马海涛等 │ 分税制：中央与地方国家能力的差异化增长

文摘财经 2024-10-14 11:31 北京

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原文标题 分税制改革如何提升国家能力

作者简介

马海涛，中央财经大学党委副书记、校长、教授，100081；

姚东旻，中央财经大学中国财政发展协同创新中心副主任、教授，100081；

王子豪（通讯作者），中央财经大学中国财政发展协同创新中心博士生，100081。

刊期 《财贸经济》2024年第10期（点击可查看当期目录及内容摘要）

五一节快乐 | 《财贸经济》2024年第5期目录及内容提要

1994年进行的分税制改革是中国社会主义市场经济体制建设历史上的关键一步，不仅初步理顺了中央与地方的财政关系，还彻底重塑了政府与市场、中央政府与地方政府的“财”与“政”两个边界，充分调动了中央和地方两个积极性。分税制改革大幅增加中央宏观调控能力，突出了市场在资源配置中的决定性作用，为中国经济注入了强劲动力，为社会主义市场经济体制的建设提供了坚实的财政保障。作为一项深刻的制度创新，分税制改革的深远影响在改革初期并未完全显现，而是随着经济的持续发展和社会结构的不断变迁才逐步显现，因此有必要在分税制改革30年之际再次进行回顾与评述。

本文试图引入国家能力这一概念体系，系统分析分税制改革的影响机制，并利用部分典型事实进行验证，为全面评价分税制改革对于经济社会的巨大影响进行补充。我国财税体制改革的“明线”是逐步解决在国家治理进程中遇到的种种问题，但“暗线”其实是不断提升国家能力。本文建立了国家能力与财政的概念分析框架，对于国家能力的内涵、组成及其内部逻辑关系进行基本界定，并结合我国国情突出社会主义国家的国家能力特质，总结归纳国家能力在中央与地方的不同体现，并着重阐释财政与国家能力的两重关联。通过一系列典型事实的分析，本文提供了分税制改革对于国家能力两个维度主体、四项子能力之间的具体影响机制。研究结论表明，分税制改革给整体层面的国家能力带来了大幅度的跃迁，但给中央和地方各项子能力带来的是差异化的增长。对于中央而言，分税制改革极大地提升了中央控制力与汲取能力，从而间接带动了中央调控能力和动员能力的提升。对于地方而言，分税制改革保证了地方的强制能力和调控能力，但对于汲取能力和动员能力有所削弱。

本文的边际贡献主要体现在如下三个方面。一是对于国家能力的概念内涵进行了补充，进一步明晰了国家能力的主体，提出国家能力应当从中央和地方两方面进行分析。二是在国家能力与财政的分析视角下，将国家能力分解为强制能力、汲取能力、动员能力、调控能力四项子能力，并将可以作为四项子能力若干依据的中国实践依次对应到中央与地方。三是为研究分税制改革提供了一个新视角，全面系统地梳理了分税制改革对于中央与地方国家能力的各子能力各维度的差异化影响机制。

本文的研究具有如下的政策启示。第一，时刻关注“两个比重”，进一步优化央地财权与财力和事权与支出责任的对应性。新一轮财税改革的重点目标依然是匹配国家治理现代化与中国式现代化的时代需求，依然离不开强大的国家能力，应加强财政资源统筹，强化国家重大战略任务和基本民生的财力保障。保障地方汲取能力，提升地方调控能力与动员能力。协同税制改革、增加地方自主财力，主要从研究开征与新业态相适应的新税种、调整构建以共享税为主体的地方税体制两方面入手，并适度加强中央事权与支出责任。第二，深化省以下财政体制改革，优化财力分配，提升省级控制能力。合理划分财力、事权与支出责任，加强省级政府的统筹作用，提升省级政府的控制力与调控能力，坚持法制化原则。第三，完善转移支付制度，着力提升动员能力与调控能力。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制，强化动员能力；完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，强化调控能力。

本文在研究中遇到的主要挑战在于，如何将国家能力的分析框架与我国财税改革进行关联，以更加全面地评估分税制改革的作用效果。目前，国家能力概念中的主体性指向并不明确，本文正是以此为切入点，利用“二分法”将其主体分为中央与地方，系统分析分税制改革给中央和地方在国家能力增长方面带来的差异化影响。本文的研究结果从国家能力的视角为新一轮财税体制改革提供了参考依据，这一领域值得未来更多学者持续关注并引发有意义的思考。我们非常感谢《财贸经济》编辑部老师对稿件及时高效的处理，也感谢审稿专家和编辑部老师的严格把关。在论文的修改过程中，审稿专家的宝贵意见使得本文国家能力的分析框架更加完善，行文逻辑更加顺畅，论文的质量得到了显著的提升。在此衷心感谢编辑部老师和评审专家的辛苦付出。祝《财贸经济》越办越好！

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