知风云：国企现代公司治理机制中，国企董事会功能定位明确为“定战略、作决策、防风险”。落实国企董事会的功能定位，国企外部董事应该发挥什么功能作用呢？只有明确了国企外部董事的功能作用才能引导其有效履职行权。责编|亿亿 编辑|阿苓
结合对国企现代公司治理涉及的法律、政策、规章等系列文件研究解析，多数文件主要就外部董事的职责、权利、义务等方面明确了相关规定或要求，仅《上市公司独立董事管理办法》（2023年）就独立董事的功能作用作出了清晰的界定。
根据《上市公司独立董事管理办法》（2023年）第三条规定，独立董事“在董事会中发挥参与决策、监督制衡、专业咨询作用，维护上市公司整体利益，保护中小股东合法权益。”国企外部董事的功能作用可以借鉴该规定，即国企外部董事的功能作用可以明确为：
虽然我们借鉴上市公司独立董事功能作用的规定，但需要结合国企现代公司治理的差异化特点进行修正，并在实施过程中把握一些关键要点。国企外部董事参与决策就是要参与任职企业董事会、所任职专门委员会的议案事项决策，并对所议事项发表明确意见。国企外部董事发挥参与决策作用过程中，需要把握两个要点问题，一是决策时代表的利益主体对象是谁？二是意志表达时是否可以完全依据独立商业判断发表意见？根据《公司法》第180条规定，“董事、监事、高级管理人员对公司负有忠实义务，应当采取措施避免自身利益与公司利益冲突，不得利用职权牟取不正当利益。董事、监事、高级管理人员对公司负有勤勉义务，执行职务应当为公司的最大利益尽到管理者通常应有的合理注意。”
从该规定可以看出，国企外部董事作为董事，需要依法以公司利益为主执行职务，当然参与决策属于职务范围，理应以公司利益为出发点开展决策。根据《上市公司独立董事管理办法》（2023年）相关规定，“独立董事是指不在上市公司担任除董事外的其他职务，并与其所受聘的上市公司及其主要股东、实际控制人不存在直接或者间接利害关系，或者其他可能影响其进行独立客观判断关系的董事”，“独立董事应当独立履行职责，不受上市公司及其主要股东、实际控制人等单位或者个人的影响”，独立董事需要“维护上市公司整体利益，保护中小股东合法权益。”
由以上相关规定可以看出，上市公司独立董事参与决策时，需要以公司利益为主，并关注保护中小股东权益，涉及两个主要利益主体对象。而且，独立董事不受股东、实际控制人等影响，也说明独立董事主要依据独立商业判断进行决策。根据《关于进一步完善国有企业法人治理结构指导意见》等相关政策规定，国企外部董事指由非公司员工的外部人员担任的董事，不在公司担任除董事和董事会专门委员会有关职务以外的其他职务，“国有股东派出的董事要积极维护国有资本权益”，“遵守法律法规、公司章程和任职企业规章制度，贯彻出资人意志，忠实维护出资人和企业利益、职工合法权益，坚持原则，审慎决策，担当尽责”。
另，根据《金融机构国有股权董事管理暂行办法》（2019年）规定，股权董事在参与决策过程中，要“综合分析事项的合规性、必要性和可行性，权衡利弊，并与派出机构进行充分沟通后，作出专业判断。”
综合相关政策文件规定，区别于上市公司独立董事，国企外部董事由国有股东派出，参与决策要以企业利益为主，更需要维护国有股东权益和职工权益等；同时，认为必要还需与国有股东进行沟通征询意见。综合相关规定及解析，第一，国企外部董事参与决策时，并不是完全以国有股东利益为出发点，而从依法依规的角度看，应以公司利益为主基础上，重点维护国有股东利益并兼顾职工权益；第二，国企外部董事决策时，为有效维护国有股东权益，必要时需与派出机制或国有股东充分沟通并征询意见后，作出专业判断，而非单纯依据独立商业判断表达意见。国企外部董事监督制衡是指外部董事以维护国有股东权益为出发点，履职决策要与企业内部董事形成制衡，防止内部人控制问题，要与企业其他非国有股东派出董事形成制衡，防止其他股东意志损害企业或国有股东权益；同时，外部董事以企业利益最大化为基准，要监督企业本身合法合规运营，监督其他股东、董事、高级管理人员等与企业存在潜在重大利益冲突的事项或行为，以维护企业利益和国有股东利益。根据《上市公司独立董事管理办法》（2023年）有关独立董事职权条款规定，独立董事要“对本办法第二十三条、第二十六条、第二十七条和第二十八条所列上市公司与其控股股东、实际控制人、董事、高级管理人员之间的潜在重大利益冲突事项进行监督，促使董事会决策符合上市公司整体利益，保护中小股东合法权益。”
鉴于上市公司独立董事完全以上市公司利益为出发点，其监督制衡的对象包括控股股东、实际控制人、董事、高级管理人员等，只要与上市公司利益存在潜在利益冲突事项或行为，都纳入其监督制衡范畴，并通过维护上市公司利益最大化，达到保护中小股东权益的目标。根据国资监管机构有关国企董事会工作规则的相关政策文件要求，国企外部董事即要监督任职企业合法合法安全运行，也要监督董事、高级管理人员等行为和决策事项。企业运行事项方面，外部董事要识别揭示企业重大风险、重大问题、重大异常等，及时向任职企业董事会或派出国有股东报告。董事、高级管理人员行为或决策事项方面，外部董事发现董事会或专门委员会违法违规决策，或事项决议损害国有股东和企业利益、职权权益时，要发表反对意见；外部董事要监督经理层等高级管理人员执行董事会决议，作好督查工作等。另外，结合国企监事会改革，董事会审计委员会替代行使监事会职权，任职审计委员会的国企外部董事所监督的事项或范围需要结合监事会的相关职责进一步扩大。综上所述，国企外部董事监督制衡要以企业利益、国有股东利益、职权权益为出发点，即要监督企业运行，也要监督制衡其他股东、董事、高级管理人员等行为和事项。国企外部董事专业咨询是指外部董事要发挥专业、经验等优势，对所任职企业的高质量发展提供建设性的、有价值的专业建议，主动积极建言献策贡献价值。根据《上市公司独立董事管理办法》（2023年）相关规定，独立董事的职责中包括“对上市公司经营发展提供专业、客观的建议，促进提升董事会决策水平”。
根据《金融机构国有股权董事管理暂行办法》（2019年）相关规定，股权董事职责中包括“积极开展建言献策。加强与所派往金融机构党委（党支部）的沟通，按照职责分工，认真参与董事会或董事会专门委员会的各项工作，就专门议题深入研究，为派出机构提供合理建议，同时主动为金融机构发展出谋划策，推动其稳健经营，实现可持续发展”。
根据国企有关董事会工作规则和董事履职管理相关政策规定，国企董事职责中提到，外部董事要督促董事会规范运行，为加强董事会建设积极建言献策；
针对国企外部董事的履职考核评价机制中，明确将咨询服务纳入外部董事的考核范围，要求外部董事应对任职企业的改革发展、经理层执行事务等方面提供有价值的指导或建议，体现外部董事的专业价值贡献。综上所述，对于国企外部董事而言，监督制衡强调外部董事履职要严守底线，而专业咨询更强调外部董事履职贡献更多正向促进的专业价值，更能体现外部董事的履职效能差异。国企外部董事高效履职是实质性完善国企现代公司治理机制的关键环节之一，明确国企外部董事的功能作用将更有利于外部董事定好位、站好岗并有效发挥三大作用，即：- 参与决策：以企业利益为基础，维护国有股东和职工权益，兼顾国有股东意志和个人独立商业判断，实现科学决策；
- 监督制衡：以国有股东权益为基础，制衡其他股东和内部董事，监督企业运行和董事、高级管理人员行为或事项，维护国有股东权益；
- 专业咨询：充分发挥个人专业或经验等优势，主动建言献策，为任职企业高质量发展贡献更大价值。
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