所谓街头官僚，依照美国著名政治学家、美国公共行政科学院院士、麻省理工学院前政治学教授迈克尔·李普斯基的界定，指的是工作过程中需要直接与公众打交道，在执行公务过程中拥有实质性裁量权的公职人员。
看到这个定义，相信很多朋友脑海中首先浮现出两个最典型的街头官僚类型：交警，城管。
当然，李普斯基所说的街头官僚其实涵盖了很多真正意义上的低阶公务人员，包括老师、其他执法人员、社会工作者、法官、公共律师、通过政府项目提供服务或负责某种秩序维护、管理的其他公职人员。
这些低阶公务人员无论在美国，还是在中国，以及其他很多国家和地区，不仅构成公务人员的多数，而且所占人口比重也不低。比如在美国，仅州和地方政府就雇用了370万人从事地方学校工作、50多万人从事警察事务、30多万人从事地方福利工作。
一个显著的事实是，街头官僚机构是极度劳动密集型组织。很多国家和地区解决公共服务不足的一贯思路就是增加人手，所以，无论是警务支出还是其他方面的支出，绝大多数被用于工资支付。
所以，我们也可以很合理地推导出一个结论，那就是无论什么国家和地区，如果社会和经济发展水平不高，就使得街头官僚事实性地掌握的裁量权，越可能影响居民的生活（既包括正面影响，也不可避免存在负面影响），而这必然使得街头官僚成为这样的地区最具有吸引力的就业岗位。考公热、进编制的社会心理，在美国也同样存在。
李普斯基所著的《街头官僚：公共服务中的个人困境》，最早出版于1980年。在那之前，包括纽约、克利夫兰、纽瓦克在内，美国诸多州和地方政府爆发财政危机，最主要的原因就是美国在二战战后依循我们前面所谈到的不断扩充公共服务人手，来满足服务缺口——而且这类开销的增长具有刚性，很多岗位一旦设立就很难取消，连带着相关的薪酬福利成本、维护支出都变得刚性化。
这也意味着，哪怕不情愿，基于公共服务短缺而不断扩充的街头官僚，最终也终将因此导致的成本支出高昂，而走向限薪甚至规模化、部分化被裁减。
街头官僚的自由裁量权
低阶公职人员，也就是我们这里所说的街头官僚，我们这里设定，主要包括警察、城管、其他直接面向执法对象的执法人员、街道、社区和乡镇的基层工作人员，其核心特征就是通过自由裁量权来确保政策、法律以及地方管理要求被切实推行。
无论在中国，还是美国等国家，更上级的主管部门当然希望抑制街头官僚所可能掌握的这种裁量权，来避免执法、管理、服务尺度的不统一。但无论如何抑制，自由裁量权也是无法消灭的，因为街头官僚面对的执法、管理、服务对象是人，以及由人驱动、参与的具体现象、过程，这种因此创造出的社会现实复杂性，不可能完全通过设定法条的方式来标准化设定。
正如《街头官僚：公共服务中的个人困境》书中所指出的那样，立法部门和高级监督机关希望抑制街头官僚的自由裁量权，但“警察不可能随身携带一本如何干预公民行为的指南”——即便在这本书诞生40多年后的今天，警察可以携带数字终端，但如果一个警察在处理公务时需要频繁查阅终端数据库记载的法条，就完全可能被执法对象以及“吃瓜”群众质疑为高度不专业。
同样，无论是教师，社区干部，公共律师等人员，立法机关和上级主管部门也很难做到事无巨细地为之给出行动指南，更多情况下，需要前者们灵活地审时度势，因地制宜给出处置建议或服务方案。
还有一点，自由裁量权既可能成为一种遭到滥用，被用于牟取私利的权力基础，但也因此可以创造出所谓的执法、管理、服务温度，也就是体现公共服务体系对于弱势者、处于困境的普通人的倾斜关爱。
街头官僚为何会与管理部门产生分歧
有意思的是，《街头官僚：公共服务中的个人困境》这本书也谈到了如果街头官僚承担的上级摊派、工作负担过重，以及过度压缩自由裁量权造成执法、管理、服务过程无所适从。
这种呆板的管理思维下，街头官僚可以采取的应对策略，包括不配合、敷衍执行等。而在美国等国家，街头官僚甚至也可能如同产业工人那样通过职业工会，表达对管理部门的强烈不满。
《街头官僚：公共服务中的个人困境》书中指出，街头官僚的利益，与管理部门的利益存在分歧，最主要的原因在于，前者承担着大量需要迅速处理的工作，并且不希望自己被过度束缚，免受程式化的、机械性的考核，免受心理威胁。
还有一个原因，那就是哪怕在纽约这样的城市，街头官僚经常也面临着人手不足、资源不足，所以必须创造出一种并不合规、但没有实质性违反法律的默契、捷径、简化程序，否则工作根本做不完。但这往往并不被上级管理部门所认可。
我国香港导演杜琪峰执导的系列电影《PTU》就很好地展现了这方面的微妙。
换言之，管理部门终将意识到街头官僚的自由裁量权是无法取消的，哪怕是竭力抑制，也是徒劳无功的。
纽约市高阶警察部门曾经下令严格执行交通或停车法规，不允许基层警员自由裁量，设定了非常严格的惩处条款。为此，纽约的一线警察就故意不顾民众要求，机械僵化地执行法条，很大程度上激怒了包括其他部门公职人员在内的社会各方面人士，让当地的高阶警察部门十分难堪。
如履薄冰的街头官僚
街头官僚，比如我们一般人很自然地想到的交警、城管，如前述都需要快速处理工作，否则工作任务堆积起来很可能招致局面瘫痪。很多时候，一两个交警，或者一两组城管，需要艰难地在大量的执法、管理、服务对象面前开展管理，严格完整地走完法条程序，在现场是不可能做到的，即便通过即时通讯设备呼叫支援，能获得的响应也是很低的。
《街头官僚：公共服务中的个人困境》书中指出，街头官僚虽然身份属性是“官僚”，属于公共服务人员，但是因为身处一线，资源不足、工作繁重、上级管理死板等因素带来的压力十分突出，所以身体威胁、心理和精神健康问题都很严重。
当然，这在一定程度上与媒体、社会舆论经常传递、渲染街头官僚自由裁量权的行使可以为之带来非法利益，以及街头官僚履职很轻松、福利保障很健全等印象，驱使了很多人将这样的低阶公共服务人员职位视为理想的工作岗位，但入职后迅速迎来想象与现实的尖锐对立，产生了巨大幻灭感不无关系。
可以说，哪怕到了今天，很多人仍然并没有充分意识到街头官僚履职如履薄冰的本质特征。就像我们前面同样提到过的那样，报考低阶公共服务人员职位的热潮一直就存在，至少是部分报考者从未对这类职位实际履职状态有过准确的判定。
如《街头官僚：公共服务中的个人困境》书中所说，街头官僚需要快速回应随时可能出现的需求，这种需求其实多数情况下是不可预测的。比如，一个城市成为网红城市，大量的低阶公共服务人员将在上级要求、职业伦理和荣誉感等因素的推动下，尽职加班加点地工作，饶是如此，也未必总能每每及时响应服务需求，进而招致投诉、严厉问责——这类情况必然重创当地的公共服务人员的士气。
书作者也指出，街头官僚的工作类型决定了对之进行比较严格的绩效评估，变得不太可能。这个判断应当说具有相当的前瞻性，40多年来，尽管不同国家和地区的管理部门都对街头官僚的工作设立了相当多的限制，包括但不限于配置摄录设备等，但正如前面所谈到的，街头官僚的工作本身具有复杂性，目标非常模糊，这使得精准的绩效评估无法推行。
所评图书：
书名：《街头官僚：公共服务中的个人困境》
作者：（美）迈克尔·李普斯基
译者：韩志明、颜昌武
出版社：中国人民大学出版社
出版日期：2024年2月
编辑 | 张婧琦
