长期以来，增长目标管理是我国发挥“有为政府”作用，促进经济发展的重要手段。但是，在分税制下，地方政府财权受到约束，依靠财政支出和税收优惠吸引企业投资、刺激经济增长受到限制。20世纪90年代底末开始的土地制度改革允许国有土地以协议、招拍挂等方式出让，为地方政府“以地谋发展”打开了方便之门。在“以地谋发展”的发展模式下，地方政府充分利用其在一级土地市场上的垄断地位，一方面将土地出让作为弥补财政缺口的工具，由此产生了“土地财政”；另一方面，将土地出让作为产业政策，配合财税等其他政策吸引企业来投资，促进相关产业发展，由此产生了“以地引资”。在经济增长目标的压力下，地方政府有极大的激励将土地出让作为地方竞争力的手段，一是压低工业用地出让价格并相应增加土地出让面积来吸引工业企业投资，刺激经济增长，这体现了土地出让的“以地引资”功能；二是增长目标压力刺激地方政府抬高商业和住房用地出让价格，进而获得更多的土地出让金，为本地基础设施投资进行融资，这体现了土地出让的“土地财政”功能。
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