吴俊培 │ 应该加强分税制基础理论的研究

文摘财经 2024-10-16 13:00 北京

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原文标题 应该加强分税制基础理论的研究

作者简介

吴俊培，武汉大学经济与管理学院财政金融研究中心教授，430072。

刊期 《财贸经济》2024年第10期（点击可查看当期目录及内容摘要）

五一节快乐 | 《财贸经济》2024年第5期目录及内容提要

1978年我国开始经济体制改革，直到1992年才明确提出要建立社会主义市场经济体制。1994年进行分税制改革，目的就是要建立与市场经济体制相适应的财政体制。市场经济体制混合了市场经济机制和非市场经济机制。

市场经济是资源配置的效率装置，方式就是商品的自由交换。这是一种微观行为，交换双方并不知道资源配置的最佳状态，市场均衡价格会自然导向这一目标。但市场经济是有缺陷的，主要体现在三个方面：一是不能解决所有消费品的资源配置问题；二是市场经济形成的收入分配结构是不公平的；三是会导致经济波动。市场经济的缺陷需要非市场经济解决。分税制是解决市场经济缺陷的制度安排，也是非市场经济的核心制度。

国家是从事非市场经济活动的主体，是凌驾于社会之上的上层建筑，即代表公正正义治理社会。公正正义是需要通过法律表达的，在现象形态上，政府是国家治理的表达方式。非市场经济的组织集合可以称为公共部门，是提供公共产品的组织或机构的集合。政府组织具有二重性，既是代表国家的社会管理者，又具有公共部门的性质。为了简化，把政府也列入公共部门，但政府是代表国家的社会管理者。政府是分级次的，是由中央政府和地方各级政府组成，公共部门也分别由相应的政府级次管辖。分税制就是对各级政府的资助计划，实际上是对公共部门提供资金保证。公共部门提供的公共产品是免费消费的，成本分担是需要宏观预先规划的，机制正好和市场经济相反。

税制是分税制的基础。这里的税制是指国家从市场经济中取得收入的制度安排，分税和转移支付是把国税安排给各级政府预算的过程。这就是说国税隐含了分税制的各要素，即既要保证市场经济在资源配置中起决定性作用，又要实现公共服务均等化的目标。一般公共预算就是对公共部门资助的预算，也是保证公共部门正常提供公共服务的预算，属于政府资源配置的范畴，收入分配和经济稳定职能隐含于资源配置之中。

提供公共服务的核算单位被称为预算单位，即受财政资助的单位。分税制就是使预算单位的资助常态化、制度化。实际上是使公共服务的提供有保障。这是非常重要的，因为居民的生活质量是由公共消费和私人消费共同决定的。

由于分税制是市场经济体制的核心制度安排，成为理论研究的焦点是理所当然的，文献汗牛充栋。但研究基本上是按分税制的完成形态，即税制、分税和转移支付三个构件来进行，缺乏系统总体研究。已有文献在研究方法上主要是对分税制的三个构件的最终形态分别做实证研究，缺乏规范研究，也缺乏对三者关系的整体考察。

《应该加强分税制基础理论的研究》一文的主要贡献有以下几点。

一是方法论的创新。从国家治理的高度进行研究。在文中建立了凌驾于社会之上的国家的税收，即国税的概念，分税制是在国税展现为国家治理现象形态过程中完成的。应该从顶层设计的高度，系统、全面地理解国税和税制、分税、转移支付之间的关系。国税好像是个抽象概念，其实不然。从规范和实证相结合的方法来看是成立的，即在理论和实践相互影响中形成的概念。规范研究是有导向性的，没有方向的实证研究是不可取的。国税的合理性需要在规范和实证的互动中去求索，实际上是在理论和实践的相互影响中去求索。

二是明确了宏观税负是分税制安排的约束变量，其中包括使用者费（我国称非税收入）。这是市场经济在资源配置中起决定性作用的内在要求；也是对非市场经济制度的认知体现。合适的宏观税负永远是理论和实践追求的目标。

三是明确了国税安排既要保证税收中性，又要保证公共服务均等化。不同的税种对再生产的影响是不一样的，因此不同的税种实际上隐含了不同的支出方向。这也是转移支付基金制的理论基础。

四是市场经济最大的特点是流动性，分税制最大的难点就是要适应这种流动性。这就要求收支分开安排。理论上说，一般税的纳税人安排是为了节约社会成本，和“分税”并无关系；分税是国税转化为央地税的过程，是根据公共产品成本分担的原则进行的。地方提高公共服务质量、增加地方的流动人口和常住人口是增加地方财政收入的有效办法，地方招商引资不应该成为增加地方财政收入的手段。

从收入角度看，国家税收收入基本上可以根据经济增长的情况来预测；从支出角度看，公共服务均等化要考虑人口、人口密度、地理环境、生活习惯等因素的影响。实际上支出角度的各因素和经济增长也是有关系的，但两者的变化会导致预算分配的变化。这种变化会导致公共产品的成本变化，即调整成本。因为公共部门的资助经费基本上是根据人员经费和公用经费的相应参数测算的。这种调整会影响公共服务的提供数量和质量。这些问题需要进一步研究。另外市场经济和非市场经济的基层结合部是社区。地方公共产品的供给和居民的流动性都在调整公共产品的受益问题。因此应该建立与流动性相适应的居民属地管辖制度和居住地有关的地方税体系。分税制是微观制度安排，坚持的是预算平衡，宏观调控主要体现在分税制的机制上和其他调控手段的协调配合上。

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