村振兴、文旅融合项目推进“平急两用”公共基础设施建设，协同开展永定河、大清河等水系河道达标治理，加强山区活动断层监测和地质灾害调查，强化地质灾害和海洋灾害监测预警，完善区域防灾减灾体系。
以山区、浅山区为重点，因地制宜推动多能互补的分布式低碳能源网络建设，积极打造网络化、智能化、服务化、协同化的融合基础设施体系，为京津冀建设中国式现代化先行区、示范区提供安全空间保障。
（3）建设智慧城市。探索建立京津冀空间发展“一张图”。结合三省市社会经济发展规划、国土空间规划编制成果，衔接区域环境治理、重大基础设施等专项规划，加强对跨省市县空间规划、建设、治理的统筹指导，提升对跨区域、跨领域的矛盾发现和问题解决能力。
推进京津冀主要城市信息平台共建共享。顺应数字化转型与人工智能等领域变革趋势，实施智能化市政基础设施建设和改造，推进京津冀重点毗邻区域基础设施共建共享。加快城市运行管理服务平台建设，推动跨区域、跨领域、跨平台资源集成、协作共享，不断将北京科技技术向津冀地区辐射、延伸，协同发展智慧城市。推进城市公共安全智慧化建设，系统提升城市风险防控能力和精细化管理水平。打造京津冀地区智慧社区样板，强化现代信息技术赋能，不断提升城乡社区治理服务智慧化、智能化水平。
聚焦堵点难点问题，统筹供给侧和需求端，持续深化产业、交通、生态、公共服务等重点领域。
（1）面向“创新+消费”，重塑产业体系。聚焦新质生产力，系统谋划和构建京津冀产业场景体系。围绕重点产业链、供应链、创新链，完善产业场景的市场化、体系化、生态化工作。聚焦新消费，在“有风景”的地方嵌入“新经济”。依托京津冀自然资源和历史文化廊道，共同推动国家旅游风景道和国家森林步道建设，因地制宜植入绿色消费和公共服务设施，拓展生态观光、休闲度假、文化体验、山地运动、研学旅游等多元功能。深化产业协同发展机制，统筹编制京津冀产业协同发展规划、指导目录、机会清单，合理调整市场主体准入目标。
（2）面向流量经济转化，强化枢纽与功能区耦合布局，推动交通优势转化为发展优势。深化“轨道上的京津冀”，推动轨道站点与周边地区产业和公共服务功能融合发展，激活枢纽经济；联合实施国家综合货运枢纽补链强链，推动内陆物流枢纽建设，提升多式联运发展水平，激活区域物流经济；积极推进京津冀区域和城市绿道系统建设，统筹沿线功能布局，激活区域绿色休闲和消费经济。
（3）面向绿色低碳，推动空间绿色化转型。持续实施大规模国土空间绿化，提升区域绿色覆盖和碳汇储备能力，厚植区域绿色底图。推进京津冀区域绿道网建设，营造魅力休闲品牌区域，统筹提升绿色空间品质和多元服务功能，探索生态资源、生态产品价值转换的新路径新模式。系统推进区域能源、交通运输、城乡建设、工业、农业等领域绿色低碳转型，全方位探索绿色低碳发展模式。探索生态补偿动态调整机制，逐步完善自然资源定价和交易机制，设立首都都市圈生态环境合作发展基金。
（4）面向人民可感，统筹推进公共服务均等化。建立区域统一的基本公共服务和高品质公共服务项目清单制度，提升公共服务资源配置的均衡性，推动基本公共服务的便捷化。以国家文化公园和文化旅游带建设为抓手，推进京津冀文商旅融合发展，区域文化资源整体保护。鼓励引导社会力量参与，推动非基本公共服务市场化、多元化、优质化。建立统一调配基本公共服务资源的对接平台，完善基本公共服务跨区域流转衔接制度，统筹公共服务互惠共享制度和标准待遇，探索跨区域共享共营新模式和新业态。建立京津冀公共服务协同发展基金，推动公共服务资金投入向薄弱地区和领域倾斜，增进民生福祉。
坚持改革引领，强化系统思维、问题导向，加快推进协同发展的政策机制创新，着力破解深层次体制机制障碍。
（1）推动重点毗邻地区率先打破深层次行政壁垒。在现代化首都都市圈框架内，在京津冀毗邻交界地区培育通武廊、平蓟三兴(隆)、房涿涞、延怀(来)赤等若干协作示范区，通过集中打造若干高水平协同发展示范区域，探索资源整合升级、功能分工协作的有效路径。充分发挥示范区先行先试作用，系统完善跨界地区紧密协作的空间规划体系、工作体系和政策体系，细化落实首都圈空间规划的重点任务与行动，创新跨界合作模式，强化跨区域重大项目的一体化规划、建设和管理，培育区域一体化无差别的消费品市场和资本、技术、劳动力等要素市场，各类卡口外移，降低外来投资在跨省际区县间的制度门槛和内部竞争，实现各类市场的互相开放，促进生产要素跨区域合理流动和资源优化配置，提升跨区域协作和要素流动质效。
（2）推动“全过程-全周期-全要素”的空间协同。突出全过程，完善“决策-协调-执行”的工作协调机制，提高政策制定统一性、规则一致性和执行协同性。突出全周期，健全“规划-建设-治理”全生命周期规划管理制度体系，提高规划协调性、实施同步性和监管有效性。突出全要素，强化全覆盖全天候的协同体系建设，提升资源配置效率，同时统筹好高质量发展和高水平安全。
（3）推动顶层设计与“基层实践-具体实施-运营实际”的有机融合。面向基层实践，制定和创新跨区域治理体系，推动区域协同治理的工作重心下沉，缩小城际间、城乡间的基层治理水平差距。面向具体实施，准确把握区域内部发展差异，强化区域政策时空动态适应，聚焦影响要素自由流动的关键堵点、推进实施的环节卡点、百姓关注的热点难点，针对性的开展政策创新，提升政策有效性。面向运营实际，创新资源资产化、资产资本化路径，优化区域资源和要素配置，积极盘活存量资产，简化运营管理流程，提高投资和支出效率，营造统一高效、竞争有序的市场环境。
（本文根据2024年3月15日《人民日报》——《在深入推进京津冀协同发展中展现新的更大作为——访中国城市规划设计研究院院长王凯》及中规智库《京津冀协同发展2022/2023年度观察》系列研究成果整理而成。）
参考文献
[1] 武义青，冷宣荣. 京津冀协同发展十周年回顾与展望[J]. 经济与管理，2024，38(2): 1-8.
WU Yiqing, LENG Xuanrong. A Review and Outlook on the 10th Anniversary of the Coordinated Development of the Beijing-Tianjin-Hebei Region[J]. Economy and Management, 2024, 38(2): 1-8.
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