深化财税体制改革课题组 │ 深化财税体制改革与中国式现代化

为推动高质量发展，《决定》从构建高水平社会主义市场经济体制、健全推动经济高质量发展体制机制、构建支持全面创新体制机制、健全宏观经济治理体系、完善高水平对外开放体制机制等各个方面做出了重要的战略部署，并对深化财税体制改革提出了要求。落实这些改革要求，对于促进高质量发展意义重大。

1. 聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，进一步深化财税体制改革

坚持社会主义市场经济体制改革方向是我们过去取得经济成就的成功经验，构建高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障，进一步深化财税体制改革应聚焦构建高水平社会主义市场经济体制来进行。一是财税体制改革应服务于建设统一开放、竞争有序的市场体系，确保市场机制在资源配置中发挥决定性作用。按照正确处理好政府与市场关系的要求，《决定》要求“规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为”，即要求积极清理和废除那些与构建全国统一大市场相冲突的财税制度规定，为市场主体公平竞争创造良好环境。政府应聚焦于外部性强或市场失灵的领域进行资源配置，《决定》要求“建立政府投资支持基础性、公益性、长远性重大项目建设长效机制，健全政府投资有效带动社会投资体制机制”。二是财税体制改革应服务于推动要素自由流动。《决定》在完善基本养老保险全国统筹制度，健全全国统一的社保公共服务平台，加快农业转移人口市民化等方面都提出了明确的改革要求，为劳动力要素的自由流动提供坚实保障。

2. 坚定实施扩大内需战略，为高质量发展注入新动能

高质量发展要求推动消费驱动和内需拉动成为未来经济增长的主导力量，因此深化财税体制改革必须坚定不移地实施扩大内需战略。具体举措包括:一是通过要素市场化改革和社保制度改革，提高劳动要素市场价格，从而提高初次分配中劳动收入占比。二是通过再分配和三次分配，减轻中低收入者的税收负担，提高其实际购买力。其中，从税制看，要健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度。为提升税收调节收入分配功能，《决定》提出，健全直接税体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税；完善房地产税收制度。从财政支出看，要加大对民生领域的投入力度，聚焦教育、医疗、养老等关键环节，不断提升公共服务质量和水平，以增强居民消费信心和能力，进一步释放内需潜力。同时，通过完善财政转移支付等提升基层政府财政保障能力，推进基本公共服务均等化，缩小城乡区域差距，让人民群众共享改革发展成果。

3. 坚持问题导向、目标导向，促进科技创新发展和全面绿色转型

第一，构建支持全面创新的财政体制，促进生产要素向发展新质生产力集聚，加速实体经济和数字经济深度融合，推动生产力升级（黄坤明，2024）。为强化对创新的支持保障，财税体制改革应坚持问题导向，着重解决关键核心技术“卡脖子”难题。具体举措包括：（1）强化基础研究保障。优化基础研究领域布局，持续加大基础研究投入，提高科技支出用于基础研究的比重，完善竞争性支持和稳定支持相结合的基础研究投入机制。（2）推动创新链产业链资金链人才链一体贯通。首先，加快促进科研成果转化。增加对转化成功项目的财政奖励和补贴力度，加大科技成果的研发费用税前扣除、加速折旧等税收优惠力度。其次，为企业科技创新提供资金支持。建立健全创新资金引导与激励机制。《决定》要求“更好发挥政府投资基金作用”，基于此，应进一步完善多元化、多层次的科技创新投融资体系，为科技创新项目提供充足的资金保障与风险控制。最后，加大对科研人员的政策倾斜。给予科研人员合理的税前扣除优惠政策、优惠税率等，降低其税收负担。

第二，构建生态文明建设的财税支撑体系，以应对环境挑战，促进绿色发展。具体举措包括：（1）建立并完善绿色税制。完善资源有偿使用制度和生态补偿机制，推进环境税、资源税等绿色税种改革，促进资源节约与生态环境保护。（2）优化财政支出结构。加大对污染防治、生态修复、绿色发展等领域的财政投入力度，确保生态文明建设各项任务得到充足的资金支持，推动经济社会向绿色低碳转型。（3）强化政策激励，推动企业生产方式绿色转型升级。通过实施税收优惠政策（如环保设备购置抵免、绿色税收减免等），同时优化政府绿色采购政策，引导企业加大环保投入，支持绿色技术创新与产业升级，推动经济社会绿色可持续发展。

4. 支持高水平对外开放，推动加快构建新发展格局

“只有开放的中国，才会成为现代化的中国”。过去，我国通过改革开放实现了经济快速增长，面向未来，需要“在更加开放的条件下实现更高质量的发展”。财税体制应当在有利于发挥国内市场优势、增强国内国际两个市场、两种资源联动效应的同时，促进加强国际经贸合作，推动普惠包容的经济全球化。具体而言：一是稳步扩大制度型开放，推动外贸高质量发展。（1）主动对接国际高标准经贸规则，深化外贸体制改革，强化贸易政策与财税、金融、产业政策协同。（2）完善关税制度，促进贸易自由化便利化。根据产业特征制定差异化的关税减让策略；推进通关、税务、外汇等监管创新，营造有利于新业态、新模式发展的制度环境。（3）在产业补贴、政府采购等规则制定方面发挥作用，打造透明、稳定和可预期的制度环境。（4）完善财税法治建设，优化营商环境，特别是在提供税收征纳便利性等方面，增强对跨国投资的吸引力。二是促进合作共赢开放，积极参与全球经济治理体系的改革和建设。（1）推动全球和区域性财税合作，加强财税、贸易、金融等领域的多边合作平台建设。（2）积极回应跨国和全球共同需要，从构建人类命运共同体的视角推动和完善国际政治经济治理新秩序，在供给全球公共产品和服务方面积极履行大国责任。

习近平（2021）指出，在高质量发展中促进共同富裕，要正确处理效率和公平的关系，构建初次分配、再分配和三次分配协调配套的制度体系，加大税收、社保、转移支付等政策的调节力度和精准度。按照这一总体思路，《决定》明确，必须坚持尽力而为、量力而行，完善基本公共服务制度体系。具体部署鲜明体现了问题导向、系统集成的改革要求，主要包括推进城乡融合发展和地区协调发展，完善收入分配制度，健全社会保障体系促进可持续发展，完善基本公共服务制度体系促进人的全面发展等。

1. 推进城乡融合发展与地区协调发展

《决定》主要从推动农业转移人口进城、防止农村人口返贫致贫两个方面，对财税支持政策和深化改革提出要求。一是推进主要由常住地登记户口提供基本公共服务制度，加快农业转移人口市民化，让符合条件的农业转移人口享有同迁入地户籍人口同等的基本公共服务权利。二是要继续巩固拓展脱贫攻坚成果，完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制，特别提出要建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度。

《决定》部署了地区协调发展的诸多重点任务。为解决地区协调发展中的诸多利益矛盾，《决定》提出三个创新性举措。一是统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制。这一改革方向事实上早已提出，但因缺乏制度性的支撑政策导致实施成果有限。对此，《决定》明确要求，“在主产区利益补偿上迈出实质步伐”。二是推进生态综合补偿，健全横向生态保护补偿机制。三是针对地区产业转移中的利益分歧，要求“完善产业在国内梯度有序转移的协作机制，推动转出地和承接地利益共享”。

城乡差距和地区差距，一直是中国推动共同富裕的重要挑战。《决定》的相关改革部署，抓住了当前城乡融合发展中的两类关键人群，地区协调发展中三个突出矛盾，提出了针对性的措施。在未来改革中，应当既要重视财政对解决相关问题的扶持功能，又要重视发挥财政引导改革，发挥激励功能的作用。推进这些改革，对于以人为本缩小城乡差距，实现协调发展中的缩小地区差距，都具有重要意义。

2. 发挥税收调节功能完善收入分配制度

《决定》要求，构建初次分配、再分配和第三次分配协调配套的制度体系。在初次分配环节，《决定》提出了要素分配政策制度的诸多改革目标。在再分配环节，《决定》围绕完善税收、社会保障、转移支付等再分配调节机制，提出了诸多改革要求。在税收政策领域，《决定》提出优化税制结构要坚持有利于社会公平的标准，具体部署上要求健全直接税体系，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行个人所得税劳动性所得统一征税。而社会保障体系和转移支付类政策是重点，《决定》做了专题部署。第三次分配是指支持发展公益慈善事业。从国际经验看，支持政策主要是政府利用税收优惠政策激励居民和企业在自愿的基础上慈善捐赠。

完善收入分配制度涉及面广，以上内容主要涉及税收调节。而按照前文分析，社会保障体系所发挥的再分配效应，部分基本公共服务项目所发挥的预分配功能更为重要。因而，改善收入分配状况，应当坚持系统施策，协调推进。

3. 健全社会保障体系促进可持续发展

党的二十大报告提出，“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”。《决定》围绕这一总体目标提出若干具体改革举措。在“覆盖全民”方面，要求健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度，扩大失业、工伤、生育保险覆盖面，全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策。在“统筹城乡、公平统一”方面，要求健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇合理调整机制，逐步提高城乡居民基本养老保险基础养老金，推进基本医疗保险省级统筹。在“安全规范”方面，要完善基本养老保险全国统筹制度，健全全国统一的社保公共服务平台，健全社保基金保值增值和安全监管体系，加强医保基金监管。在“可持续多层次”方面，要求深化医保支付方式改革，加快发展多层次多支柱养老保险体系，扩大年金制度覆盖范围，推行个人养老金制度，发挥各类商业保险补充保障作用。

可以看出，社会保障领域的改革任务繁多复杂，社会关注度高。未来推进相关改革时，应做好政策设计，注重相关政策成本的长期精算，做好公共沟通。

4. 完善基本公共服务制度体系促进人的全面发展

人的全面发展，与全体人民共同富裕相辅相成。人的全面发展首先体现在充分提升、全面挖掘人力资本的潜力，这将为实现全体人民共同富裕打下坚实的基础。《决定》主要从促进人口高质量发展、完善公共教育服务供给机制、完善就业优先政策、积极应对人口老龄化等几个方面，对财税支持政策和财税改革提出了要求。

一是鼓励生育，要健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，促进人口高质量发展。为实现这一目标，《决定》提出了综合激励性财税政策：完善生育支持政策体系和激励机制；通过建立生育补贴制度、提高基本生育和儿童医疗公共服务水平、加强普惠育幼服务体系建设、加大个人所得税抵扣力度等方式，有效降低生育、养育、教育成本；推动相关公共服务随人走，促进城乡、区域人口合理集聚、有序流动。二是要求建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制，高度关注教育在促进社会公平方面的功能。《决定》要求“完善义务教育优质均衡推进机制，探索逐步扩大免费教育范围”。三是健全高质量充分就业促进机制，完善就业公共服务体系和重点群体就业支持体系，健全终身职业技能培训制度。四是要求完善发展养老事业和养老产业政策机制，包括按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革；优化基本养老服务供给，加快补齐农村养老服务短板；加快建立长期护理保险制度。五是深化医药卫生体制改革。

可以看出，《决定》部署的完善基本公共服务制度体系的相关举措，可以适应人在不同生命周期阶段的需要，发挥培养、激发人力资本的功能，进而发挥出预分配功能。总体而言，推进相关改革需要增加财政投入，但在增加投入的同时更要重视完善政策设计，切实发挥财政资金的激励和帮扶功能。

围绕当前提升财政治理效能的两个关键点，《决定》提出应对主要挑战的两条逻辑线索：一是完善中央与地方关系要将增强地方自主财力和更好调动两个积极性有机结合，直面加强中央事权和支出责任的具体工作，全力激发地方推动经济高质量发展的工作热情；二是在发展、稳定和安全三者间关系的彼此协调更加困难的局面下，加快健全现代预算制度，明确地方债务精细化、科学化管理——探索建立同高质量发展相适应的预算与政府债务管理机制；建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制；把加强地方政府专项债管理、推动地方融资平台转型和优化政府投资作为改革重点，真正落实统筹发展和安全的财政要义。

1. 完善中央与地方财政关系要瞄准重点挑战、找准关键环节和制定可行策略

延续党的十九大提出的“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”总体思路，《决定》为缓解当前地方财力较困难局面，提出了综合性举措。一是增加地方自主财力，其中包括：拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限；规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理。二是减少地方支出压力，主要措施是支出责任适度上移，即“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”。三是完善财政转移支付体系，弥补地方收支缺口。特别是针对基层财力特别困难的情况，将提升市县财力同事权相匹配程度。

在具体推进上，一是收入划分可考虑财政体制改革、预算改革和行政体制改革的协同推进。具体来看，如推进消费税征收环节后移并稳步下划地方的安排，就要考虑中央与地方收入划分、税收征管能力等因素，还应与扩内需、促消费等宏观目标有机协调；再比如把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率，就有必要细致研究各地财力状况、经济发展水平等因素，避免越是相对落后地区，地方筹集收入压力越大、自定税率标准越高的情况发生。同样的逻辑也适用于这次提出的“适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理”等内容。二是充分理解进一步理顺中央和地方财政关系，加快形成稳定的各级政府事权、支出责任与财力相适应的制度建设的紧迫性。可把加强中央事权和保障地方财政稳定运行结合起来，作为优先完成的紧要工作。转移支付制度调整应保持弹性，不拘泥于片面降低专项转移支付和提升一般性转移支付的惯性思维，还可以探索把转移支付作为推动中央和地方事权与支出责任科学划分的制度保障和资金保障。

2. 加快健全现代预算制度

加快健全现代预算制度是推进财政改革和提升财政治理效能的“牛鼻子”。以党的十八届三中全会提出的预算管理制度改革取得的成就为基础，《决定》提出一系列进一步改革与完善预算制度的新要求，提升预算编制的系统化、精细化、标准化、法治化水平，特别是强化宏观指导，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。具体任务来看，健全预算制度要体现在：在收入上，加强财政资源统筹，要求把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理；在支出上，深化零基预算改革；在管理上，更加突出绩效导向（曲哲涵，2024），特别提出要“加强公共服务绩效管理，强化事前功能评估”。总体上看，健全预算制度的改革目标，主要是围绕发挥集中力量办大事的体制优势，聚焦落实全面规范、公开透明等要求，补齐体制机制短板，强化预算刚性约束，持续提升预算管理水平和财政治理效能（韩文秀，2024）。

3. 完善政府债务管理制度

统筹发展和安全要求提升财政改革的全局意识，把经济社会高质量转型发展作为检验财政改革成败和财政治理效能提升的依据。《决定》提出，要完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型，以确保财政长期安全与稳健。

落实改革要求，要准确研判全面深化改革阶段的政府债务管理新特点，始终把资金全链条管理和风险防控作为核心工作，通过机制建设更好发挥政府各部门协同监管和债券市场有效约束。这当中政府债务融资的总空间、不同层级政府债务负担规模的大小及其与经济增长、债务成本、支出需求之间的关系，亟待细致研究。还要将隐性债务化解和平台公司转型作为重点领域，财政金融共同努力实现风险的软着陆。融资平台转型不仅是防风险的管理需要，也是土地与房地产市场调整转型后的必然。融资平台转型一方面要做好融资接续，防止“一刀切”带来的风险；另一方面也要减少政府对辖区内融资平台的依赖，从源头上杜绝变相举债。上述工作的展开可授权各地因地制宜展开探索。