作者：梁伟森，程昆
单位：暨南大学经济学院，广东顺德农村商业银行股份有限公司博士后科研工作站；华南农业大学经济管理学院
来源：《金融监管研究》2021年第6期
原文标题：监管约束下农村中小金融机构的资本调整与风险承担
近年来，农村中小金融机构增长较快。截至2020年末，农村商业银行数量超过1500家，村镇银行数量超过1600家。2021年4月，中国银保监会发布《关于2021年银行业保险业高质量服务乡村振兴的通知》，明确农村中小银行机构要坚守支农支小定位，不断提高“三农”金融供给能力。由于农业经营的高风险性和农村居民收入的不稳定性，农村中小银行在开展涉农贷款的过程中往往面临较高的违约风险，影响银行的稳定经营。资本是银行抵御风险的重要防线，2012年原中国银监会发布的《商业银行资本管理办法（试行）》（以下简称《新办法》）中规定，农村中小银行的资本充足率不得低于10.5%。资本监管制度作为银行风险防控的外部约束，在实际中是否发挥了应有的作用？农村中小金融机构在监管约束下的资本和风险水平如何变动？厘清这两个问题，一方面可为监管部门完善政策提供依据，另一方面可为农村中小银行调整经营战略提供参考。
关于商业银行资本监管效应这一问题，学术界尚无统一结论。支持方认为，资本监管提高了银行的资本水平，降低了风险承担；质疑的学者重点关注道德风险，在存款保险和国家隐性担保的背景下，低于资本要求的银行有可能通过增加风险资产占比来获取更高的预期收益。现有研究大多以财务信息披露相对完整的国有大型银行、股份制银行和城商行为研究对象，对农村中小金融机构的关注较少。本文充分考虑农村中小金融机构的经营特性，以2014—2019年我国95家农村中小银行为样本，探讨《新办法》实施对农村中小金融机构资本监管的有效性。
本文的主要贡献体现在：第一，将资本监管分为惩罚监管和预警监管，前者反映不满足监管要求的银行面临监管惩罚；后者主要反映银行资本达标但临近监管要求的行为调整。在以往研究设置两个虚拟变量探讨资本监管影响银行行为调整的基础上，新增一个虚拟变量分析资本缓冲较大的银行的资本调整，揭示农村中小金融机构的风险偏好。第二，考虑涉农金融服务存在较高的违约风险，本文在模型的控制变量中加入了涉农贷款占比，并探讨农商行、村镇银行的支农使命发挥对其风险承担的影响。
第一，农村中小金融机构可通过增加资本储备来降低风险承担，印证了Furlong和Keeley（1989）基于期权定价理论研究的银行资本与风险变动关系。上一期资本和风险水平较低的农村中小银行，有动力在本期增加资本储备和风险投资，存在内生调整的稳定趋势。
第二，满足监管要求的农村中小银行，由于面临较高的涉农贷款违约风险，在预警监管约束下出于预防性动机会增加资本储备，且资本缓冲越大、资本调整越谨慎。在严监管趋势下，相比“盈利性”目标，资本存量较高的农村中小银行更加注重“安全性”，具有稳健经营偏好。
第三，面临惩罚监管约束的农村中小银行为了避免惩罚加剧，倾向于收缩信贷规模、减少风险资产；而由于银行盈利性不足，投资人信心缺失选择退股，加之外源资本补充渠道有限，使其资本水平持续恶化。
第四，监管约束下农商行和村镇银行的资本调整基本一致，而风险承担则具有异质性。村镇银行的资产规模较小，以贷款业务为主，当银行不满足监管要求时倾向于减少风险加权资产；而农商行面临惩罚监管约束时的风险变动不确定，由于自身业务更多元化，可通过增加中间业务量、增强盈利性来提高资本净额。
资本监管的目的是确保银行业金融机构在发生风险时拥有充足的资本可弥补损失，避免银行资不抵债面临破产，从而保护债权人的合法利益。《新办法》对满足监管要求的农村中小金融机构具有显著约束效应，对不满足监管要求的农村中小银行约束效应较弱。当前，国内农村中小金融机构的资本充足率整体达标，但存在结构性问题：少部分银行的资本充足水平未达到监管标准，且有持续恶化倾向；而资本缓冲较大的银行出于预防性动机继续提高资本水平，导致资本闲置过高。商业银行应保持适度资本：过低的资本缓冲会增大银行违反监管要求的风险；而过高的资本缓冲则会降低银行的资本收益率。
据此，本文提出如下政策建议：一是监管部门应鼓励农商行、村镇银行等农村中小金融机构，逐步建立符合自身经营特质的资本约束机制，并适时出台相关机制指引。二是倡导有条件的农村中小银行实施风险计量的内部评级，由外部监管转为自我约束，并引入经济资本管理技术，强化EVA和RAROC的绩效管理，提高资本管理效率。三是针对当前农村中小银行的资本分化问题，监管部门应引导建立多层次的资本补充机制，通过专项债、优先股等，拓宽银行资本补充渠道，完善转股型资本债券的相关制度。四是考虑村镇银行资本补充的困难，支持落实主发起行向村镇银行补充资本，适度有序地推进村镇银行的兼并重组。五是针对部分银行的惰性风险管理问题，监管部门应进一步完善金融机构市场退出机制，在现有《企业破产法》之外单独制定“银行破产法”，组织农村中小金融机构有序退出，防止系统性风险集聚。
本文为精编版，仅代表作者个人学术思考，全文详见《金融监管研究》2021年第6期。
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