县级法院运行的逻辑

郡县治，天下安。从秦代到当代，县是我国最为基础、最为稳定的基层行政单位，也是国家政权结构的基础单元。正如西南财经大学法学院副教授刘磊所著的《县域政制中的基层法院》一书中所谈到的，县一级具备绝大多数治理实践要素，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。

县级法院是国家司法权运行的末端，直接涉及到调处、裁决基层的治理难题、矛盾纠纷。《县域政制中的基层法院》书中指出，我国国家治理有两个基本主题，一是发展，二是稳定，这些转化到基层法院的主题工作中，就需要处理好四对关系：

第一，地方的大局与全国的大局。这两个“大局”在很多情况下重合，比如，从国家到省、市再到县下达的重要任务，大多数从大纲到细节上是统一的，例如当下正在致力于推进保障的民企合法权益；重大的治理问题、社会问题、民生问题。

但也有一些具体问题存在上下目标、权重不一致的情况，比如县域经济增长和发展的重要事务，如招商引资、工业园区建设、征地拆迁等，这些有可能是县级党政领导集体比较关心的中心问题，一些具体事务需要县级法院等单位给予的配合、执行可能超出县级法院的职责范围，而应对处理这些中心工作产生的问题，比如突发性事件，县级党政领导集体强调的“服务和维护大局”有可能与上级有关方面尤其是上级法院对县级法院提出的要求是不一致的。

第二，法院审判权运行的相对独立性与法院在社会治理中的参与性。两者之间不可避免产生重合，但又必然在一些情况下产生相互影响。书中对此进行了深入探讨。

第三，社会管理者的治理需要与社会成员的权益保障。书中直言不讳地指出，基层党政领导群体、职能部门很多情况下对于基层法院的定位，反映出实用主义或工具主义的态度，也就是维护秩序、促进发展、服务社会管理目标的手段，使得基层法院在社会治理中的参与很多情况下是非司法化的。

毫无疑问，这样的参与，一定程度上降低了基层法院的公信力，一些情况下使得其直面一线问题、处理复杂矛盾时，反过来必须要依仗县级其他部门的权威和行动能力，才能达成目标。

第四，社会治理的正当要求与非正当要求。这里涉及到一个基本问题。那就是我国很多地方的发展，尤其是新产业培育、新园区建设，采取的是突破现有政策框架的“抢跑”、实验的方式，这种突破有些情况下确实会出现利益主体谋取不具备合理性的利益的情况下，有些情况下则是具有一定的无奈意味，但也可能在发展中被上级叫停纠正。在这些情况下出现的利益纠纷、治理问题，对于基层法院的识别、应对难度和挑战而言，显然是十分突出的。

《县域政制中的基层法院》书中指出，在我国，有关法院的研究存在“法官个体本位”和“法院整体本位”两种范式。前者通常直接援引英美法系的法院，强调保障法官以个体名义直接裁判、直面外部社会并承担责任，强调法官行使裁判权不应受到法院内部（审委会、院长负责制）的约束，对于政法委、人大法工委也应具有相当的超然独立性。

但这种法官个体本位范式的核心，无论在国家层级，还是基层地方层级，都必然意味着创造出党政领导集体以外的权力中心。这也是为什么部分法学家强调中国法院更适宜采取法院政体本位范式的原因。

《县域政制中的基层法院》这本书采取的事也是整体本位范式。也就是将基层法院纳入基层治理的场域中去讨论。正如书作者所探讨指出的那样，法院与地方治理系统之间的既有联系，所产生的结果和影响，既有正向的，也有负面的。

在现有权力和职能格局中，基层法院毫无疑问接受基层同级党委的领导，而在近年来，随着基层法院主要负责人被要求具备法官职业资格，因而基层法院法院人选更多地由地市一级中级法院实现。当然，这其实意味着基层法院接受党委领导，在县和市两级混合实现。而对法院工作的党委领导，还会通过人大常委会和政法委，以及各种考核得以体现。

而地方行政系统与法院的联系显然也更强。书作者指出，虽然广为学界诟病的是法院在人财物等方面受制于地方政府，但这些年来，地方政府在人财物方面对于法院的约束在逐渐弱化。即如基层法院进人不仅凡进必考，不再像过去那样被等同为政府下属的局办委那样随便安置人员，而且考试也由省委组织部、公务员局和高级法院管理掌握。

近年来，法院系统自上而下的调控力增强，当然这并不意味着地方各级法院脱离了党政系统的影响。尤其是对于基层法院而言，高级法院、中级法院与基层地方市县两级党政领导集体、相关职能部门协调的增加，对于扩大基层法院履职空间、化解地方保护主义起到了重要作用。

书作者指出，法学界通常对于地方党委对同级法院的影响界定为消极大于积极的看法，是一种先入为主的判断，在经验上无法成立的，地方党委尤其是党政领导集体居于地方治理的核心，需要对各方面问题进行综合考量，不能片面地认为其治理考量不具有正当性。而且，同级党委、人大对于法院的监督，对于遏制司法不公、平衡司法权与行政权也具有不可否认的意义。

如书作者指出的那样，国内除了东部地区以及中西部中心城市以外，基层法院地处县城，法官自己就生活在人情社会，业务素养、廉政自律意识差别很大，如果没有院长、审委会的管理和约束，没有地方党委、人大的监督，司法公正并不会像一些法学家想象的那样，纯粹凭借法官个人的道德良知而实现。

《县域政制中的基层法院》这本书深入讨论了在县域权力格局、治理格局中，基层法院的组织形态，尤其是县域治理的中心工作以什么样的方式、动员机制转入法院，而基层法院又是如何将这些要求与法律规定、上级法院要求进行结合，具体实施于审判执行业务。

书作者谈到了地方法院被要求为经济建设服务，尤其是民商事领域的一些活动被批评为地方保护主义这一问题。必须指出但是，破除地方保护主义，正是这些年来法院改革的重要动因。但随着高级法院、中级法院对于基层法院审判执行工作的介入影响力度的加深，县级法院接收的同级党政下达的促进、保障经济发展的要求本身在减少，更多情况下，省高级法院、市中级法院会就法院工作如何服务经济发展、保障大局提出要求，再转化到县级法院来实施。而最高人民法院每年根据中央经济工作会议的精神以及其他一些具体部署，编制的具体指导意见，则成为根本性的指导意见。

当然，基层法院在接收到上级法院传递的保障经济发展的意见后，尤其是对“慎重”、“妥善”、“积极”、“加快”、“促进”、“着重”、“依法”、“严格”等表述，会在审判中以不同的办案尺度、节奏以及司法资源配置来予以体现，而这也引发了学界的议论纷纷。当然，如书中所说，基层法院服务经济发展的方式还包括，开展司法调研、发送司法建议（包括向地方党政，企业，行业协会等发送，提出规避法律风险的建议）、联系服务对象等其他方式，本质上扮演着配合者，“基层法院积极参与地方经济发展的内在动力较弱”，而且很多与县域经济发展相关的案件，考虑到上级法院介入干预以及律师、社会舆论监督的情况下，也极少出现那种丧失底线的错误裁决。

书中在讨论基层法院涉及地方维护社会稳定的参与时指出，这种参与，更可能引起法院的积极参与。因为这种积极参与被认为有助于在源头上化解可能酿成重大矛盾纠纷或群体诉讼。对于涉及地方社会稳定的案件，法院建立起非常严格的内部责任制，落实到人——而在外部，地方党政领导集体、地方党政部门与同级法院往往会就此采取非常密切的联系配合机制。

对于基层法院的非业务工作，包括党群妇工团等，书作者认为，这不宜简单地界定为增加了工作负担。这些非业务工作，强调的政治伦理、社会伦理与司法伦理存在贯通、重合。

总的来说，《县域政制中的基层法院》这本书比较清楚地阐述指出了我国基层法院在县域治理场域中的运行逻辑，指出这与形式主义法治或法律自治原理为内核的司法模式之间存在显著差别。

书作者比较清楚地指出了，中国法治运行的核心逻辑是“政法”逻辑，也就是“政”决定“法”，而“法”对于“政”有着重要的规范作用但达不到反向决定。“在当代中国，党政体制规定并塑造着司法制度。党政体制以及与之适应的司法制度，实际上是当代中国赶超的重要组成部分……从国家权力结构的角度来看，这要求国家的各个构成部分能够形成合力，共同推动中国的现代化建设进程”。所以，在这样一种现实的、历史塑造的制度背景下，司法服从于治理需要，而不是司法决定治理。

作者 | 郑渝川

编辑 | 张寒阳