金融行业 | 开启中国特色养老金融发展“新纪元”——金融支持中国式养老事业指导意见解读

12月13日，人民银行、金融监管总局、发改委、民政部、财政部、人社部、卫健委、证监会、国家医保局等九部门联合印发《关于金融支持中国式养老事业 服务银发经济高质量发展的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）[1]。《指导意见》明确了到2028年、2035年我国的养老金融发展阶段性目标，从支持不同人群养老金融需求、拓宽银发经济融资渠道、健全金融保障体系、夯实金融服务基础、构建长效机制等五方面提出16项重点举措。

早在2018年7月，我们就发布《养老金——资管业务“新蓝海”》[2]报告，并持续对我国养老金融的发展进行了跟踪。《指导意见》的出台，也将为我国养老金融的进一步发展拉开“序幕”。

一、厘清内涵与外延，养老金融迎来体系化发展新纪元

《指导意见》首次在国家级政策文件层面对养老金融的内涵与外延进行明确定义，并明确了到2028年、2035年我国养老金融发展的阶段性目标。

在养老金融的定义上，《指导意见》指出：“养老金融是综合运用信贷、保险、债券、股权、理财等金融工具，满足社会成员的多样化养老需求，服务银发经济发展的一系列金融活动总和，包括养老金管理、银发经济融资与风险管理、养老金融产品和服务及老年群体金融权益保障等。”

从国际层面来看，此前无论是国际监管组织还是发达经济体的政府部门都并并未提出“养老金融”的概念。究其原因，主要是大部分发达经济体面对老龄化问题时其经济社会发展已处于相对较高水平，养老产业和养老服务业都已相对发达，其所关注的所谓“养老金融”更集中于养老金（Pension）管理和保值增值方面。而与发达经济体不同，我国面临着相对严峻的“未富先老”等问题，在人口快速老龄化的过程中，养老产业尚待进一步发展。因而，我国的养老金融内涵与外延与境外发达经济体存在较大的差异。

在《指导意见》发布之前，虽然2023年底的中央金融工作会议将“养老金融”列为了金融机构需要着力推动的“五篇大文章”。但是，我国国家层面的监管部门一直未在政策文件中对“养老金融”这一概念予以明确定义。因此，相关概念在国家政策中的首次提及也具有里程碑式的意义。

应当指出的是，《指导意见》中对于“养老金融”的内涵与外延的定义与我们在2024年7月发布的《养老金融：内涵与银行业务可能》[3]中所分析的我国语境下养老金融内涵与落脚点基本一致。彼时，我们指出养老金融包括养老金金融、养老服务金融、养老产业金融三大领域。《指导意见》中“养老金管理”与此前我们框定的“养老金金融”领域基本一致，“银发经济融资与风险管理”与我们此前框定的“养老产业金融”领域基本一致，“养老金融产品和服务及老年群体金融权益保障”则对应着我们此前框定的“养老服务金融”领域。

与此同时，《指导意见》亦明确了中国特色“养老金融”发展的两个阶段性目标：“到2028年，养老金融体系基本建立，养老金融产品和业态逐步丰富，养老金融意识普遍形成，养老金融供给水平有效提升，人民福祉得到有效增进”；“到2035年，各类养老金融政策效果充分显现，养老金融产品和服务更加精准高效、养老资金投资管理更加成熟稳健，基本实现中国特色金融和养老事业高质量发展的良性循环”。

随着《指导意见》对我国养老金融概念内涵与外延的进一步厘清，以及养老金融发展阶段性发展目标的提出，具有中国特色的养老金融将进入体系化发展的新纪元。

二、大力发展养老金三支柱体系，投管机构迎来扩容机遇

在养老金金融领域，《指导意见》强调进一步大力发展养老金一、二、三支柱，并在第一支柱层面提出扩大相关服务机构范围的要求。在此背景下，获得养老金第一支柱托管、投资管理等资格的机构或将扩容，由此将为金融机构带来新的机会。

在养老金第一支柱层面，《指导意见》指出：“完善基本养老保险基金投资政策，引导各省份合理提高基本养老保险基金委托投资运作规模。逐步扩大基本养老保险基金投资运营相关服务机构范围，增加投资管理人类别和数量，将更多符合条件的养老金管理机构纳入基本养老保险基金投资管理人名单。”

对于第一支柱的投资管理资格，目前我国基本养老保险基金和全国社会保障基金的投资管理机构大多为基金公司、保险公司和保险资管公司。与之相对应，同样从事资产管理业务的理财公司和信托公司此前并未入围养老金第一支柱的投资管理机构范畴。为了落实“增加投资管理人类别和数量”的要求，未来或不仅将有更多的基金公司、保险资管公司等被纳入养老金第一支柱投资管理人资格范畴，理财公司、信托公司等各类机构也将有相应的机会。

对于第一支柱的托管资格，目前仅限于国有大行和少部分股份制银行范畴，伴随着未来各地基本养老保险基金的积累和归集投资，养老金第一支柱的托管规模也将逐步提升，或也将有更多的银行可以探索争取第一支柱的托管资格。不过应当指出的是，根据2015年国务院发布的《基本养老保险基金投资管理办法》（国发〔2015〕48号），当前获得企业年金托管资格是银行取得基本养老保险基金托管的重要先决条件。

在养老金第二支柱层面，《指导意见》指出：“推动企业年金提质扩面，鼓励各类有条件、有意愿的企业建立企业年金。”

根据人社部所披露的数据，近年来企业年金基金总规模不断上升，2013以来基本维持在10%以上的同比增速。截至2024年6月底，企业年金基金总规模为3.39万亿元。然而与之相对应，企业年金基金覆盖人群规模仍相对有限，截至2024年6月末，企业年金基金参加职工人数仅为3209.56万人。出现这一现象的一大原因在于设立企业年金的企业数量仍相对较少，截至2024年6月末，仅有15.26万家，相比全国整体超过五千万的注册企业基数而言，覆盖率仍然较低。因此，在养老金第二支柱的相关要求上，《指导意见》主要聚焦于推动企业年金制度在我国企业中的提质扩面。

在养老金第三支柱层面，《指导意见》指出：“在全国全面实施个人养老金制度，逐步丰富个人养老金账户可投资品类，落实好相关税收政策。支持金融机构研发符合参加人养老需求、具有长期限特征且具有一定收益率的个人养老金专属产品，支持开办个人养老金业务的商业银行开发专属个人养老金储蓄产品。完善个人养老金提前支取机制，保障参加人特殊需求。”

2024年12月12日，人社部等发布《关于全面实施个人养老金制度的通知》（人社部发〔2024〕87号，以下简称“《通知》”）。我们在同日发布的《“蓝海”已至——个人养老金全国推广政策解读》[4]中，对相关政策进行了详细的政策解读。具体而言，《通知》明确，个人养老金制度将自2024年12月15日起在全国推广，亦将税收优惠政策的实施范围拓展到了全国，由此或将使得符合个人养老金开立标准的潜在客群增加2-3倍。值得关注的是，《通知》亦拓展了个人养老金的可投资产品，将特定养老储蓄、指数基金、国债纳入个人养老金投资范围，同时还提出了探索默认投资选择制度的要求，由此或将带动更多的投资者主动向个人养老金账户缴存资金。

三、鼓励权益投资、探索转让机制，推进投资产品创新

在养老投资金融产品的供给领域，按照《指导意见》要求，养老理财或将探路转让机制，而养老金融产品的权益类投资占比，或也有进一步提升的可能。具体来看，在养老金融投资产品创新上，或有以下值得关注的方面：

第一，推动养老金融投资产品的流动性提升。《指导意见》指出：“适度提高养老理财产品流动性，依托现有市场及金融基础设施，稳妥有序建立完善产品转让、质押交易登记等服务机制，满足投资者流动性需求。”

当前，养老理财、养老目标基金等各类养老投资资管产品的封闭期都相对较长，其中封闭期最短的产品，其封闭期也达到1年。这一现象也导致了不少投资者在遭遇突然变故时，难以将及时取出相关资金。为了破解这一情况，2024年8月，金融监管总局在对政协十四届全国委员会第二次会提案的答复中（财税金融类294号）[5]披露了提升养老资管产品流动性的思路，强调：“将探索研究提升养老理财产品流动性的机制安排，满足投资者流动性需求。”根据《资管新规》中的要求，非标债券、未上市股权等非标准化资产的存续期应与资管产品的封闭期相匹配。由于长封闭期资管产品的流动性较差、接受度相对有限，导致了部分底层资产的融资困难。若未来能够在养老理财领域进一步探索建立转让机制，不仅将能够较好的满足投资者的紧急资金需求，也可以帮助长封闭期资管产品的进一步推广。

第二，鼓励养老资管产品配置权益类资产。《指导意见》强调：“鼓励养老资管产品配置股权、股票、债券等资产，提高权益类资产配置比重，提升业绩收益水平。”

从境外的经验来看，由于养老资金的长投资周期性质，因此其能够穿越资本市场的周期性波动，成为了资本市场的天然长周期投资“稳定器”。而在我国境内金融市场利率不断下行的过程中，随着固定收益类产品投资收益率的逐步下降，相较于固收类资产，权益类资产能够更好的实现养老资金的保值增值。在此情况下，若各类养老金、养老资产产品能够更多的配置权益类资产，不仅将可以提高客户养老资金的保值增值能力，同时还可以起到资本市场“稳定器”的作用。

在我国金融市场利率不断走低的过程中，储蓄类、固收类的养老金融产品将不再是养老资产配置的唯一选择，多元资产配置将更被关注。根据麦肯锡对于中国退休养老客群的投资偏好调研显示，我国高收入者以及企业主等高净值客户在养老金融产品的投资上对高风险承受的能力更强，倾向于选择R3类产品的总体占比在30%-40%。因此，高净值客群或将是拉动养老金产品资产多元化的先行客群。

值得关注的是，《指导意见》还指出：“支持保险公司发挥养老风险保障和养老资金长期管理等优势，创新推出具有投保便捷、期限合理、保障适度、安全稳健等特点的产品。”在支持养老金融产品投资与养老特征相匹配的长期优质资产倡导下，未来能够定期给予客户现金流的分红险类保险产品或将迎来发展新机遇。

第三，在机构内部的组织架构方面，更多资管机构或将设立专门面向养老金融投资需求的部门。《指导意见》指出：“支持有条件的资管机构探索设立养老资管专职部门。”

2016年，人民银行、民政部等五部门发布的《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》[6]（银发〔2016〕65号）中要求银行“探索建立养老金融事业部制”。在此要求下，部分大型商业银行在母行或集团总部层面成立养老金融事业部、养老金融部门或中心处室，以助力提升养老金相关账户开立的覆盖度。而随着养老金账户覆盖率的进一步提升，金融机构对于养老金融服务的重心将逐步从“账户开立”逐步转换至“财富增值保值”。因此，《指导意见》明确提出设立养老资管专职部门的要求，从而希望在养老资产多元资产配置，特别是权益类资产配置比例提升的导向下，推动资管机构养老金融产品设计和管理能力的进一步强化。

与此同时，《指导意见》还提出：“引导企业年金受托管理人提升资产配置能力，鼓励各类养老金管理机构建立健全3年以上长周期考核机制。”未来，对于各类金融机构而言，建立健全科学有效的养老金融指标体系将是各类养老金融产品稳健运行的关键。

四、拓宽银发经济融资渠道，多措并举加快养老产业发展 

在养老产业金融领域，《指导意见》强调需要扩大银发经济经营主体和产业集群发展的信贷投放，为银行在直接融资以及间接融资领域支持养老产业发展提出了更高的要求，也带来了园区金融、科创金融以及投行创新产品的发展机遇。

《指导意见》提出：“鼓励金融机构结合自身定位和业务优势，主动对接各都市圈、城市群发展规划，为银发经济产业园区企业提供融资融智服务。”

近年来，越来越多的地区开始着手打造养老产业园区。2024年7月，上海市政府发布的《上海市推进养老科技创新发展行动方案(2024—2027年)》[7]提出，到2027年，初步建成养老科技创新与产业发展高地，创建1个养老科技产业园。不难发现，部分地区试点推进的养老产业园区具备“养老+科技”的双重属性。

一方面，商业银行可进一步探索在园区金融下利用养老产业园区管委会带动招商引资产业客户，利用养老产业园区运营商带动养老产业核心企业以及上下游中小企业客户，利用企业家高净值零售客户带动战略新兴科创企业客户。与此同时，结合养老产业园区部分企业的科技属性，提供知识产权质押贷款、未上市股权质押贷款、科创类债务融资工具、融资租赁以科技保险等综合金融服务，探索以养老服务领域经营主体有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产、养老设施等固定资产、应收账款等为抵质押的信贷产品。

另一方面，商业银行亦在养老园区金融框架下探索与政府产业基金的合作模式。2014年8月，财政部、商务部发布《关于开展以市场化方式发展养老服务产业试点的通知》[8]（财办建〔2014〕48号），确定开展养老产业引导基金试点，并以吉林、山东、内蒙古、甘肃、湖南、安徽、湖北、江西等8个省区为试点地区。而后江苏、福建等省份也相继建立了省内养老产业引导基金。未来，商业银行可进一步探索运用全牌照优势，考虑重点加强投贷联动类产品，或结合各地养老产业引导基金，面向政府领投的企业开展针对性融资。

五、明晰养老金融服务客群，锻造投顾与咨询服务能力 

在养老金融服务领域，根据《指导意见》要求，银行可进一步考虑引导不同类别客群通过养老财务规划安排好替代性收入，将综合养老金融咨询服务切入各类场景，以提升居民养老金融的获得感，并以此作为中间业务收入拓展的重要途径。

针对老龄群体，《指导意见》指出：“聚焦不同老龄群体提供多样化养老金融服务。为完全自理老年群体，增加康养、文旅等金融供给，创新保险产品；为半自理老年群体，加强金融与养老照护衔接，优化业务程序；为失能失智老年群体，加大机构金融支持，创新信托和保险产品。”针对备老群体，《指导意见》指出：“支持备老群体做好养老资金储备和财富规划。针对中青年群体理财习惯、消费观念和收入水平，面向预防性、长期性养老需求，研发吸引力强、兼具稳健性和收益性的养老金融产品。”针对农村养老群体，《指导意见》指出：“针对农村养老需求加大金融资源倾斜力度。围绕广大农村人群增加养老财富储备、便利获取金融服务等需求，创新设计简单、流程便捷、费用实惠的养老金融产品。”

值得关注的是，针对备老群体，《指导意见》还提出：“加快培育投资顾问团队，提供养老金融咨询和规划服务，结合个人财务现状和预期养老水平测算养老资金需求并设计配置方案。”

根据养老金融50人论坛发布的《中国养老金融调查报告2023》，居民希望从金融机构中获得养老金融服务的“专业支持”，而目前金融机构养老财务规划、投顾等能力尚较为稀缺。同时根据《中国养老金融调查报告2023》的调研，由于居民养老意识的逐步提升，也有超过70%的受调查人群愿意为养老金融财富管理支付相应的咨询或手续费用。因此，从客户端的需求来看，探索开展默认投资服务以及养老财富储备相关的投资顾问服务能够较好的契合居民当前的痛点。

从境外经验来看，美国各类经济主体所开展的投资中，养老财富积累类投资由于具备投资目的清晰、投资周期相对明确等优势，自21世纪以来，其一直是美国投顾业务的重要服务对象。

此前，我们在《“蓝海”已至——个人养老金全国推广政策解读》中指出，随着我国净息差水平的不断降低，银行为保持可持续发展，在当前净息差不断降低的环境下，亟需拓展中间业务收入来源。在此背景下，从机构端来看，开展“默认投资服务”等养老投顾业务，并收取适当的费用或也将成为银行未来拓展中收的重要途径。

结合美国经验，从短期来看，个人养老金投资的参与者对投顾业务的需求将主要聚焦在投资积累等相对单一的场景上；不过，在长期中，养老金投资者所希望获得的服务也将更为多样化，其需求由财富规划外延至税收优化、医疗健康、遗产规划、教育生育等多元场景。

注：

[1]资料来源：央行等九部门联合印发《关于金融支持中国式养老事业服务银发经济高质量发展的指导意见》，中国人民银行网站[EB/OL]， 2024/12/13[2024/12/13]，http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/5534312/index.html

[2]https://app.cibresearch.com/shareUrl?name=00000000642574d701645a6fff9511c2

[3]https://app.cibresearch.com/tiptap_web/index.html#/shareUrl?id=4fef46876d25d7bfbf710c1cb4a79299&from=app&appVersion=5.3.2

[4]https://app.cibresearch.com/shareUrl?name=402388a0935797990193ba9888ad6f69&appVersion=5.3.2

[5]资料来源：金融监管总局答复政协委员关于“养老金融”的提案 [EB/OL]， 2024/12/13[2024/8/18]， https://news.qq.com/rain/a/20240818A051FV00

[6]资料来源：关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见，中国人民银行网站[EB/OL]， 2024/12/13[2016/3/3]， https://www.gov.cn/zhengce/2016-05/24/content_5076147.htm

[7]资料来源：上海市推进养老科技创新发展行动方案(2024—2027年)，上海市人民政府网站[EB/OL]， 2024/12/13[2024/7/15]，https://www.shanghai.gov.cn/nw12344/20240715/0ce48918d03a45d9bfe19ec8dadc940c.html

[8]资料来源：发展居民生活服务业，更多更好地服务民生，商务部网站[EB/OL]， 2024/12/13[2015/2/9]，https://www.gov.cn/guoqing/2015-02/09/content_2816663_4.htm