对“政策性农业保险”的再考察

作者简介：庹国柱，首都经济贸易大学金融学院教授，博士生导师，农村保险研究所所长；冯文丽，河北经贸大学京津冀协同发展河北省协同创新中心教授，农业保险研究中心主任。

文章来源：《保险研究》2024年第5期

在我国《农业保险条例》颁布12年后的今天，各方对政策性农业保险的理解还存在分歧。到底什么是政策性农业保险，政策性农业保险的内涵是什么，它是一类产品还是一种特殊制度以及依据何在，这些问题并没有达成充分共识。因此，有必要对“政策性农业保险”再次探讨，以利于《农业保险条例》的修订或者科学制定中国的《农业保险法》。

“政策性农业保险”这个术语在我国法律中第一次出现，是在2002年修订的《农业法》中，该法第四十六条规定，“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度”。2004年的中央一号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》提出“加快建立政策性农业保险制度”。在之后的18个“一号文件”中，有9次使用“政策性农业保险”的术语，并相应提出了一系列发展政策性农业保险的指导意见。

在我国大陆学术界，第一次提出“政策性农业保险”这个术语，是在1986年。当年，在中国保险学会举行的第三届年会上，原北京财贸学院（现首都经济贸易大学）教授郭晓航以《论农业政策性保险》为题做了大会发言，后以《论农业政策性保险—探讨农业保险发展战略》为题发表。文章提到：“政策性保险业务，就是通过保险来实现国家的某项政策”“我国的农业保险也应属于政策性保险”。作者还论证了“农业保险为什么属于政策性保险”和“农业保险要建立法定保险和自愿保险相结合的经济补偿制度”等。

实际上，农业政策性保险的术语及其解释在我国台湾地区及国外出现得更早。我国台湾学者袁宗蔚先生在其《保险学》中，已将农业保险划归“政策性”保险。在书中“保险在政策上之分类”一节中，他将保险分为“普通保险与政策保险”，认为“凡依据政府政策而成立之保险，称为政策保险；此外，即属普通保险或称非政策保险。政策保险大别有二：一为社会政策之保险，即社会保险；一为经济政策之保险，如农业保险，渔船保险、输出保险等是。”还指出，“此种分类，为日本学者大林良一氏所倡。农业保险之主要目的，在于确保农业生产之成果，使农民生活得以安定，农村经济赖以繁荣，故视农业保险为社会政策之保险，似不如解释为经济政策之保险，较为确切。”台湾大学另一位保险学者陈云中教授在其《保险学要义-理论与实践》第一章第六节“保险之分类”中，将保险分为“营业性保险与非营业性保险”。他解释说，“非营业保险，亦称政策性保险，乃不以盈利为目的，而以实施特定之国家政策为目的的保险，其中较为重要者，则如社会保险、输出保险，以及农业保险等是。”他还指出，“所谓农业保险，乃政府为施行农业政策而举办的非营利性财产保险。”因为能查到的版本有限，政策性农业保险或者农业政策性保险的术语及其解释的出现可能在更早的版本中就出现过。

除了我国台湾地区和日本的文献之外，其他国家的文献未曾见到使用“政策性保险”和“政策性农业保险”这类术语。英国学者P.K.RAY在《Agriculture Insurance：Theory and Practice and Application to Developing Countries 》中，把农业保险的经营分为“Private Insurance”（私人保险）和“Public Insurance”（公共保险），经营“Private Insurance”的机构有股份制保险公司、相互和合作保险会社，经营“Public Insurance”的是政府。他还分析了这两类经营机构在农业保险业务中各自的优势。指出“Private Insurance”经营的主要是农作物雹灾保险、火灾保险和牲畜保险，而“一切险保险”只能由政府的保险公司来经营，因为“Private Insurance”不可能承担那么大的风险责任。

2010年，世界银行出版社出版了Olivier Mahul & Charles J.Stutley 合作的专著《Government Support to Agricultural Insurance：Challenges and Options for Development Countries》。作者调查了全球65个国家的农业保险发展情况，将全球不同国家的农业保险计划（Agricultural Insurance Programs）分为三种制度架构（institutional Framework），即”Private Sector  Modcl”（商业部门模式）、“Public sector Modcl”（公共部门模式）和“Public-Privet Partnerships”（公私合作模式，即政府市场合作保险）。这三种计划或者制度架构，前一类是完全商业性农业保险业务，后两类就是由政府专门的法律法规支持和规范的农业保险业务，也就是中国和日本学者概括的“政策性农业保险”。

（一）政策性农业保险的内涵

一个专业术语，应该有它的准确含义和规范。那么，政策性农业保险的确切含义和特点包括哪些呢？

第一，政策性农业保险是一类借用保险技术和方法为政府的农业支持保护和财政转移支付服务的政策工具。它在宏观上是财政转移支付手段，在微观上是危险的财务处理手段。国家发展农业保险的首要目标是为农民提供风险保障，帮助他们应对自然灾害、收成损失和其他农业风险，从而实现农业可持续经营、国家粮食安全和农民收入稳定等目标。所以政策性营业保险与商业性农业保险具有完全不同的目的和性质。政策性农业保险出于非营利目的，具有公益和普惠性。商业性农业保险是为保险公司营利服务的业务，如果没有利润，公司不可能实施和发展这类业务，不具有公益性和普惠性。

“政策性农业保险”虽然叫保险，实际上是用了保险的“外壳”，其本质上是财政政策工具，因为它主要属于财政再分配的范畴。所谓财政再分配，是国家为实现其职能，凭借政治权力对国民收入中的剩余产品进行的分配，是财政资金筹集、分拨和使用过程的总称，是通过国家预算、银行信贷、劳务费用、价格变动等来实现国民收入的再次分配。政策性农业保险就是国家通过预算所实现的国民收入的再次分配，而商业性保险是属于金融再分配的范畴。所谓金融再分配，就是通过金融货币政策手段，调整社会各个部门、各个群体之间的利益分配。具体到商业性农业保险，那就是通过保险费的筹集和灾害发生后的补偿，实现保险费的再分配，调节不同地区不同个体之间的利益。政策性农业保险表面上也是保险费在不同地区和人群中的重新分配，但因为保险费的绝大多数（70%～80%）都来自于政府的财政预算资金，性质就完全不一样了。所以，政策性农业保险主要具有的是财政属性，而非金融属性，主要是财政政策而非金融政策。

第二，需要单独立法规范。政策性农业保险作为一种兼有危险处理财务手段和收入转移支付功能的支农工具（冯文丽，2004），由于其与商业保险的性质不同，在法律主体、运行机制、合同内容、经营规则及法律责任等都有很大不同。因此，政策性农业保险就需要有独立于商业保险的法律规范，一套合乎其政府财政政策目标的法律法规。世界上的农业保险发达国家，无论采用何种经营模式，都对农业保险进行单独立法，而且是作为农业产业法的有机组成部分，不是作为商业保险法的组成部分或特别法存在。由于性质不同，规范商业性农业保险的法律是《保险法》，规范政策性农业保险的法律是《农业保险法》或《农作物保险法》《农业金融服务法》（例如，美国、加拿大、日本、俄罗斯、法国、菲律宾、巴西等国）。有的国家是专项行政法规《农业保险条例》（例如，中国），或者《农业保险计划》（例如，印度）等。这就是我国《保险法》从1995年第一版到2015年第3次修订版，都明文确定“ 国家支持发展为农业生产服务的保险事业。农业保险由法律、行政法规另行规定”（2015版《保险法》第一百八十四条）的根本原因。《农业保险法》和《保险法》是平行法律，不是上位法和下位法的关系。因为它们分别规范的完全不是一类问题，虽然表面上政策性农业保险也叫保险，所以也就需要依据单独的法律规范。

第三，政府财政补贴。在各国农业保险法律规范和政策支持里，最重要的就是政府给参加农业保险的农户高比例的财政补贴，这种补贴是财政再分配或者财政转移支付的实施方式。虽然这种补贴的标的范围、补贴强度和方式因国情而异，但比例一般都较高，要占到毛保费的70%～80%。就补贴结构来看，有的国家补贴纯保费，也有的国家除补贴纯保费外，还补贴保险经营管理费和再保险费。补贴的标的范围也不同，有的国家对所有农作物的“一切险”保险都予以补贴，并对部分养殖畜禽的保险给予补贴（例如，美国）。有的国家限于财力，只选择本国几种重要农牧产品生产的保险给予保险费补贴（例如，菲律宾）。中国实行的是一揽子保费补贴，不区分纯保费补贴还是管理费补贴。补贴的保险标的和险种比较广泛，但补贴力度在中央补贴标的和地方特色补贴标的之间也有区别。

因此，政策性农业保险可以界定为：为维护国家安全，落实支农惠农和财政转移支付政策，通过专门立法规范并给予高比例财政补贴的农业保险。它主要是财政政策工具而不是金融政策工具，不以营利为目的。

从另一个视角，也可以这样界定：政策性农业保险是由政府或政府指定机构提供支持和管理的农业保险计划，是一种兼具危险财务处理手段和收入转移支付功能的农业支持保护政策。

（二）实施政策性农业保险的原因

保险本身是一种分散风险，补偿损失的工具和制度。农业保险也不例外。对于农业在本国经济政治上具有重要意义和影响的国家，都有建立农业风险保障制度的必要。如果农业保险可以通过市场的渠道和方法得以自然和广泛发展，则皆大欢喜，因为这既可通过市场满足农户需求，又节省财政资源。然而，很多国家农业保险一次又一次的市场化经营失败经历说明，提供广泛风险保障的农业保险制度无法通过市场方式建立起来，因此逐步产生了政策性农业保险制度。实行政策性农业保险的原因主要是：

1.国家安全的需要

农业安全是一个国家安全和稳定发展的基础，尤其是农业对这个国家具有重要的经济政治意义。如对于人口大国来说，食物安全是国家安全的重要保证。尤其在充满风险和国际政治冲突的环境下，食物安全的重要性不言而喻。这也就是为什么即使是发达国家，政府也要花大量财政资源支持其政策性农业保险的发展，为农业提供风险保障，保证农业可持续发展的重要原因。

2.农业的系统性风险

除了雹灾、火灾之外，很多农业灾害都具有系统性的特点。例如干旱、洪涝、台风、冰雪等灾害，风险单位都非常大，1998年长江、嫩江、松花江等流域的大洪水，除受灾最重的江西、湖南、湖北、黑龙江四省外，全国还有25个省（区、市）遭受了不同程度的洪涝灾害，受灾面积3.18亿亩，成灾面积1.96亿亩。2023年在河南省发生的“烂场雨”灾害，受灾的就有驻马店、周口、南阳、商丘、许昌、开封、平顶山等13个地市62个县市，从当地公司了解到，全农受灾面积900多万亩，重灾400多万亩，保险赔付达25.4亿元，占全年赔付的48%。可见，农业的较大灾害，无论在空间维度还是在时间维度，都很难分散。因为这些灾害损失不符合大数法则，商业保险公司无法将其在公司内部有效分散。这也就是各国进行商业性农业保险试验一再失败的原因之一。如果不像社会保险那样借助国家力量，想在全国范围和更长时间持续经营风险责任广泛、符合农户和国家需要的农业保险不可能成功。

农业风险的系统性构成可能给保险公司带来重大损失。重大事件（如百年一遇的事件）的预计最大损失可能会超过平均预期损失数倍。例如，印度的大面积干旱造成的保险作物损失，比国家一级的年度预期损失高出三倍，中国新疆、黑龙江和海南三省各种作物构成的农业组合，百年一遇事件的最大损失可能是平均预期损失的2.5倍以上。牲畜流行病造成的损失甚至可能更高，如2000年英国爆发的口蹄疫和2007年前后禽流感疫情那样。在这些巨灾风险敞口中，极端事件可能产生的损失超过预期损失的50倍或更多（Olivier Mahul & Charles J.Stutley.2008）。

3.农业保险的市场失灵

多风险农业保险，因为风险事故发生的频率高损失大，纯费率必然高。据从多个国家了解，农作物保险的纯费率在2%～15%，养殖业如水产养殖的保险费率更高。这个纯费率是一般财产保险费率的几十到几百倍。如此高的保险费率对于收入只有城市人均收入1/2.56（国家统计局，2022年）的农户来说，是很难承受的，也就不会参加。如果保险公司在低于公平或者精算平衡费率条件下承保，必定陷入亏损。这就是我国在1982年开展商业性农业保险后所经历的，也是全世界商业性农业保险（除雹灾保险之外）经营失败的重要原因。这也是各国政府通过高比例保险费补贴干预农业保险，建立专门政策性农业保险制度的基本理论依据之一。

4.农业保险的信息不对称

财产保险和人身保险中都存在信息不对称。农业保险中的信息不对称更为突出，逆选择和道德风险问题更加严重。因为一国所做的风险区划并不那么科学精准，有的国家甚至没有做风险区划和费率分区（例如中国），农民利用其信息优势，选择更有利于自己的投保策略，即如果保险费率“不合算”就放弃投保，只投保那些费率“合算”的险种。更重要的是，农业保险的标的（无论是植物还是动物）都是活的生物，这些有生命的生物在整个生长期间可能遭遇重大灾害，但是因为生物有恢复和再生能力，最终的农作物产量和动物的生存，还取决于生产者在遭灾后的照料是否精心。在生长期间，同样的灾害事故，灾后如果生产者进行精心照料和管理，可以减轻损失甚至无损失，相反，就会发生或大或小的损失，甚至是绝产或死亡的损失。这种道德风险问题在各国农业保险经营中都普遍存在。这些特殊的信息不对称问题，增加了农业保险经营的难度，保险公司很难控制这种风险损失。

5.农业再保险市场的承保能力有限

国际再保险公司，虽然有强大的承保能力，但对农业保险的分保业务风险太大有所顾虑，所以农业保险只占再保险业务的很小份额。例如，2008年全球农业保险保费价值仅占全球非寿险保费价值的1.1%（Olivier Mahul & Charles J.Stutley，2008）。以我国农业保险市场上的国际再保险实践来看，的确存在农业再保险承保能力局限和再保险市场稳定性的问题。在2007年之后我国政策性农业保险蓬勃发展那几年，有几十家国际再保险人几次来中国考察，并加入接受农业保险再保险业务的行列。但是经过一些较大赔付责任之后，有的再保险人就退出了中国农业再保险市场，留下的再保险人也非常谨慎。国际农业再保险市场的波动，也是导致2015年中国20几家农业保险直保公司组织起来建立“农业再保险共同体”和2019年国务院批准建立中国农业再保险公司的重要原因。这也是农业保险发达国家都由政府建立相应再保险机构为本国农业保险提供再保险服务的重要原因。国际再保险市场只能为各国农业再保险提供有限的补充。

6.政府的灾害救济有限

每个国家都有农业灾害救济的财政预算，但预算一般都很有限，我国也不例外。据不完全统计，2023年全国农业救灾支出不过80亿元（农业农村部），占全国自然灾害损失2825亿元（2022年统计公报）的2.8%。对于有88345亿元农业增加值的第一产业的盘子，救灾支出只占0.009%，不到1‰。而同年仅农业保险赔款就有705.03亿元，占自然灾害损失的25%，占农业增加值的8‰。显而易见，财政救济预算安排无法有效应对和补偿重大农业灾害造成的损失，不利于农业再生产的顺利恢复。另一方面，因为有的农户寄希望于政府的灾害救济，不愿意参加农业保险，进一步使参加农业保险的农户向风险较高的农户倾斜，这种灾害补偿又加剧了农户购买保险的逆选择。正是这一原因，商业性农业保险更加难以推行。许多专家已经注意到，长期的灾害救助会对降低农民购买农业保险的意愿产生很大影响（参见Goodwin & Smith 1995年在美国农作物保险和救灾计划背景下对这些问题的回顾）。这也是1996年克林顿政府实施参加农业保险与农业优惠贷款挂钩措施的重要原因。

7.农民普遍缺乏风险和保险意识

无论是发达国家还是发展中国家，农户普遍缺乏风险和保险意识，存在侥幸心理，往往低估灾害性事件发生的可能性或严重程度。印度和蒙古的农民和牧民回忆起过去重大灾害事故的发生，多是灾前低估了灾害的严重程度。美国国会报告提出，投保农业保险的生产者倾向于为相对常见的灾害事故购买较多保险，而对超出其财务能力的低概率事件购买较少保险（Wright & Hewitt 1994）。事实上，即使美国最初给农民补贴30%的纯保险费，直到20世纪80年代初，也才只有30%的农场主参加保险。因此，有的国家对参加政策性农业保险的部分项目采取依法强制的手段（例如日本），便于达到政府的政策目标。

8.农业保险相比其他支农政策更有效率

政府补贴农业保险，更重要的原因可能在于，农业保险与直接补贴等其他支农政策相比更有效率。一是政府对农业保险进行保费补贴，可以通过保险机制的放大效应，对农业提供几十倍甚至上百倍的风险保障；二是政府每年对农业保险的保费补贴有确定的预算，可以降低政府救灾支出的不确定性；三是灾害发生后，农业保险赔款支付的速度更快。例如，2023年7月底河北涿州暴雨灾害发生后，农民拿到的第一笔补偿款是保险赔款。

（三）关于政策性农业保险的争论

前文已对政策性农业保险的内涵及实施原因进行讨论，那么，政策性农业保险会不会带来一些“副作用”，在很长时间里都有不同的认识，给实践中的农业保险发展带来不少困惑和顾虑。

对于财政部门曾担心的一些问题，例如，叫“政策性农业保险”会把财政陷入大灾损失赔付的“无底洞”，“政策性金融”改革的困境等担忧，都是因为对“政策性农业保险制度”的准确含义了解不深入所致。经过十多年的实践，这种分歧和担忧基本不存在了。因为政府部门特别是财政部门，虽然一直在加大对农业保险的支持力度，但显而易见的是，政策性农业保险是在财政预算约束条件下发展的，农业大灾损失可能会发生，但不存在对财政的“拖累”之忧。《农业保险条例》也好，任何一款农业保险条款也好，都没有规定让政府财政兜底。农业保险经营需要解决大灾损失条件下的超额赔付问题，也是要通过依法建立的“大灾风险分散制度”来解决，而不是直接让财政兜底。

政策性农业保险与有补贴的商业性保险最重要的区别在于，前者是政策手段，后者是商业活动，特别是后者是按照《保险法》规范的营利性业务。这类业务，政府是不是补贴以及补贴多少，一般都是根据一时需要的临时举措，并不具有长期的制度基础。

当下，对“政策性农业保险”有现实意义的争论，应该是对政策性农业保险是要统一管理和监督，还是由多个政府部门分散管理和监督的问题。目前的法规精神是由多家相关政府部门共同管理和监督，协同推进。但学界和业界都感觉到这种管理和监督体制无法适应政策性农业保险的高质量发展。

世界上有114个国家和地区开展农业保险（Olivier Mahul and Charles J.Stutley，2008）。但开展得比较成功、效果比较好的国家，都有一套政策性农业保险制度。这里的“成功”“效果好”的评价标准包括参保覆盖面广、风险补偿比较充分、政府的政策目标得到很好实现、农户真正从农业保险的参与中获益等。根据对美国、加拿大、日本、印度、菲律宾、俄罗斯、韩国等10多个国家的考察了解，政策性农业保险的制度设计特点有四个“单独”，即，单独立法、单独经营、单独管理、单独监督。

（一）单独立法

政策性农业保险是兼具危险处理财务手段和收入转移支出途径双重功能的支农政策，而不是普通的保险业务，其根本目的在于实现国家的政策目标。因此，应对农业保险单独立法进行规范。这也是为什么即使在市场化程度较高的美国，1938年就为农业保险单独立法，颁布《联邦农作物保险法》，将其纳入《农业调整法》的重要组成部分的重要原因。日本在1938年也颁布了《农业保险法》，1947年改名为《农业灾害补偿法》，2018年再次改名为《农业保险法》。加拿大1959年为农业保险专门立法，鉴于加拿大的国家体制，除了颁布《联邦农作物保险法》之外，10个省在10年内相继颁布了本省的《农作物保险法》或《农业金融服务法》，建立了完整的适应本国、本省的政策性农业保险制度。菲律宾是较早为政策性农业保险立法的发展中国家之一，在1978年颁布了关于农业保险的“总统令”。印度发展政策性农业保险时间也比较长，虽然至今没有出台农业保险法，但是颁布了《农业保险计划》，相当于我国的《农业保险条例》。印度在为政策性农业保险立法方面，一直比较谨慎。印度联邦政府在商业性农业保险实验失败的情况下，1979年到1984年推出了政府多方支持的“试验性的作物保险计划”（Pilot Crop Insurance Scheme，PCIS），1985年到1999年进一步推出“综合农作物保险计划”（Comprehensive Crop Insurance Scheme，CCIS）。在20年试验的基础上，2000年开始实施“国家农业保险计划”（National Agricultural Insurance Scheme，NAIS）至今。印度实施“国家农业保险计划”之后，政策性农业保险发展得比较快，保费规模迅速超过了加拿大和日本。2022年，印度农业保险费规模排在全球第三。

各国对政策性保险都有专门的法律法规来规范，一般不受规范商业保险的《保险法》《海上保险法》等法律约束。这是因为，从法律角度来讲，政策性保险在政府的多方位参与下，既涉及私权利（保险人和被保险人）之间的关系，还涉及公权利和私权利之间（政府和保险人、政府和被保险人）的关系，因而其性质变了，所以才产生了专门的法律法规。而《保险法》《海上保险法》等法律属于私法范畴，《农作物保险法》（美国、加拿大）、《农业灾害补偿法》（日本）、《贸易和投资保险法》（日本）、《出口保险法》（韩国）、《出口和投资担保法》（英国）等，实际上都属于公法范畴。简言之，政策性农业保险涉及公权利的介入，私法就不便于调节其间的复杂关系（庹国柱，2011年）。

（二）单独经营

单独经营是相对于商业性农业保险而言。政策性农业保险作为具有收入转移政策途径功能的支农政策，其政策目的、保险实施主体、实施方式、资金筹集和使用、基金管理和运用、农业保险大灾风险分散机制的建立、政策效果评价和考核等，都不同于商业性农业保险。因此，政策性农业保险很少完全由商业性公司经营，而是有独特的经营方式。

比如，政策性农业保险的实施主体，在有的国家就是政府出资成立农业保险公司直接经营农业保险业务，独立核算，独立审计，并向政府负责（例如加拿大、塞浦路斯，希腊、菲律宾等）。有的国家是政府财政出资组建农业保险公司管理农业保险，直接委托给符合条件的商业性保险公司代办承保理赔业务，向商业性公司支付纯保险费补贴款和管理费补贴，但再保险业务由政府的公司组织经营（例如美国、土耳其、葡萄牙、巴西、智利等）（Olivier Mahul & Charles J.Stutley，2008）。有的国家的政策性农业保险，是在政府支持下由农业合作保险社体系来经营，政府给予保险费和管理费补贴（例如日本）。也有的国家是通过国有财产保险公司来经营，中央和地方政府补贴保险费和经营管理费。但是这部分政策性农业保险业务与商业性财产保险分开核算（例如印度）。

总体来说，无论是采用哪种经营组织形式，政策性农业保险都是单独运营单独核算的。美国、加拿大在经营政策性农业保险业务的同时，也出售商业性“雹灾保险”，但是法律严格规定，雹灾保险要与政策性保险业务区分开来，单独核算，独立审计。如果统计数字将“雹灾保险费”也算进来，还会特别注明。

（三）单独管理

商业保险一般由政府的监管部门来监督和管理。一般情况下，商业保险的管理主要包括机构行业发展管理、机构审批管理、业务计划管理、条款费率管理、行业和企业风险管理、统计和财务管理、绩效管理等，对于政策性农业保险来言，还有财政补贴管理等。

对于商业性保险来说，上述有些内容（例如机构审批、条款费率，统计财务等）监管部门管理得比较严格，有些方面主要是保险机构的管理责任。公司作为市场主体，要为自己的经营盈亏和成败负责，在合规条件下会发挥最大的积极性和主动性。例如，条款费率，除了监管机构要求审批的项目，都主要由公司自己管理，只是给监管机关“报备”。这是市场竞争和市场活力所需要的。

对于政策性农业保险来说，上述内容的管理也是需要的。但是，从众多国家的实践来看，其管理都是独立于商业保险以外的，单独的。我们分析主要原因是：

第一，政策性农业保险与商业保险具有不同性质。前者是兼具危险处理财务手段和收入转移政策途径功能的支农政策，不是单纯的保险业务，有很多管理内容是独特的。例如，风险区划，条款设计、费率精算、大灾风险分散制度建设、经营绩效考核，制度核算、财政资金的管理等，都与商业保险完全不同或者有很大区别，有的管理内容，商业保险就没有，也不需要。要是用商业保险的思路和法律来管理，就难免与制度目标相背离，或者效果不好。

第二，政策性农业保险有自己的法律依据和规范。《农业保险法》或者《农业保险计划》《农业保险条例》所确定的政策目标，与商业性保险目标大相径庭。管理要求也完全不一样，如同社会保险单需要独管理的道理一样。

第三，实践表明，由商业保险管理机构管理政策性农业保险，往往使用商业保险的管理思维和规则来管理和要求政策性农业保险经营机构。我国就是如此，在开始试验政策性农业保险时，没有经验，不完全了解政策性农业保险与商业性农业保险的区别，选择由商业保险监管机构来管理政策性农业保险，多年来的管理效果不尽人意。例如，条款费率管理就不那么成功，至少没有力量统一进行全国的费率分区和费率区域化，只能像商业保险一样，将条款开发权和精算定价权交给经营机构；没有足够的人力按照政策性农业保险的要求对每一款产品进行实质性审查，必然造成条款不规范，定价管理混乱，经营绩效难以达到令政策制定者和参保农户满意的后果。归根结底，是法律不完善、制度不科学造成的。

（四）单独监督

行业监管者犹如运动场上的裁判员，责任就是根据游戏规则判定运动员是否合规地参加比赛，不合规就要被开“黄牌”警告或者开“红牌”罚出场。对于商业保险公司来说，为了保证市场公平、合规运行和消费者的合法权益受到保护，市场尤其需要“裁判员”。对保险经营机构的监督，主要有三方面：市场行为监督、偿付能力监督和公司治理监督。

“政策性农业保险”的监督，对使用商业保险机构代办的国家来说，也注重市场行为的监督，考察和监督承保、定损、理赔等环节是不是合法、规范，但偿付能力、公司治理并不是其关注的重点。因为法律上并不要求代办业务的机构承担“无限责任”，对于超赔责任都有一套完整的“大灾风险分散制度” 来兜揽，而“大灾风险分散制度”就是政策性农业保险特有的制度。《保险法》并未要求商业保险公司建立“大灾风险准备金”。也就是说，只要是经过审查允许代办农业保险的机构，在这里不存在偿付能力的问题。对于政策性农业保险行业的监督和评估，有的国家是另一方政府机构独立进行的，以保证其公正和公平。例如在美国，政策性农业保险的监督虽然是美国农业部的风险管理局（RMA），但是，对其业务的评估和向国会报告的是隶属于财政部的联邦保险局（FIO）。

总之，对于性质、目标和法律规范都不同的政策性农业保险业务，单独监督更好。犹如由《社会保险法》规范的社会保险，由社会保险机构来单独管理和监督更专业更有效一样。

“政策性农业保险”是一类借用保险技术和方法为政府的农业支持保护和财政转移支付政策服务的政策工具，实际上是使用保险“外壳”的财政政策工具；也可以说是由政府或政府指定机构提供支持和管理的农业保险计划，是一种兼具危险财务处理手段和收入转移支付功能的农业支持保护政策。政府开办政策性农业保险主要基于国家安全的需要、农业的系统性风险、农业保险的市场失灵、农业保险的信息不对称、农业再保险市场的承保能力有限、政府的灾害救济有限、农民普遍缺乏风险和保险意识及农业保险相比其他支农政策更有效率等方面的考虑。政策性农业保险作为具有收入转移政策途径功能的支农政策，其政策目的、实施主体、实施方式、资金筹集和使用、基金管理和运用、建立农业保险大灾风险分散机制、政策效果评价和考核等，都不同于商业性农业保险。因此，政策性农业保险制度的设计特点有四个“单独”，即单独立法、单独经营、单独管理、单独监督。

“政策性农业保险”是我国所独有的术语表达，但全世界有100多个国家都在试验和推广类似的农业政策工具。这种政策工具，源于商业性农业保险，也利用了商业性农业保险的合同形式和技术。所以在很多时候，政策性农业保险被误读或者与商业性农业保险相混淆，产生了一系列认知上、制度上、规则上和操作上的不恰当，也在很大程度上影响了这种政策工具的运用效果和政府财政资金的运用效率。搞清楚“政策性农业保险”这个术语的来龙去脉和内涵，论证这种政策工具和商业性农业保险业务的本质区别和理由，以及这种政策工具需要单独立法、单独经营、单独管理和单独监督的特征，特别是论证政策性农业保险单独立法的重要性及其特点，是本文所做的努力。