【“国外第三支柱养老金改革”专栏】波兰第三支柱养老金：公共养老金的有效补充

20世纪末，波兰养老金制度开始逐步从传统的待遇确定型现收现付制向名义账户制转型。波兰公民根据年龄的不同，加入不同类型的养老金制度。基于“多样性保障安全”理念，波兰养老金制度的三支柱主要由强制型现收现付制计划、部分可选择退出的开放养老金基金（Open Pension Funds，OPFs）以及自愿型职业养老金计划和个人养老金计划构成，目前第二支柱已经进入债务清偿阶段。受人口老龄化、公共养老金替代率下降，家庭储蓄率偏低等问题的影响，波兰养老金缺口日益增大，第三支柱补充型养老金制度成为关注焦点。本文回顾波兰三支柱养老金制度的建立与改革历程，重点探讨养老金第三支柱具体的运行情况，对波兰养老金制度的发展经验和有待改进空间进行了评述。

（一）名义账户制范式转换

20世纪50年代，波兰已建成的普享型现收现付养老金制度一直处于平稳的运行状态。进入20世纪90年代后，鉴于不断攀升，甚至高达两位数的失业率，政府鼓励提前退休与促进企业和行业的重组，减轻劳动力市场的就业压力。由于年轻养老金领取者人数增多，为补偿某些津贴的取消，养老金待遇水平被提高，养老金成本大幅增加。随着波兰人口老龄化程度的加深，利益集团施压，要求准予不同的职业团体额外的养老保险特权。政府出台提前退休的政策应对失业问题，并向老年群体做出成本高昂的养老金待遇承诺。再加上频繁的养老金立法调整等因素的影响，波兰待遇确定型现收现付养老金制度缺乏可持续性的弊端日渐凸显。

20世纪90年代初，波兰开展了关于养老金制度改革的讨论，但首届民主政府未能成功实施必要的养老保险改革。1997年，波兰由党派联盟主政，开始进行养老金制度改革，成为中东欧地区最早进行养老金改革的国家。政府于1998年12月通过波兰老年养老金法案（Old-Age Pension Act），决定实施转换型改革，选定符合波兰国情的名义账户制改革模式。1999年1月，波兰开始实施新的名义账户制养老金制度，这是当时欧洲最为激进的养老金改革之一。

波兰公民养老金的权利取决于参保者的年龄，不同群体根据出生时间的不同，可以选择加入对应的养老金制度（见表1）。第一， 1949年1月1日前出生的参保人（老人）由旧养老金制度覆盖，波兰社会保险局（ZUS）根据1999年以前的规则计算其养老金待遇。第二， 1948年12月31日后出生的参保人（新人）只能加入新养老金制度，社会保险局根据新规则计算养老金待遇。第三，1949年1月1日至1968年12月31日出生的参保人（中人）可以有两种选择，一种是继续留在1999年以前的养老金制度中，即现收现付模式，在职一代的缴费被指定用于养老金的支付，社会保险局将缴费的价值贷记个人账户。另一种是选择加入新的养老金计划，将名义账户制（NDC）和实账积累制模式（FDC）相结合，社会保险局通过社会保险基金或开放养老金基金来征收缴费。

依照新制度，每位雇员都拥有名义账户和积累账户，这两类个人账户发挥相同的社会功能，在生命周期内进行收入分配。养老保险缴费进入两类账户均可以创造账户价值，但是账户管理的方式不同，因此会产生不同的正外部性和负外部性。就财政可持续性而言，这一重大的政策调整将大幅减少公共部门养老金债务。波兰养老金债务占GDP比例的估计值在改革前达462%，名义账户制养老金改革实施后，公共部门的债务到2050年减少的规模相当于GDP的268%，为长期的财政状况稳定奠定基础。经济正外部性方面，新制度有利于资本市场的良好运行和就业形势的好转，波兰资本市场和就业环境得到一定改善，同时增强了养老金缴费和待遇领取间的精算关联机制。

（二）养老金制度的三支柱模式

目前，波兰多层次的账户养老金制度由三大支柱构成，实质上均完全转向了缴费确定型的个人账户制。第一支柱是强制型现收现付制计划；第二支柱是强制型现收现付制计划，以及部分可选择退出的开放养老金基金；第三支柱是自愿型职业养老金计划和个人养老金计划（见表2）。

虽然强制型、公共管理的第一支柱通过现收现付制计划筹资，但养老金待遇的计算方式按照缴费确定型计划的规则，因此属于名义账户，不是实账积累模式。第一支柱由社会保险局管理，待遇与缴费严格挂钩，强调缴费与养老金申领间的关联，也就是说，如果不持续进行缴费，参保者就无法拥有充足的养老金待遇。

养老金第二支柱最初的设计是强制型实账积累模式，开放养老金基金是独立的法律实体，由私营合资公司和养老金基金协会共同管理和运营。波兰加入欧盟后，为了满足马斯特里赫特条约要求，面临着更多来自欧盟委员会的压力。因此，2011年波兰政府减少了私营管理养老金层次的规模，随后国有化部分以政府债券形式持有的资产。同年，政府立法将转入开放养老金基金的缴费率从7.3%下调至2.3%，使第二支柱养老金基金的收益状况面临不确定性，减少了用于波兰经济发展和投资的潜在资金流。同年，强制型私营开放养老金基金将51.5%的资产（大部分的持有形式是政府债券）转移至社会保险局，转移的总规模高达1460亿兹罗提。另外，巨大的养老金制度转型成本、高额的私营养老金基金管理成本和偏低的投资回报、预计较低的替代率水平、养老金行业市场的过于集中等问题，最终导致波兰在2011年和2013年再次进行养老金改革。这两次改革不仅促使1530亿兹罗提的资金从开放养老金基金转向社会保险局，而且造成养老金第二支柱覆盖的成员人数急剧减少。

2014年，第二支柱中的开放养老金基金调整为自愿性质，并提供默认退出的新选择。2014年1月31日前，1969年或更晚出生的雇员被强制要求参与开放养老金基金。雇员开始从事第一份工作时可以选择是否加入这一基金。已经成为开放养老金基金成员的雇员在2016年4月1日至7月31日期间，可以选择是否继续保留基金成员的身份。在接近法定退休年龄的10年内，选择继续留下的成员在开放养老金基金中积累的资产将逐步被转移至社会保险局管理的子账户中，按照名义账户模式进行管理。在波兰，雇主和雇员均无法决定建立开放养老金基金计划，因此开放养老金基金实质上不属于私营养老金计划，而是金融市场上临时投资公共养老金的一种机制或积累期的一种金融工具。截至2020年，总计1400万符合加入第二支柱的成员中，仅有250万人选择继续留在开放养老金基金，占比仅为18.3%；开放养老金基金的注册成员人数为1540万人，开放养老金基金管理的成员账户数量达到1580万。

养老金第三支柱作为强制型基本养老金的补充，代表自愿型的附加养老金储蓄，目的在于为未来提供更高水平的养老金待遇。第三支柱主要包括雇员（职业）养老金计划（PPE），个人退休账户（IKE），个人退休储蓄账户 （IKZE）和雇员资本计划（PPK）。其中，雇员（职业）养老金计划和雇员资本计划是基于团体的储蓄计划，个人退休账户和个人退休储蓄账户可以归为个人退休和储蓄计划的类别。

2021年4月，波兰总理宣布养老金第二支柱的债务清偿细节，结束了自2016年政府首次宣布取消第二支柱后持续多年的猜测。1580万开放养老金基金成员面临两种选择：一是将所有的资金转入新建立的第三支柱个人退休账户；二是转入第一支柱，由社会保险局管理。两种选择的税收优惠政策规定不一。选择第一种方案的成员在两年内向社会保险局支付占资产价值15%的资产兑换税，但在待遇领取阶段，无论是一次性领取或是分期领取均将免税。账户持有者只有在临近退休年龄时才能获得自己的养老资金。不同于社会保险局账户，第三支柱个人退休账户中积累的资金属于个人所有且可继承。选择第二种方案的成员可以免交资产兑换税，但是领取待遇需要缴纳个人所得税，目前基本税率是18%，边际税率是32%。

波兰第三支柱养老金各个组成部分的引入时间和建立条件各不相同。雇员（职业）养老金计划在1999年被引入，由雇主为员工办理，每个公司至少需要25%的雇员同意加入计划，这是该项计划得以注册的前提条件。雇主与员工代表需要先就计划的运营条件达成一致，与金融机构签署资产管理合同（或决定自行管理资产），再向波兰金融监管委员会（Polish Financial Supervision Authority，PFSA）注册计划。个人退休账户自2004年开始运行，向人们提供为退休进行储蓄的可能，许多金融机构，例如资产管理公司、人寿保险公司、经纪人事务所、银行和养老金协会等均提供这类账户。账户持有者只能在单个退休账户中积累资金，但在资金积累阶段可以自由改变对金融机构的选择。个人退休储蓄账户于2012年被引入，形式与个人退休账户的相同，但是规定了其他的缴费限制和不同的税收优惠政策。个人退休账户和个人退休储蓄账户属于个人形式的私人养老金储蓄，民众可以建立养老金储蓄的个人账户，交由保险公司、投资基金、经纪人事务所、银行以及自愿型养老金基金管理账户。雇员资本计划由雇主办理，按照自动加入机制和配套的缴费确定型机制运行。这类计划从2019年开始实施，公司根据雇员的人数规模，决定全面实施计划的时间安排。雇员人数越多，雇员资本计划全面启动的时间越早（见表3）。如果雇员人数相对较少，则全面启动计划有一定的延迟。截至2021年4月23日，所有设在波兰并且雇员人数不足20人的公司被要求强制建立雇员资本计划，未能履行此项义务的公司将面临1000~1000000兹罗提的罚款。对于雇员而言，是否加入计划属于自愿行为。如果雇员不愿参加该计划，则需在规定时间内进行专门的声明，且每隔4年还需更新声明。若无特别声明，雇员按照规定自动加入雇员资本计划。

（一）第三支柱养老金的缴费与筹资

2020年4月以来，受全球范围内新冠疫情的影响，波兰政府修订了反危机保护计划，扩大了临时性社保缴费减免的覆盖群体。根据修订后的规则，雇员人数如果在 10~49人，则雇主可以减免3~5月一半的缴费。社会合作社和独资公司可免予3~5月的缴费，收入水平符合一定条件的自雇者可免予4月和5月的缴费。

第三支柱养老金对雇主和雇员的缴费比例要求不一。具体来看，雇员（职业）养老金计划中雇主承担基本缴费，最低的缴费率是雇员工资总额的3.5%，最高可达7%。雇员的缴费属于自愿行为，额外缴费可以从其净（税后）工资中扣除， 年度配额限制为平均工资的4.5倍，2021年的限额为23665兹罗提。由于波兰新的法律法规对提供雇员（职业）养老金计划的雇主免除同时承担建立雇员资本计划的责任，雇员（职业）养老金计划参与者数量自2019年后显著增加。截至2022年，计划的参与者人数达到65.22万人。雇员资本计划规定雇主承担的最低缴费率为雇员工资总额的1.5%，最高可达4%。基于自愿原则，雇员缴费比例为工资总额的2%~4%。收入水平为平均收入的120%或者收入更低的雇员可以减少缴费，即按照工资总额0.5%的标准缴费。为了鼓励人们向雇员资本计划缴费、储蓄资金，国家预算可以提供250兹罗提作为启动缴费资金，常规的年度国家补贴金额为240兹罗提。个人退休账户的缴费从净工资中扣除，缴费上限为平均工资的3倍，2021年限额标准为15777兹罗提。事实上，自2004年以来，个人退休账户持有者的平均缴费标准一直低于法定缴费上限。向个人退休储蓄账户支付的缴费可从个人所得税基数中扣除，缴费上限是平均收入的1.2倍，2021年限额标准为6310兹罗提。截至2022年底，约47.55万波兰民众开设了个人退休保障账户。

（二）第三支柱养老金待遇的领取与发放

波兰政府原计划在2020年将男性退休年龄提高至67岁，在2040年将女性退休年龄也提高至67岁。2017年，政府废除了此提议，退休年龄被重新设定为男性65岁，女性60岁。波兰政府为获得选民的支持，决定降低退休年龄，但导致了大量民众只能获得极为有限的养老金。另外，在所有OECD国家中，波兰男性和女性退休年龄的差距最为明显。2010—2020年，波兰领取老年养老金的人数呈现缓慢增长的趋势，达到599.5万人的规模。但2021年，领取人数出现小幅下降，减少为599.3万人。波兰中央统计局的数据显示，截至2022年底，波兰养老金领取者年龄基本在60岁以上，不足60岁的领取者占比约为2.6%，75岁以上领取者仍有相当比例，占比高达27.8%。

在第三支柱养老金中，不同的养老金计划针对缴费、投资、待遇领取三阶段的税收优惠，以及待遇领取年龄有不同的政策规定。除个人退休储蓄账户实行EET税收优惠模式，并规定待遇领取年龄为65岁外，雇员（职业）养老金计划、雇员资本计划以及个人退休账户均实行TEE税收优惠模式，待遇领取年龄均设定为60岁。所有第三支柱养老金计划对待遇领取方式有相同的规定，计划参与者或账户持有者既被允许一次性将待遇或账户中积累的储蓄提取完毕，又被允许按计划分期提取。具体来看，雇员（职业）养老金计划的投资收益可以免除资本所得税，最后领取的待遇也免税。雇员资本计划中雇员和雇主的缴费不免税，但国家补贴的资金（包括启动缴费资金和常规的年度补贴）在积累和领取阶段均可免税，计划的投资收益也可以免除资本所得税。个人退休账户的投资收益可以免除资本所得税，待遇支付也享受免税。个人退休储蓄账户的缴费和投资回报免税，但领取待遇阶段必须按较低税率征税。

（一）第三支柱养老金基金的投资运营

根据2022年的统计数据，从资产规模的角度看，雇员（职业）养老金计划管理的资产最多，在第三支柱总资产中的占比最高。从计划覆盖率的角度看，雇员资本计划的劳动人口覆盖率最高，如表4所示。在相关法律法规修订和调整后，2022年，雇员（职业）养老金计划数量达到2018个。这类计划最主流的投资工具是投资基金，约73.6%的资产由投资基金进行管理。雇员资本计划主要选择目标日期基金（也称生命周期基金），从设立目标日期到计划成员临近60岁的这段时期内，股票投资限制比例从60%~80%下降到0~15%，而债券投资的限制比例从20%~40%上升至85%~100%。个人退休账户最主流的投资工具是投资基金和寿险合约，约75%的个人退休账户选择了这两类投资工具。个人退休储蓄账户的市场主要被提供投资基金的资产管理公司占据，44%的个人退休储蓄账户选择了投资基金。

由于波兰金融机构较少公布第三支柱养老金详细的投资统计数据，有关养老金产品投资绩效评估仅限于雇员（职业）养老金计划、个人退休账户和个人退休储蓄账户特有的投资工具，即雇员养老金基金（Employee Pension Funds， EPF）和自愿型养老金基金（Voluntary Pension Funds，VPF）。自第三支柱养老金制度成立以来，这两种养老金投资工具总体投资回报率表现尚可（见表5）。2022年，受俄乌战争的影响，雇员养老金基金的名义和实际投资回报率均呈现负增长。但长期来看，2002—2022年，在恰当的投资组合安排、高水准的资金管理能力以及较低的管理成本等有利因素的促进下，雇员养老金基金的年度投资回报率高达17.41%。自愿型养老金基金在运营初期曾取得惊人的投资回报，特别是2013年，其名义投资回报率高于50%。由于2018—2022年几乎所有的自愿型养老金基金投资均出现损失，2013—2022年自愿型养老金基金的平均名义投资回报率仅为3.54%。

投资管理费用主要包括前端费用、资产管理费用、交易成功费和转账手续费等。现实中，波兰金融监管局提供的雇员（职业）养老金计划价值以及资产扣除比例的官方统计数据非常有限。根据计划的章程，雇主需要承担许多与雇员（职业）养老金计划信息披露、雇员申报书收集以及缴费转账等相关的管理成本。雇员储蓄资金按照选择的投资基金组合将以每年资产规模0.5%~2%的比例扣除管理费。在不同的投资工具中，雇员养老金基金的收费最低，无须扣除前端费用，后期管理费用收取比例仅占每年资产规模的0.5%~2%。提供雇员资本计划的波兰金融机构最高可以收取资产规模0.5%的管理费，如果投资回报率为正且高于市场基准水平，最高可收取资产规模0.1%的交易成功费。管理费用水平取决于资金的风险组合，一般在0.15%~0.4%浮动。2020—2022年，整个雇员资本计划市场的平均管理费用比例为0.35%。个人退休账户和个人退休保障账户的费用收取类型和水平主要由投资的金融产品类型决定。和资产规模不相关的收费以及储蓄账户行政管理费用不能从个人退休保障账户中扣除。如果通过直接投资的方式进行养老金储蓄积累，则管理费用的征收受交易类型以及金融市场的波动影响。另外，提供个人退休账户的所有金融机构如遇计划成员在合约的第一年将储蓄转至其他金融机构提供的计划，可以收取转账手续费。

（二）第三支柱养老金的监管

波兰第三支柱养老金的相关监管机构是金融监管局和金融监管局委员会。目前，波兰金融监管局和金融监管局委员会根据2020年最新修订的金融市场监管法案开展监管工作，确保金融市场正常运行，使市场具有稳定性、安全性、透明度，维护市场参与者的信心和利益。金融监管局的法定任务是为金融监管局委员会和委员会主席提供帮助和支持。2019年1月，金融监管局获得国家法人的身份，拥有更多的金融独立性。作为国家法人，金融监管局的活动需要接受部长理事会主席的监督，进行的独立金融管理活动需基于金融监管局委员会采纳和部长理事会主席批准的年度金融计划。金融监管局的年度财务报表由部长理事会主席挑选的审计公司审核，并要得到部长理事会主席的批准。

截至2022年底，波兰金融监管局下设六大部门，即银行监管部、保险监管部、资本市场监管部、管理和组织部、创新和技术部以及监管和法务部。波兰金融监管局委员会属于合议型机构，设有主席1名，副主席3名，董事长1名，还包括9名其他成员。3名副主席分别负责银行监管、保险监管和资本市场监管工作，董事长负责领导人力资源、预算行政、信息技术等部门。在9名其他委员会成员中，有6名拥有投票权，他们分别是主管金融机构的部长或其代表、主管经济的部长或其代表、主管社会保障的部长或其代表、波兰国家银行主席或由主席任命的国家银行管理委员会成员、波兰共和国总统代表以及部长理事会主席代表。另外3名成员具有咨询顾问的身份，他们分别是担保基金银行的代表、竞争和消费者保护办公室主席代表以及部长理事会成员或特别事务协调员。金融监管局委员会在职权范围内采纳决议，颁布最终和临时性行政决定。2022年，金融监管局委员会召开17次会议、24次投票，共计采纳505项决议，颁布381项最终行政决定和1项临时性行政决定。金融监管局委员采纳决议是通过记名投票的方式，投票表决至少需要包括金融监管局委员会的主席和副主席在内的5名委员，最后统计多数票的表决结果。如果出现票数相等的情况，金融监管局委员会的主席拥有决定性投票权。如果主席无法出席，副主席将被授权管理金融监管局委员会的活动。具有咨询顾问身份的金融监管局委员会成员不参与投票，因此不会被计入投票的法定人数。

截至2022年底，波兰金融监管局负责监管的养老基金及机构的数量如表6所示，涉及的相关法案包括2004年4月通过的雇员（职业）养老金计划法案（PPE Act）和个人退休账户与个人退休储蓄账户法案（IKE and IKZE Act），以及2018年10月通过的雇员资本计划法案（PPK Act）。

目前，波兰针对第三支柱补充养老金计划的监管最明显的不足是养老金产品信息披露不充分、表述晦涩，对养老金产品的潜在风险评估不足。由于波兰金融机构无需承担向养老金账户所有者披露投资回报率等信息的职责，养老金监管机构通常不公布养老金产品或计划的绩效与成本的概括性信息。一般而言，养老金储蓄账户的所有者在报告期结束时会被告知已支付的缴费金额、投资单元的价值以及账户余额等信息，但不会被告知养老金账户实际的投资绩效以及总成本的扣除。金融监管局不要求金融机构提交补充型养老金产品投资绩效的详尽数据，也不公布投资绩效的官方统计数据。每一家金融机构就回报率和收取的费用、佣金等情况与储蓄者单独进行沟通。目前，除投资基金和雇员资本计划外，波兰法律没有对养老金计划管理费用的类型和水平加以限定。养老金产品或计划提供商需承担的信息公开责任非常有限，主要包括向监管机关定期提交报告，报告内容涉及投资组合、管理的资产、计划数量、储蓄者的年龄和性别以及缴费金额等。由于缺乏对养老金产品的登记注册和官方排名信息，对补充养老金计划有兴趣的民众只能自行获取相关信息再进行产品比较。关于个人养老金产品，虽然监管规定清楚表明向个人储蓄者提供的信息应该具有易懂性，但是监管机构对大部分储蓄者面临的养老金产品文件表述过于专业这一问题均未采取任何措施。另外，监管缺陷还体现在缺乏对市场上养老金产品的管控。养老金产品被引入市场前缺乏对合约的监管，或当产品进入运营阶段缺乏后期监管。对补充养老金产品提供充足养老收入的有效性评估不足，无法确保仅允许合适的养老金产品进入市场，这将给补充养老金计划基本保障目标的实现带来一定风险。

虽然波兰账户养老金制度将强制型和自愿型制度相结合、公共管理和私营管理相结合，三支柱模式在保障基本养老待遇的同时提供了获得更高待遇水平的可能，但是，在提高积累型养老金计划的缴费水平、面向贫困养老金领取者的最低救助标准、家庭储蓄水平以及老年群体的劳动力市场参与率四个方面，波兰养老金制度存在一定的改进空间。第三支柱养老金制度在波兰具有良好的发展前景，需要加大民众养老投资宣传力度，提升养老金融素养。尤为重要的是，应更多地从个体储蓄者的利益和需求角度出发，对养老金产品的绩效、成本以及金融市场的补充养老金计划的功效等重要内容进行详细的评估和充分的信息披露。