本文从统筹主体的角度出发，重新审视政府、权力主体及参与主体在城市更新过程中的角色分工与组织关系，并将其应用于中心城区低效用地转型升级的实际情境中。通过梳理统筹主体的理念渊源与作用机制，构建“策规设算管”一体化更新模式。
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当前国内区域统筹更新的难点
（1）更新主体的目标分歧导致行为逻辑偏差。政府倾向于运用公权力来实施更新计划并保障公共利益；市场则追求资本的高效周转以实现更新利润最大化；其他利益相关者和公众则期望通过“搭便车”策略享受更新带来的正面外部效益。面对上述更新分歧，各主体均难以超越自身角色定位实现更新目标，最终导致主体之间行动逻辑的偏差。
（2）更新环节的多元博弈导致交易成本过高。土地（含建筑）的所有权在原权利主体、政府、市场主体及新权利主体之间的供应流转过程中，相邻主体之间不仅存在依存关系，还存在买卖利益博弈关系。多次交易环节及追求自身利益最大化导致流通成本增加；此外，交易过程中的信息不对称使得交易双方难以建立信任，推高了项目运作成本。
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统筹主体的概念溯源及作用机理
概念溯源
在增量规划阶段，地方政府通过低成本的土地一级开发，将土地从“生地”转变为“熟地”，随后出让给市场主体进行二级开发，这一模式有效推动了城市化进程。然而，随着城市进入存量发展阶段，面对权力主体日益增强的更新意识和复杂的利益分配关系，有限的更新收益往往难以覆盖高昂的更新成本，只能通过更高价值和更高强度的开发来获取利润，导致城市更新难以持续，进而使得规划难以落地。传统的“政府规划—市场实施”模式背后隐含的“规划与实施可分离”观点，暴露出主体分离的“分段式—决策型”更新思维在协调多元利益关系和应对市场不确定性方面的根本性缺陷。因此，亟需引入一个“以行动为中心”的新兴主体，采用“统筹式—行动型”综合更新思维，将重点从“理性决策”转向“理性行动”，通过行动融合规划与实施，在行政力、资本力和社会影响力三方博弈中，从实施行动的角度进行统筹，避免利益相关者的冲突，确保在总体有序的状态下，以最小代价和最少消耗高效推进并顺利完成更新。
▲ 图1 | “分段式—决策型”更新思维
▲ 图2 | “统筹式—行动型”更新思维
作用机理
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实证研究：统筹主体的“策规设算管”一体化更新模式
更新背景
“策规设算管”的行动驱动
桂林西街坊的更新开发项目迫切需要找到合适的主体和更新路径，以扭转其在中心城区的衰落形象。然而，城市更新实践中常常面临谈判周期长、程序复杂、合作机制不畅等问题。为此，通过搭建统筹主体协作平台，创新实施一体化更新模式，以“策划—规划—设计—测算—管理”的行动链条，引导更新意愿，化解利益冲突，强化项目孵化、规划建设与管理运营的深度协同，形成“策划—规划—设计—测算—管理”闭环，推动更新项目的可持续运作，最终实现多方共赢。
首先，通过“诉求、定位、路径”的统筹策划，构建目标整合体系，即通过整合诉求、明确定位、差异化实施路径，解决更新意愿的分歧。其次，通过“总量、增量、存量”的统筹规划，构建规划实施体系，即采用总量平衡、增量激励、存量更新的差异化分类引导策略，并将规划管控层面的“静态图则”转变为规划实施层面的“行动方案”，实现“管控+行动”的规划实施体系。再次，通过“平台、总图、总控”的统筹设计，构建设计治理体系，即以协作平台、设计总图和技术总控为基础，进行方案比选、整合，将各地块视为系统工程，统筹考虑空间功能、交通组织和设施配置，有效解决建筑退界、人防、出入口、停车位、绿地率、市政设施等方面的矛盾冲突，避免实施过程中的相互冲突和影响。然后，通过“总体、主体、公共”的统筹测算，构建资金平衡体系，即通过计算更新收益的总盘子、分析参与主体的“成本—收益”情况、明确公共要素的底线和成本分摊方案、评估更新收益模型，提出调节收益的支持措施，实现最佳的综合投资收益。最后，通过“投资、建设、运营”的统筹管维，构建更新运作体系，即探索建立一体化、全流程、标准化的管理运作体系，实现更新项目的效益与效率最大化，统筹主体可扮演投资、建设和运营者的多重角色，打通产权归集、规划调整、设计报建、施工建设、销售运营等更新过程中的难点与堵点，为权力主体提供各环节的更新支持。
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总结
在存量规划时代，城市内部衰退区域所面临的问题已不再是单一的空间供给问题，而是规划资源配置与市场需求之间不匹配的问题。因此，亟需探索一种新的机制，以连接权利人、政府和市场，从而打破当前规划与实施分离、更新诉求与环境制度脱节的困境。北京、上海、深圳等城市通过立法推动更新行动，已深刻认识到更新的综合性和复杂性。其中，更新主体权力关系的重塑成为改革创新的重要线索，统筹主体一体化创新模式为解决更新活动中的“行动困境”提供了有效思路。
我国众多城市正处于城市更新阶段，存量资产的盘活更新展现出巨大的市场潜力。在近期的城市更新实践中，地方政府都尝试在更新区域中设立或培育统筹主体，同时推动传统的平台公司、开发公司及专业咨询公司向统筹主体转型，以期通过其运作给整体更新环境带来改变。在新的政策机制尚待完善之际，统筹主体一体化更新模式为城市更新运作提供了可参考的框架。希望本文基于此的探索能够对城市更新本土化理论的发展起到补充的作用，并为今后更新实践提供参考借鉴。
原文介绍
《统筹主体视角下的“策规设算管”一体化城市更新模式研究——以上海桂林西街坊更新规划为例》一文刊载于《城市规划》2024年第10期，第90-101页。
【doi】10.11819/cpr20241011a
【基金项目】国家自然科学基金项目(52178051)；密度人居环境生态与节能教育部重点实验室(同济大学)暨上海同济城市规划设计研究院有限公司联合课题(KY-2022-LH-A06)。
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