【“国外第三支柱养老金改革”专栏】澳大利亚第三支柱养老金：广覆盖与高积累

主持人：郑秉文，中国社会科学院大学政府管理学院教授、中国社会科学院世界社保研究中心主任。

主持人语：

本专栏的三篇关于国外第三支柱养老金的研究成果是我主持的研究阐释党的二十大精神国家社科基金重大项目“2035年我国多层次多支柱养老保险体系发展目标与现实路径研究”（批准号：23ZDA100）阶段性成果。国家社科基金的研究项目覆盖我国第一、第二和第三支柱养老金制度。我国第三支柱个人养老金刚刚落地，研究第三支柱是本研究项目的重要内容之一。本专栏选择各具特色的澳大利亚、波兰和新西兰三个国家的第三支柱养老金制度。

澳大利亚养老金三支柱与学术界对养老金三支柱划分不尽相同。按2005年世界银行的划分，澳大利亚三个支柱中的非缴费型养老津贴制度不属于第一支柱，而是零支柱；作为第二支柱的强制性缴费型基本养老保险制度（强制性超级年金）应是第一支柱；第三支柱自愿性超级年金由于既允许雇主配比缴费又有国家对中低收入人群提供的“匹配缴费”（co-contribution），介于第二和第三支柱之间。加拿大等几个老年津贴制度十分悠久的国家类似，始终把融资来自于一般税收的老年津贴制度自称为第一支柱。无论如何命名，中低收入人群可以获得政府提供的配比缴费的制度设计很像德国的第三支柱“里斯特养老金”的做法，值得决策部门研究和关注。正是由于这个制度特征，可以将澳大利亚的自愿性超级年金称为第三支柱个人养老金或“第二、第三支柱”的混合设计。此外，澳大利亚第三支柱养老金的“三位一体”的监管模式和信托化的受托人管理制度很有特色。

波兰的第一支柱为名义账户制（NDC），在转型国家和新兴市场建立的NDC中较为成功。虽然向NDC转型较为平稳，未来的财务负担得以大幅降低，但波兰第一支柱养老保险制度替代率下降的趋势性压力非常大，迫切需要建立第二和第三支柱养老金予以补充。与第一支柱相比，波兰的第二支柱养老金制度的建立和改革过程曲折，在强制性和自愿性之间出现过波折，在DC和NDC之间出现过变化，在第一支柱和第二支柱之间出现过拆分，在第二和第三支柱之间出现过分流。一般来说，如果第二支柱养老金的制度设计与运行质量存在问题，第三支柱养老金潜在参加人的加入预期和缴费预期一定会受到负面影响。但是，波兰第三支柱养老金由多个不同类型的计划组成，适应不同人群的社会需求，既有TEE税优模式的计划，也有EET模式的计划；既有实行自动加入机制的计划，也有采取自愿加入方式的计划；既有适用于正规部门的计划，也有适用于非正规部门的计划；在推动正规部门建立第三支柱的进程中，先从雇员人数较多的企业开始，再逐渐延伸到人数较少的企业，分步骤、有计划地扩大覆盖面。波兰第三支柱养老金的制度设计特征使其覆盖人数迅速扩大。根据OECD的统计与测算，波兰第三支柱养老金的覆盖率高达65.7%，在转型国家的第三支柱覆盖率中位居第一，与发达国家相比名列前茅。

新西兰几乎是发达国家中唯一一个实行“两支柱”养老金模式的国家，其养老金体系由零支柱和第三支柱构成，也几乎是发达国家中建立第三支柱最晚的国家——2007年才正式建立。但是，新西兰第三支柱Kiwi Saver计划的覆盖率在世界各国中几乎是最高的。新西兰第三支柱养老金的高覆盖率主要由其特殊的制度设计决定。一是实行自动加入制度，雇主须为所有雇员建立这个计划，员工在2个月内没有选择退出就自动生效。在全国范围内第三支柱实行全员自动加入机制，这是十分鲜见的。二是雇主必须为员工提供缴费，客观效果相当于第二支柱企业补充养老保险。雇主最低默认费率为3%，员工的默认费率也是3%，最高为10%。从这个角度看，新西兰的第三支柱的制度设计介于第二和第三支柱之间。三是政府每年为所有参保人提供50%的配比补贴，最高限额为521新西兰元，直到65岁。个人缴费超过1042新西兰元后政府补贴停止。政府补贴由计划提供商申请，无须个人提交任何申请。在发达国家中，政府为第三支柱养老金提供财政补贴十分罕见。四是账户资金的领取十分灵活，例如，可用来购买首套住房，条件是账户内要留存至少1000新西兰元，重要的是，政府可通过账户提供10000新西兰元的贷款。

我国第三支柱个人养老金制度实施一年多，运行平稳，覆盖率表现良好，取得了初步成功，但目前还处于36个城市与地区先行先试阶段，拟计划于2024年在全国推广。在不断完善制度的过程中，我国第三支柱养老金可吸取国外的一些有益做法。有些经验适合我国具体国情，有些教训应成为前车之鉴。

发展个人养老金制度，是世界各国建立和完善社会保障制度过程中的普遍选择，也是应对人口老龄化的有效举措。澳大利亚个人养老金制度已有32年的历史，澳大利亚政府通过合理的制度设计和较好的投资管理，使个人养老金制度成为澳大利亚高水平的福利供给制度。本文尝试通过深度解析澳大利亚个人养老金制度的发展历程、机制设计，进一步探索个人养老金制度取得成功的原因。

澳大利亚的养老金制度建立历史较长，是典型的三支柱养老金体系。其中第一支柱是基本养老金（Age Pension），建立于1908年，目的是针对低收入老年公民提供必要的社会保障支持，这种年金比较接近于零支柱的概念，由于资金完全来源于税收，提供的保障水平仅略高于贫困线。第二和第三支柱建立时间相对较晚，分别为强制性超级年金（Mandatory Superannuation）、自愿性超级年金（Voluntary Superannuation），与第一支柱不同，第二、三支柱资金主要来源于企业及个人缴费，缴费完全计入个人账户，养老金待遇基本取决于账户余额情况，属于典型的个人养老金制度，第二、三支柱可以统称为“超级年金”。

澳大利亚的政府雇员和银行职员在19世纪建立了职业年金计划，是澳大利亚超级年金制度的前身，但直到20世纪80年代职业年金的覆盖率仍然不高，在私营部门仅有30%左右的覆盖率。80年代，其社会保障制度面临着人口老龄化带来的诸多问题，同时蓬勃发展的工会运动强烈要求建立覆盖所有工人的养老金制度，改革养老金制度成为澳大利亚政府的重要任务。因此，1983年澳大利亚工党执政后立即开始养老金制度的改革，工党的改革路径是建立一套全新的系统，在原有的基本养老金基础上建立个人养老金账户，将企业养老金的福利扩大到所有雇员，并且账户资金可以用于投资股票市场以获取更高的收益。1986年，工党政府建立“职业年金生产率贡献计划”（Productivity Award Superannuation），要求雇主按照通货膨胀率的一半对员工进行补偿（1992年以前按工资3%的比例补偿），补偿的资金用职业年金的形式存入员工的个人账户，通过这种方式广泛地建立起个人养老金制度。

1991年，澳大利亚的工业法庭受理该国工业关系委员会的诉讼，拒绝工会继续强制推行“职业年金生产率贡献计划”的安排。工党政府为确保超级年金制度的存续，不得不通过《超级年金担保法》（Superannuation Guarantee Act，1992）以保障超级年金计划的实施，随后又通过《超级年金行业监管法》（Superannuation Industry Supervision Act，1993）进一步完善该制度。澳大利亚的超级年金制度以法律形式正式确立，这种强制雇主缴费的超级年金即为目前的第二支柱——强制性超级年金。在强制性超级年金基础上由雇主额外缴纳或雇员自行缴纳的超级年金被称为自愿性超级年金，即第三支柱。

澳大利亚的强制性超级年金和自愿性超级年金均属于个人养老金范畴，这两种超级年金均以个人账户为基础进行完全积累。个人养老金制度推动了澳大利亚养老保障体系的健全，缓解了老龄化过程中政府负担过重的问题。

澳大利亚的个人养老金制度——超级年金制度包含强制性超级年金及自愿性超级年金，这两种超级年金账户均采用同一管理运营模式，在超级年金制度体系内统一营运，受到统一的监管限制。

（一）强制性超级年金制度推动养老金制度发展

1. 强制缴费推动劳动人口覆盖率提升

强制性超级年金通过法律明确雇主缴费义务，大量雇员被纳入保障范围。法律规定年龄在18~75岁且月薪高于450澳元的雇员必须参加超级年金（低于450澳元的可以由雇主自愿缴纳），由雇主按照雇员薪资的一定比例缴纳年金，雇员无须缴纳费用，雇主缴费全部存入雇员的个人养老金账户，账户交由专业养老金管理机构进行管理投资。

超级年金建立后迅速取代基本养老金成为澳大利亚公民养老金收入最重要的来源，实现了改革最初的目标，即在不增加政府的财政支付压力的同时扩大养老金覆盖率。1983年雇员职业年金计划覆盖率大约为40%，在超级年金建立后，1992年达到了72%的覆盖率。截至2014年，超级年金几乎覆盖了澳大利亚92%的劳动人口，全职雇员中的96%、非全日制雇员中的80%以及自雇人员的73%均成为超级年金制度的成员，如此高的覆盖率在全世界范围内排名靠前。强制性超级年金年度缴款额从1997年的140亿澳元迅速增加到2019年的710亿澳元。

2. 激励约束机制有效避免逃费现象

强制性超级年金为有效规避雇主逃避缴费行为，对逃避缴费责任的雇主进行高额罚款，罚款远高于应为雇员缴纳的保险金额；对按时按量缴费的雇主给予一定税收优惠，激励约束效果十分明显，雇主逃费现象在澳大利亚较少发生。2007年以前，澳大利亚政府采取ttt模式对超级年金进行征税，后改革为ttE模式，即对缴费和投资阶段收税，领取环节免税。超级年金分为税前缴纳部分和税后缴纳部分，税前缴纳部分中，雇主需强制缴纳员工收入的9%，公司所得税率可以从最高47%降为15%；雇员自愿缴费，适用个人所得税率可以由最高45%减至15%。上述税率优惠仅适用于雇员和雇主缴费合计不超过5万澳元部分，超过5万澳元部分需额外缴纳31.5%的税。税后缴纳部分因为是用税后工资缴纳，所以不需重复缴税，但有全年缴纳15万澳元的上限，超过部分需缴46.5%的税。投资收益按15%的税率征税，基金投资资产超过1年，按10%的资本利得税征税。到领取年龄时，个人领取的养老金全部免税。

（二）自愿性超级年金制度是养老金制度的重要补充

1. 足够灵活的自愿缴费方式

自愿性超级年金由两部分构成：一是雇员用税后收入自愿缴费到超级年金账户中的部分；二是雇主在缴纳9%的强制性超级年金基础上补充缴纳的部分。雇主之所以愿意为雇员多缴纳养老保险金，一方面是因为企业要通过福利待遇增强对人才的吸引力，提高企业竞争能力；另一方面是因为为了享受雇主缴费部分的税收优惠。雇员自愿拿出部分收入补充缴纳年金是为了增加账户资产积累额，缴费上限是雇员应税收入的50%。另外，雇员如果有意愿，可以为配偶缴纳超级年金，1997年制度调整后允许雇员代表其无职业或收入低于强制性超级年金缴费条件的配偶缴纳超级年金基金费用。

2. 匹配缴费推动社会公平实现

为了尽可能提高中低收入人群的养老金水平，澳大利亚政府采取“匹配缴费”（co-contribution）措施鼓励中低收入人群自愿为养老增加储蓄。政府根据收入水平，对超级年金账户和个人退休账户缴费储蓄的雇员提供匹配缴费。2004—2009年，匹配率设置高达150%，匹配上限达到1500澳元，意味着如果每年参保人缴费1000澳元，政府将再给参保人的个人账户交1500澳元，这种激励方式大大提高了中低收入者的退休收入。在鼓励更多的雇员加入超级年金制度后，从2012年7月1日开始，政府开始收缩政策福利，匹配额度呈逐年下降趋势，规定每年收入低于42016澳元的雇员可以获得50%的匹配缴费，且匹配缴费的上限定为500澳元。收入处于42016~57016澳元的雇员按照比例逐级减少，递减方式为超过42016澳元的部分按照5%的比例减少，匹配缴费部分在进入账户和退休提取时均不需要纳税。

超级年金的监管责任分别由澳大利亚审慎监管局（Australia Prudential Regulation Authority，APRA）、澳大利亚证券和投资委员会（Australia Security and Investment Commission，ASIC）、澳大利亚税务局（Australia Taxation Office，ATO）共同负责，这三个机构均下挂于财政部，形成现在的超级年金监管体系（见图1）。

审慎监管局和证券投资委员会通常被称为澳大利亚金融监管体系的“双峰”。审慎监管局是澳大利亚的金融安全监管机构，专注对各金融机构经营稳健性进行监管，证券投资委员会是金融行业的行为监管机构，负责监测和惩罚行业中的不当行为。

（一）审慎监管局（APRA）

审慎监管局是澳大利亚议会根据1998年《澳大利亚审慎监管局法》（APRA法案）设立的独立法定机构，负责监督银行、保险和养老金机构，并向澳大利亚议会负责。审慎监管局前身是澳大利亚保险和私营养老金委员会以及联邦储备银行的一个司局，它的董事会成员为政府部门的高级管理人员，经费主要来自被监管单位缴纳的管理费，政府授权其对银行、保险公司和证券基金类机构进行监管，但不拨付经费。审慎监管局主要依据《超级年金行业监管法》，通过促进行业接受监管机构的谨慎管理，以及广泛地促进金融稳定，保护储户、保险保人和养老金基金成员。根据2021年报，审慎监管局的养老金基金总资产量达到2.3万亿美元。

（二）证券投资委员会（ASIC）

证券投资委员会是独立的政府机构，前身是澳大利亚证券委员会（ASC）。1998年，ASC更名为澳大利亚证券和投资委员会，承担养老金方面的消费者保护责任。2001年颁布的《澳大利亚证券和投资委员会法》（ASIC法案），证券投资委员会的作用、职责和权力进行明确。

作为养老金的行为监管机构，证券投资委员会以问题为导向，侧重于监管影响养老金基金成员的受托人行为。当发生受托人未能履责或其他严重不当行为时，证券投资委员会会对退休基金的受托人采取行动。具体来讲，证券投资委员会在养老金方面的作用主要有：对受托人的行为和披露义务进行监督和监视活动、对不遵守证券投资委员会管理法律的行为采取执法行动、评估澳大利亚金融服务（AFS）许可证申请，行使与AFS许可证和披露有关的行政权力，为行业提供指导，向政府提供政策建议，以及根据金融服务条款提供救济。

（三）澳大利亚税务局（ATO）

澳大利亚税务局起源于1910年《土地税法》，是自我管理养老金基金（SMSF）的主要监管机构。自我管理型的小型年金基金的委托人、受托人及受益人为同一主体，且数量繁多，容易产生个人逃税行为，因此，此类年金基金的监管由澳大利亚税务局负责。

澳大利亚税务局还要负责制定超级年金的税收政策，以及同财政部联合管理澳大利亚的税收制度和养老金制度。澳大利亚税务局在其中扮演的主要角色是有效管理和完善税收和养老金制度，管理税法和养老金法的关键要素，向财政部提供建议，以支持税收立法措施的发展和资助澳大利亚的养老服务；财政部则负责设计税收制度及其组成部分，以及退休收入政策，涉及经济效率、公平、收入分配、预算要求和经济可行性。

（一）信托化的运营模式

超级年金基金完全市场化运作，以信托模式为主，运行效率较高。从超级年金基金的管理架构上看，超级年金基金以董事会形式进行管理，董事会由信托基金的股东任命，董事会成员通常包括会员代表、雇主代表，两者数量通常相同。基金董事会主要负责基金事务的治理、策略制订等，董事会可以任命管理层，管理层负责超级年金基金的日常管理。

从类型上看，超级年金基金主要有六种，分别是行业基金、公司基金、公共部门基金、零售基金、小型年金基金以及自我管理型基金。澳大利亚政府规定，每一只超级年金基金均需要有对应的受托机构，基金董事会负责选取基金受托人，受托人收取基金受托管理费用，费用均摊在会员的账户上。受托人负责选取托管人、账户管理人、投资管理人等服务机构，对基金的运营及管理负最终责任。受托人专业水平的高低很大程度上决定了基金运营的成功与否。受托人必须结合市场环境、国内外金融市场波动等情况，对投资策略不断调整，监控投资业绩，定期对投资成果进行汇报。受托人在法律范围内对养老金基金资产、资产投资方向以及养老金收益分配有自主权，这种管理方式有效地提高了管理效率，保证了基金的相对完整性。

（二）灵活的账户管理模式

超级年金基金为会员设置三种账户：一是一般超级年金账户（Super Account），该账户是会员未达最低领取年龄前的普通账户，仅用于缴费及投资；二是退休过渡账户（Transition To Retirement，TTR），是会员在满足最低领取年龄后未完全退休前的账户，通过该账户可以一边工作一边领取超级年金，为完全退休做充足准备；三是收入选择账户（Choice Income，CI），该账户是会员达到最低领取年龄并选择完全退休的超级年金账户。超级年金基金规定，达到最低领取年龄后，可以领取养老金的情况包括已经完全退休、已经将超级年金转入过渡账户、在60岁后更换工作及已经年满65岁四种。未达最低领取年龄可以领取养老金的情况包括财务困难、重症晚期或终身残疾及不再参与超级年金计划等。最低领取年龄是超级年金基金中一个重要概念，不同出生年份的人有不同的最低领取年龄（见表1）。

一般年满65岁后，TTR账户会自动转换为CI账户，两者的主要区别是投资选择、支取规定及缴费上限。投资选择方面，超级年金基金设计了四种投资方式，一是智能默认（Smart Default），该方式直接将投资决策权交由超级年金基金负责，由专业团队按照至少可以持续20年的定期收入进行投资管理；二是预选组合（PreMixed），给定六种可供选择的投资组合由会员进行选择；三是自选组合（DIYMix），由会员在超级年金基金的可投大类资产间进行选择；四是会员直投（MemberDirect），由会员自行选择投资标的，但该方式门槛设置较高，TTR账户不能选择会员直投，而CI账户均可以选择。支取方面，TTR账户有10%的支取上限，而CI账户没有。缴费方面，TTR账户的缴费没有上限，而CI账户上限为160万澳元。

（三）严格的受托人管理机制

2004年出台的《超级年金权益保障法》规定，超级年金的基金管理公司需要取得由审慎监管局颁发的注册超级年金基金许可证（Registrable Superannuation Entity，RSE），超级年金基金许可证分为公开发售许可证、非公开发售许可证以及拓展的公开发售许可证，其中拓展的公开发售许可证大部分以非公开形式发售，少部分以公开形式发售。申请该许可证需要满足几个条件，一是拥有至少500万澳元的净资产或由其他机构担保，二是建立完善的风险管理体系，三是要有专业的投资人员队伍，同时在申请前需要向澳大利亚审慎监管局注册受托的基金。同时，按照养老金监管法律的规定，受托人应明确定期审核的程序，对于业绩公布情况及审核情况以公开形式予以披露和记录，对于该养老金实体的各种记录至少需要保存10年，定期提供给成员的报告也必须保留10年以上。

（一）超级年金基金运行情况

作为OECD成员，澳大利亚养老金资产规模基本一直保持在世界前五，超级年金市场运营稳定且成熟，长期保持了较高的投资收益率，除在2008年金融危机的情况下陷入负增长外，其他年份基本均保持正增长。截至2022年6月，澳大利亚超级年金近5年平均年化收益率为5.8%，10年平均年收益率为8.1%，扣除CPI影响后依然有5.7%（见表2），有效地抵御了通胀。

从2016年6月到2021年6月的五年间，养老金行业总资产从2.1万亿美元增加到3.3万亿美元（见图2），增幅为57.5%，澳大利亚2021年度GDP为1.54万亿美元，养老金行业资产已达到GDP两倍多，增长十分迅速。根据澳大利亚审慎监管局公布的2021年度养老金报告，截至2021年6月30日，澳大利亚养老金行业总资产为3.3万亿美元。其中，2.3万亿美元由澳大利亚审慎监管局监管的养老金实体持有，其监管的资产增加了75.4%；0.8万亿美元由澳大利亚税务局监管的自我管理养老金基金持有；其余2180亿美元包括豁免公共部门养老金计划（1640亿美元）和人寿保险办公室法定基金余额（540亿美元）。

（二）超级年金基金的社会效用

1. 实现澳大利亚家庭资产组合的多样化

超级年金对改善澳大利亚家庭资产多样化起到积极的作用，特别是对中低收入家庭，使大部分家庭能够获得可观的长期回报。在超级年金制度建立以前，绝大多数的澳大利亚家庭财富均为房地产投资，高收入家庭的投资渠道较为多元，低收入家庭基本上除不动产资产外以银行储蓄为主，这对低收入家庭财富的增值保值不利。目前，超级年金基金已经成为澳大利亚家庭除住房外最重要的资产，并且随着制度的成熟，未来超级年金可能占据更大的家庭财富值份额。超级年金基金投资渠道多元，部分资产投向于海外，有助于减少个人投资的“国内偏好”，使大部分澳大利亚家庭投资组合更为多元。

2. 提升养老金制度的财务可持续性

超级年金制度的建立减轻了基本养老金的支付压力，使澳大利亚政府隐性的财政负担降低。澳大利亚目前的人口老龄化问题十分严重，未来老龄化程度将日渐加深，预计2055年，将会出现三个劳动人口供养一个退休人员的情况，如果没有超级年金制度，那么政府的财政支付压力将十分巨大。根据澳大利亚超级年金基金协会的测算，如果超级年金缴费率提高到12%，那么2055年基本养老金的支出占GDP比重将从2.9%下降至2.6%，目前超级年金制度为基本养老金每年节约了约90亿澳元的支出，可见超级年金制度可以有效地改善澳大利亚养老金体系的财务可持续性问题。

3. 超级年金带来社会总效用增长

超级年金基金事实上已成为澳大利亚国内基础设施投资及股权投资等领域重要的投资者。巨量的超级年金基金被投资到澳大利亚的资本市场以及企业固定资产投资领域，促进了澳大利亚国内生产力的提升和资本市场的快速发展，最终推动澳大利亚国内生产总值的提高以及更广泛的人民生活水平的提高，形成积极的正向循环效应。根据CSIRO-Monash超级年金建模的研究，超级年金缴费率提高1%将在中期推动实际GDP水平提高0.2%。

（一）个人养老金制度的优势

1. 广覆盖、高积累

澳大利亚个人养老金制度能够在短时间内实现广覆盖、高积累，离不开超级年金制度的顶层设计。首先，澳大利亚将第一支柱基本养老金设计为一种低覆盖率、低替代率的现收现付制度，只为低收入者提供老年养老金，是一种最低水平的养老保障。这种有限福利制度为第二、三支柱创造了发展空间，决定了必须发展第二、三支柱作为补充。其次，澳大利亚为第二、三支柱设计了较低的准入门槛，只要符合规定的年龄和工作时数标准就可以参加，不同劳动者，不论行业、地域、全职或兼职，尽可能地被纳入保障范围。同时，政府出台税收优惠制度，使企业愿意积极加入超级年金制度。最后，第二、三支柱年金积累额由缴费积累和投资收益构成，超级年金基金投资收益率一直保持在较高的水平，形成了可观的年金积累增量。

2. 较低的运营成本

澳大利亚个人养老金依靠完全充分的市场竞争机制极大地降低了运营成本。首先，澳大利亚年金投资经理人资格比较容易获得，只要符合标准就可以颁发从业资格，因此年金市场存在大量的持证经理，经理人之间的竞争异常激烈。其次，澳大利亚赋予超级年金基金会员自由的基金选择权，为了增强竞争力和吸引力，基金公司致力于打造多样化的基金产品供客户选择，尽可能提供更为优质的产品及服务以被市场发现和选择。最后，澳大利亚政府一直在加强对基金机构的动态监管，维护良性竞争的市场环境，超级年金基金得以低成本高效率地运转，最大程度维护了参保人的利益。

3. 健全的监管体系

为了保障基金投资的安全性和收益性，澳大利亚采取受托人制度，政府主要发挥监督作用，与基金受托人角色分离，保证账户基金的用途不能随意被改变，监管的焦点为受托人责任。为了尽职地扮演好监管者角色，政府以风险管理为核心，出台多项法律，建立完善的监管体系，将监管部门和监管职能进一步明确，在降低监管成本的同时提高监管效率。澳大利亚政府通过此监管体系，对超级年金的缴费、基金运营、信息披露、市场准入、待遇给付等各个环节的工作实现了全面管控。

（二）个人养老金制度的不足

1. 税收制度扭曲养老金市场

尽管超级年金税收优惠制度具有很强的激励性质，但是其公平性依然较弱。首先，由于政策为了鼓励高收入人群多缴费和持续缴费，税优制度对高收入群体的激励效应更为明显，高收入者的年金账户财富积累量也更多，同时由于没有严格设置缴费端的征税封顶线，高收入群体更容易套取国家税收优惠机会，加重滥用税优政策的概率，加剧制度不平等。其次，虽然政府针对低收入人群出台税收减免和配比缴费等优惠政策，但是优惠力度逐年降低，再加上长期实施ttE税收模式，使优惠政策对低收入群体的帮扶力度进一步削弱。

2. 参保人承担过多风险问题

强制缴费与投资完全市场化的制度设计存在内在矛盾。一方面，政府强制要求缴纳超级年金，意味着政府应当对超级年金基金运行承担更多的责任；但另一方面，澳大利亚主张政府不要干预经济周期和市场，对基金投资也较少限制，使养老金在完全市场化的运营中缺少政府的有效保护，缺乏应对金融危机的能力，容易陷入收益风险困境。政府不会对投资损失提供帮助，投资损失将全部由参保人承担，这就导致参保人承担了过多的风险。