宏观市场 | 这次会议不寻常——解读中央经济工作会议

事件：

2024年12月11日至12日，中央经济工作会议在北京举行。习近平总书记在重要讲话中总结2024年经济工作，分析当前经济形势，部署2025年经济工作。

点评：

一、这次会议不寻常

每年末的中央经济工作会议是部署未来一年经济工作的会议。与往年的会议相比，这一次经济工作会议显得不同寻常。

一是目标更加具体，进行政策前瞻指引。会议提出：“明年要保持经济稳定增长，保持就业、物价总体稳定，保持国际收支基本平衡，促进居民收入增长和经济增长同步。”类似讨论通常出现在每年两会的政府工作报告中，而此次会议提前释放关于经济与就业等目标的信号，前瞻性做好社会预期的引导，有助于在中央经济工作会议至两会期间重要会议相对较少的时期保持市场预期稳定。由此来看，2025年GDP增速目标可能维持在5%左右。值得注意的是，会议还要求“着力实现增长稳、就业稳和物价合理回升的优化组合”，表现出对于促进物价合理回升的高度关注。

二是措施更加具体，为市场注入“强心剂”。中央经济工作会议通稿通常介绍未来一年经济工作的总体方向和政策基调，对具体措施着墨较少，而此次会议提出了更多具体的工作安排，例如提高财政赤字率、增加发行超长期特别国债、增加地方政府专项债券发行使用、适时降准降息。自2008年以来，这是唯一一次中央经济工作会议明确讨论赤字率与降准降息。9月以来政策部门持续优化对于市场预期的管理，这一次更加具体的中央经济工作会议有助于进一步稳固预期，为市场注入了一针“强心剂”。

三是落实更抓基层，提升政策实际效能。关于基层，2023年的中央经济工作会议仅提到“兜牢基层‘三保’底线”，此次会议除了三保外，还强调“充分调动基层积极性主动性创造性”“要强化正向激励，……切实为基层松绑减负，让想干事、会干事的干部能干事、干成事”“坚决反对热衷于对上表现、不对下负责、不考虑实效的形式主义、官僚主义”。

下文将详细分析会议对经济形势的判断与政策安排。

二、形势判断与总体安排

外部有挑战，但核心是内需。此次会议提出，“当前外部环境变化带来的不利影响加深，我国经济运行仍面临不少困难和挑战，主要是国内需求不足，部分企业生产经营困难，群众就业增收面临压力，风险隐患仍然较多。同时必须看到，我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变。我们要正视困难、坚定信心，努力把各方面积极因素转化为发展实绩。”而2023年中央经济工作会议认为，“进一步推动经济回升向好需要克服一些困难和挑战，主要是有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多，国内大循环存在堵点，外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升。”二者相较，2024年的会议更加强调国内需求不足的问题，删除了“部分行业产能过剩、社会预期偏弱”的提法，增加了对群众就业增收的关注。

其中，国内需求不足与群众就业增收面临压力直接相关。虽然从个体层面来看，存在边际消费倾向随收入递减的规律，但从总量层面来看，收入的改善能够激发消费的意愿。消费意愿也深受收入预期影响，2016年以来的消费者信心数据显示，消费意愿与收入预期相关系数高达0.98。同时，经过9月以来政策的持续引导，金融市场预期与风险偏好已经有明显改善，此次会议要求“稳定预期、激发活力”。

为此，会议提出“五个统筹”，即必须统筹好有效市场和有为政府的关系，形成既“放得活”又“管得住”的经济秩序；必须统筹好总供给和总需求的关系，畅通国民经济循环；必须统筹好培育新动能和更新旧动能的关系，因地制宜发展新质生产力；必须统筹好做优增量和盘活存量的关系，全面提高资源配置效率；必须统筹好提升质量和做大总量的关系，夯实中国式现代化的物质基础。

三、宏观政策

本次中央经济工作会议和12月9日中共中央政治局会议保持一致，要求“实施更加积极有为的宏观政策”。

财政政策方面，本次会议要求“要实施更加积极的财政政策”，明确提出“提高财政赤字率，确保财政政策持续用力、更加给力”。相较2023年，此次会议突出“更加”，表明2025年财政力度或有显著提升。在2008年以来的历届中央经济会议中，仅2015年对赤字率提出明确要求“阶段性提高财政赤字率”，2016年我国的财政赤字率达到了3%，这一赤字规模创1949年新中国成立以来之最，赤字率也首次碰触了3%。[1]预计2025年赤字率或将首次达到4.0%或以上，政府债券增量或将明显提升。假设预算隐含的名义GDP同比为 6.0%（预算隐含的名义GDP同比可能高于实际值）， 赤字率4.0%的情境下，对应赤字规模约为5.5万亿元，较2024年约增加1.5万亿元；超长期国债规模或达2万亿元及以上，较2024年约增加1.0万亿元及以上；专项债规模或在4.4万亿元及以上，较2024年约增加0.5万亿元及以上。

同时，会议要求，“加大财政支出强度，加强重点领域保障。增加发行超长期特别国债，持续支持‘两重’项目和‘两新’政策实施。增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围”。

从投向来看，会议要求，“持续支持‘两重’项目和‘两新’政策实施。……优化财政支出结构，提高资金使用效益，更加注重惠民生、促消费、增后劲，兜牢基层‘三保’底线”。一是加大民生领域支出，在基层三保、就业补助、重点群体、卫生等民生支出领域或加大政策支持力度。会议要求，“落实好产业就业等帮扶政策，确保不发生规模性返贫致贫”。二是加强消费、医疗基础设施等领域支持。会议要求，“实施提振消费专项行动，……加力扩围实施‘两新’政策……实施医疗卫生强基工程”。预计特别国债对“两新”和医疗卫生的支持力度将上升。

货币政策方面，一是要实施适度宽松的货币政策，适时降准降息，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。这是我国自2011年以来首次定调货币政策“适度宽松”，强化了支持性货币政策立场。预计2025年7天逆回购利率下调空间30-40bp，降准空间50-75bp，再贷款利率亦有下调空间。为了更好落实中央经济工作会议的要求，预计第一季度就可能迎来首次的降准或降息。

二是探索拓展中央银行宏观审慎与金融稳定功能，创新金融工具，维护金融市场稳定。2024年人民银行宏观审慎管理局党支部在《强化宏观审慎管理 提高系统性金融风险防范能力》一文的“继续加强宏观审慎管理”部分提出了三个主要方向：第一，持续建立健全宏观审慎政策，逐步拓展宏观审慎政策覆盖领域。在以银行业金融机构为宏观审慎重点管理对象的基础上，逐步将主要金融活动、金融市场、金融基础设施和非银金融机构纳入宏观审慎管理。第二，开展逆周期宏观审慎管理。其中涉及的内容包括跨境资本流动、房地产金融宏观审慎管理等。第三，提升重点机构和领域的稳健性。围绕提升损失吸收能力和风险应对水平，不断夯实系统重要性金融机构附加监管。结合近期政策动向来看，稳定资本市场、补充银行业金融机构资本可能是未来重要的发力方向。

三是保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。

政策协调方面，政策协调的范围进一步拓宽。2023年中央经济工作会议要求：“加强财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策协调配合，把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估”，而此次会议要求“加强财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策和改革开放举措的协调配合，完善部门间有效沟通、协商反馈机制，增强政策合力”。二者相比，此次会议将贸易政策、监管政策和改革开放举措明确纳入政策协调范畴。在外部环境不确定性上升的情况下，我们更需要在贸易领域、金融领域、涉外投资等领域做好高水平对外开放，因此，协调贸易政策、监管政策与改革开放举措的重要性提升。

四、重点任务

从重点任务的排序上看，此次会议将内需议题放在科技创新议题之前，与12月政治局会议的谋篇布局一致。

4.1 扩大内需

消费方面，一是完善社会保障，促进增收减负。会议要求，“实施提振消费专项行动，推动中低收入群体增收减负，提升消费能力、意愿和层级。适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准。”二是增加财政与制度支持，释放消费潜力。会议提出，“加力扩围实施‘两新’政策，创新多元化消费场景，扩大服务消费，促进文化旅游业发展。积极发展首发经济、冰雪经济、银发经济。”“加力”意味着对两新政策的支持力度将上升，可能体现在特别国债用于两新的规模提高；“扩围”意味着两新政策支持的消费品范围可能扩容。2024年商务部等四部门联合印发的通知中，明确要求各地对个人消费者购买二级及以上能效或水效标准的冰箱、洗衣机、电视、空调、电脑、热水器、家用灶具、吸油烟机等八类家电产品给予以旧换新补贴。数据显示，以旧换新政策推出后，得到政策补贴的家电等消费品出现了亮眼的增长，政策成效斐然。未来全国层面支持的消费品范围可能向更多耐用品扩容，如智能手机、平板电脑等，地方层面的支持范围也将更加灵活。考虑到耐用品的使用寿命较长，补贴结束后可能出现消费退坡，可以将补贴领域向服务消费扩容，降低透支效应。

投资方面，以政府投资有效带动社会投资，及早谋划“十五五”重大项目，大力实施城市更新。截至2024年7月19日，全国已实施城市更新项目超过6.6万个，累计完成投资2.6万亿元，已经成为固定资产投资的重要增长点。为了提升政府投资对社会投资的带动作用，专项债用作资本金的范围可能进一步扩容。同时，会议还提出，加快“沙戈荒”新能源基地建设。

4.2 科技创新引领

产业政策方面，会议指出，“以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系。”2023年中央经济工作会议提出“以科技创新引领现代化产业体系建设”，连续两年的中央经济工作会议都强调了科技创新的引领作用，表明我国产业政策仍将持续以科技发展为引领。而以产业升级为核心的研发支出、技术改造和设备更新等方面的投资仍会为我国制造业投资注入强劲动能。在具体领域，会议提出“开展‘人工智能+’行动，培育未来产业”。2024年政府工作报告中首次提出开展“人工智能+”行动，推动人工智能赋能新型工业化。根据2024年1月18日发布的《工业和信息化部等七部门关于推动未来产业创新发展的实施意见》，将重点推进未来制造、未来信息、未来材料、未来能源、未来空间和未来健康六大方向产业发展。

同时，会议还着重提出要“综合整治‘内卷式’竞争，规范地方政府和企业行为”。截至2024年10月，工业企业利润累计同比录得-4.3%，连续两月落入负增长区间。第三季度工企产能利用率录得75.1%，亦处于较低水平。当前我国工业企业利润低迷一定程度上来源于不合理的“内卷式”价格竞争行为，包括一些企业通过压低采购价格来降低销售价格、为抢占市场份额而过度降价等。产能利用率下降也与地方政府招商引资优惠政策之下，部分企业扩张过快有关。2024年7月政治局会议首次提出“强化行业自律，防止‘内卷式’恶性竞争”。从“行业自律”“防止”到“综合整治”，表明供给侧政策措施将进一步强化。而本次中央经济会议则进一步提出要规范地方政府和企业行为。2024年8月1日，《公平竞争审查条例》正式施行。条例对保障各类经营主体依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争作出明确规定。强调要保障竞争公平，不得给予特定经营者税收优惠，实施选择性、差异化财政奖励或者补贴，也不得在要素获取、行政事业性收费等方面给予特定经营者优惠。在综合整治“内卷式”竞争方面，后续或有更多消除对经营者歧视性差别对待、打破区域和行业壁垒的政策出台。

4.3 标志性改革举措

会议重申 “发挥经济体制改革牵引作用，推动标志性改革举措落地见效”。

第一，深化国企改革，激发民营经济活力，促进各种所有制经济优势互补、共同发展。一是国有经济方面，高质量完成国有企业改革深化提升行动。二十届三中全会审议通过《关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称“《决定》”），提出“进一步明晰不同类型国有企业功能定位，……健全国有企业推进原始创新制度安排。深化国有资本投资、运营公司改革。建立国有企业履行战略使命评价制度，完善国有企业分类考核评价体系”。未来深化改革行动将围绕二十届三中全会的改革要求推进。二是民营经济方面，进一步优化营商环境，提供政策支持。会议提出“出台民营经济促进法。开展规范涉企执法专项行动。制定全国统一大市场建设指引”，旨在为非公有制经济提供良好的发展经营环境，加大对民营经济的政策支持，以调动民间投资积极性。2024年10月10日，《中华人民共和国民营经济促进法（草案征求意见稿）》已发布。

第二，统筹推进财税体制改革，潜在方向可能包括深化零基预算改革、优化个人所得税制度、完善转移支付制度等。会议提出“统筹推进财税体制改革，增加地方自主财力”。一是各地稳步推进零基预算改革，提升财政资金的使用效率。二十届三中全会对于深化财税体制改革提出“深化零基预算改革”。2024年11月28日，湖南省人民政府发布《关于全面深化零基预算改革的指导意见》（湘政发〔2024〕14号），明确改革目标、细化任务举措。这是对二十届三种全会改革任务的具体落实，预计后续各地将陆续发布相关文件以推动政策的具体落地。二是优化中央与地方关系，一方面完善转移支付制度，或包括提高一般性转移支付比例，降低专项转移支付制度比例等。一般性转移支付灵活性更高，有利于提高地方可灵活支配的财力，以提高财政资金使用效率。另一方面 ，适当扩大地方税收管理权限，逐步推动改革进程。二十届三中全会提出“研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”，预计各地将陆续根据实际情况落实改革部署。同时，在专项债审批上，审批权限或将有所下放，以增加地方自主性。三是税制改革逐步推进，或从完善个人所得税制度着手。基于对“制定促进生育政策”的综合考虑，或加大个人所得税抵扣力度，如提高育儿支出扣除标准、扩大育儿支出抵扣范围等。

第三，进一步保障和改善民生，推进养老、生育等方面改革。从养老来看，会议提出“发展社区支持的居家养老，扩大普惠养老服务”。一方面，全国长期护理保险或将是标志性改革举措，或将于2025年落地实施。长护险的全面实施或将推进居家养老、社区养老发展，同时为护理服务事业提供一定的收入保障。《决定》提出“加快建立长期护理保险制度”。我国的长期护理保险自2016年建立，至今一直处于试点阶段，试点区域参保人主要为在职员工，覆盖面相对偏低。2024年12月9日，据相关报道，“关于长护险全国铺升的制度文件已经制定完成，很大可能在今年年底或明年年初出台公布，焦点内容包括采取定比的筹资机制、退休人员同时缴费、缴费标准按照年龄有所区分、统一规范服务项目等”。[2]另一方面，个人养老金制度将于12月15日起全面实施。12月12日，人社部、财政部等五部门联合印发《关于全面实施个人养老金制度的通知》（人社部发〔2024〕87号），自2024年12月15日起，在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者，均可以参加个人养老金制度。从生育来看，会议特别提出“实施医疗卫生强基工程，制定促进生育政策”。二十届三中全会审议通过《关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称“《决定》”），提出“健全人口发展支持和服务体系。……完善生育支持政策体系和激励机制，推动建设生育友好型社会”。潜在措施包括：一是通过优化个人所得税制度，降低生育成本；二是建立生育补贴制度，如对多孩家庭进行全国性生育补贴，在鼓励生育的同时亦能提高对消费的拉动；三是或优化生育休假制度，以提高生育意愿。

第四，深化资本市场投融资综合改革。会议要求，“深化资本市场投融资综合改革，打通中长期资金入市卡点堵点，增强资本市场制度的包容性、适应性”。随着指数基金纳入个人养老金产品目录，资本市场的中长期资金来源得到拓宽。与此同时，深化投融资改革有助于实现A股投融资的动态平衡，为股票市场长期稳健发展筑牢基础。股权投资退出渠道相对单一是影响A股投融资平衡的重要挑战，而并购重组有助于丰富退出渠道，是深化资本市场改革的重要抓手。我国资本市场一级股权投资主要通过被投企业IPO退出，2019—2023年的交易占比为61.41%。相比之下，美国资本市场一级股权投资较大部分通过被投企业并购重组实现退出，IPO对股票市场的资金占用较少。近期深圳、上海等地先后出台并购重组相关政策，提出了储备并购标的、协助开展并购资源整合和投后赋能、提升专业机构服务能力、搭建综合性公共服务平台等一系列配套措施，有望形成良好的示范带动效应，掀起各地支持并购重组的小高潮。

4.4 扩大高水平开放

会议提出,“扩大高水平对外开放，稳外贸、稳外资”。在稳外贸方面，重点加强出口多元化发展，通过有序扩大自主开放和单边开放，不断扩大经贸“朋友圈”，以更加开放的姿态应对贸易不确定性上升带来的影响。在稳外资方面，一方面，进一步扩大国内市场对外资开放，重点放宽服务业对外资市场准入；另一方面，稳步扩大制度型开放，深化外商投资促进体制机制改革，主动对接国际高标准经贸规则，加快完善市场准入、知识产权保护等基础制度，保障外资企业国民待遇，通过打造一流的营商环境吸引外商投资。

4.5 防范化解风险

2023年中央经济工作会议关注化解房地产、地方债务、中小金融机构风险，而此次会议主要提到房地产和中小金融机构风险。在新一轮大规模化债政策的支持下，地方政府债务风险显著下降，因此，此次会议更多聚集房地产和中小金融机构，尤其是对房地产着墨较多。会议要求：“持续用力推动房地产市场止跌回稳，加力实施城中村和危旧房改造，充分释放刚性和改善性住房需求潜力。合理控制新增房地产用地供应，盘活存量用地和商办用房，推进处置存量商品房工作。推动构建房地产发展新模式，有序搭建相关基础性制度。”“持续用力”“加力”和“充分”表明房地产政策的力度将继续加大，潜在的措施可能包括：核心城市进一步放松限购、下调公积金贷款利率、更多城市允许提取公积金作为首付款、城中村改造货币化安置的比例上升等。考虑到商办的租金回报率更高，盘活商办作为保障性租赁住房有一定的空间。在合理控制增量、盘活或处置存量的政策引导下，房地产市场有望更快实现供需平衡。值得注意的是，除了新增一手房外，新增二手房挂牌增加导致部分城市二手房库存高企，也是影响当前楼市供需格局的重要因素，因此，除了合理控制新增用地外，稳定房地产价格预期，避免二手房供给过快上升，也是促进房地产市场止跌回稳的重要条件。

相较2023年，此次会议并未提及“增强财政可持续性”，一方面表明在11月8日新闻发布会公布的新一轮化债政策下，财政可持续性或将得到明显增强。另一方面表明化债工作思路 “从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变”。财政部部长蓝佛安在11月8日的新闻发布会上表示“从政策效应看，能够发挥‘一石二鸟’作用。一方面，解决地方‘燃眉之急’，缓释地方当期化债压力、减少利息支出。……另一方面，帮助地方畅通资金链条，增强发展动能。”可见，在化债的政策配合下，未来积极财政政策赤字空间的增加将更有益于逆周期调节政策的发挥，有助于我们在发展中实现财政可持续。

4.6 增强区域活力

一是会议指出：“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略的叠加效应，积极培育新的增长极”。京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等国家战略是我国重要的区域协同战略；四川被批复为我国发展的战略腹地，是支撑新时代西部大开发、长江经济带发展等国家战略实施的重要地区。结合国土空间优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的主体功能定位，我国将进一步明确区域空间的开发方向，构建优势互补、高质量发展的区域经济格局。

二是会议指出：“支持经济大省挑大梁，鼓励其他地区因地制宜、各展所长”。会议再次强调了经济大省的发展带动作用，将经济大省视为国家经济发展的“顶梁柱”和“压舱石”。2024年前三季度，广东（2024年前三季度经济总量10.0 万亿，下同）、江苏（9.8 万亿）、山东（7.2 万亿）、浙江（6.3 万亿）、河南（4.8 万亿）、四川（4.5万亿）、湖北（4.2万亿）、福建（4.0万亿）等省份经济总量稳居全国前列，前八省份合计贡献全国经济总量53.8%，其经济增长对于全国的经济发展和社会稳定起到关键作用。具体来看，江苏、湖北、山东、福建等省份同比增速表现较好，但广东以3.4%的经济增速略低于全国水平1.4个百分点，有进一步提升的空间。

三是会议提出“大力发展海洋经济和湾区经济”。2023年中央经济工作会议曾强调“大力发展海洋经济，建设海洋强国”，2023年我国海洋经济量质齐升，全国海洋生产总值9.91万亿元，比上年增长6.0%，占国内生产总值比重为7.9%。尤其是广东海洋生产总值约1.88万亿元，占全国的18.9%，海洋经济总量连续29年稳居全国首位。此次经济工作会议在“海洋经济”的基础上，特别强调了“湾区经济”，这意味着沿海湾区的受重视程度进一步提升。粤港澳大湾区名列世界四大湾区之一，是我国经济活力最强、开放程度最高的区域之一，在全国新发展格局中具有重要战略地位，也将更好发挥高质量发展动力源作用。我国其他湾区，如环渤海湾区、长江口-杭州湾区、北部湾区等，也将拥有更多的发展机遇。

4.7 推进降碳减污扩绿

会议提出,“协同推进降碳减污扩绿增长，加紧经济社会发展全面绿色转型”。2024年8月11日，《中共中央 国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》发布，从构建绿色低碳高质量发展空间格局、加快产业结构绿色低碳转型、稳妥推进能源绿色低碳转型、推进交通运输绿色转型、推进城乡建设发展绿色转型五个领域和实施全面节约战略、推动消费模式绿色转型、发挥科技创新支撑作用三个环节对加快我国经济社会发展全面绿色转型进行了部署。会议还提出，“建立一批零碳园区，推动全国碳市场建设，建立产品碳足迹管理体系、碳标识认证制度”。2024年9月21日《零碳园区建设与评价技术规范》发布，在具体标准的指引下，零碳园区或成为各地建设工业园区的重点方向。在全球低碳贸易壁垒的影响日渐上升的背景下，全国碳市场、碳足迹体系的建设或将加快。碳市场方面，电解铝、水泥和钢铁已被纳入碳市场，后续碳市场将加快扩容速度。碳足迹体系方面，我国将迎来重点产品类别碳足迹计算细则的加速建设期。

同时，会议还对城镇化等做出安排，要求发展现代化都市圈，提升超大特大城市现代化治理水平，大力发展县域经济。

下表为2024年与2023年中央经济工作会议内容对比。

注：

[1]资料来源：新华网，《今年国家财政赤字率3%创历史新高》（20160305）【20241212】，http://www.china.com.cn/lianghui/news/2016-03/05/content_37945637.htm

[2]资料来源：财新网，《全国长护险文件将出台 单独建筹资池 退休人员同步缴费》（20241209）【20241209】，https://www.caixin.com/2024-12-09/102265923.html

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