国家金融监督管理总局信用风险课题组| 商业银行金融资产风险分类监管研究（精编版）
文摘
财经
2024-04-09 17:22
北京
作者：国家金融监督管理总局信用风险课题组，课题组成员包括綦相、杜墨、赵玥芃、廖儒凯。2023年2月，原中国银保监会和中国人民银行联合发布了《商业银行金融资产风险分类办法》，历时数年、经过社会广泛讨论的分类新规最终落地。信用风险是我国银行业面临的最大风险因素。王兆星（2014）指出，在银行监管理论框架中，金融资产风险分类是商业银行信用风险监管的核心。系统全面梳理金融资产风险分类制度，有助于持续完善符合我国国情的商业银行信用风险管理体系，对提高金融监管效率、推动银行业高质量发展具有重要意义。虽然目前学界对商业银行信用风险管理的研究已相当丰富，但从金融资产风险分类角度考察信用风险管理还处于初步阶段，尚未从分类的基本原理和制度的演进路径进行系统性研究。本文在一定程度上可以弥补这一空白，主要内容和创新点体现在以下几方面：一是系统总结了全球各主要经济体金融资产风险分类的实践以及相关国际组织提出的政策建议，通过横向比较不同分类标准和分类原则，提炼金融资产风险分类主要考虑的因素和要求。二是纵向梳理了我国商业银行金融资产风险分类制度变迁的主线，深入分析其演进路径和逻辑，进一步准确把握监管规制的发展脉络。三是系统研究了分类新规的主要思路和基础逻辑，结合实践经验提出新规实施面临的挑战，并针对当前内外部经济形势和环境提出实施对策和建议，为后续研究提供参考。本文后续的结构安排如下：第二部分以美国、新加坡、香港、欧洲等主要经济体的监管制度和巴塞尔委员会指引为基础，进行金融资产风险分类的国际比较分析。第三部分从历史沿革出发，研究我国商业银行金融资产分类的情况和分类新规的主要逻辑。第四部分研究分析分类新规的主要实施挑战。第五部分总结并提出建议。
二、金融资产风险分类监管的国际比较
为加强商业银行信用风险管理，有效揭示资产真实质量，许多国家制定实施了风险分类监管制度或政策指引。D’Hulster等人（2014）对26个欧洲国家的研究发现，近四分之三的样本国家制定了风险分类规则，涵盖不同类型的借款人。巴塞尔委员会（Basel Committee on Banking Supervision，2017）针对28个司法管辖区和39家银行进行了问卷和案例研究，发现样本中的绝大多数司法管辖区和银行存在某种形式的风险分类体系。本文选取了具有代表性的国家和地区美国、新加坡、香港和欧洲作为样本，考察其风险分类规则的具体情况，并与巴塞尔委员会发布的指引进行比较，提炼值得我国金融资产风险分类制度借鉴的内容。比较上述四个经济体的风险分类制度规定和巴塞尔委员会的政策指引，从框架和内容上看，金融资产风险分类体系的共同点和异质性主要体现在以下几个方面：一是分类资产范围。商业银行进行风险分类的资产范围不应只局限于贷款，所有的经济体和巴塞尔指引均要求，分类资产应当包括贷款、债券投资以及担保承诺等各类承担信用风险的表内资产和表外项目，以全面评估商业银行的信用风险水平。对于以交易目的持有的资产，由于其风险来源主要是市场风险而非信用风险，在估值准确的前提下可以豁免分类。二是分类标准和核心定义。分类标准有“正常+不良”的两级分类法和在两级分类上进一步细化的五级分类法。但无论何种方法，核心都是准确定义不良资产的特征。划分不良资产与非不良资产的关键在于判断债务人的偿债能力，这是一个将历史数据和前瞻行为相结合的判断过程。判断标准既应该包括逾期天数、违约情况、资产减值等客观因素，也应该充分考虑借款人经营状况、现金流和盈利能力等定性因素的情况。三是以债务人为中心的分类方法。各经济体的分类规定与巴塞尔指引都明确指出，风险分类应当以债务人为中心，主要考虑第一还款来源的作用。虽然并未强制要求同一债务人的风险分类需要完全一致，但需要考虑不同债务间的相互影响。例如，欧洲和巴塞尔指引均设定了不良交叉认定条款。对于零售资产，考虑到其特殊特征，以及形成的资产组合满足风险管理上大数定律的要求，可以在一定程度上放松以债务人为中心的分类要求，进行逐笔分类或按照资产组合统一分类。四是逾期天数和抵押担保的作用。大多数地区都对逾期天数在不良认定中的作用进行了明确的规定，如新加坡、欧洲和巴塞尔指引均要求逾期超过90天的资产应当分类为不良，香港则采用了逾期时间加担保的二维分类方法。除香港外，其他经济体和巴塞尔指引均规定，在划分不良资产与非不良资产时，只考虑第一还款来源，不考虑抵押担保的作用，但新加坡和美国等允许不良资产根据抵押担保覆盖情况确定相应的风险分类或拆分分类。五是对重组资产设定专门的分类要求。所有经济体的监管要求和巴塞尔指引均对重组资产进行了明确的定义，对退出重组资产设定了条件，并在风险分类上有更为细化的安排。对重组资产的风险分类要求，不同监管框架下的规定则有所不同。新加坡和香港采取了较为严格的分类要求，所有重组资产都应当划分为不良，而美国、欧洲和巴塞尔指引则设定了较为缓和的要求，允许符合条件的重组资产不纳入不良。![]()
三、我国金融资产风险分类制度的演进历程与分类新规的监管逻辑我国很早就开始了资产风险分类的实践。财政部（1988，1993）通过《关于国家专业银行建立贷款呆账准备金的暂行规定》《金融保险企业财务制度》等文件，明确了逾期贷款和呆账贷款的标准。人民银行（1998）在《贷款风险分类指导原则》中首次提出五级分类的概念，原银监会（2007）在此基础上在《贷款风险分类指引》中提出了五级分类的具体要求。原银保监会和人民银行于2023年制定了《商业银行金融资产风险分类办法》，对风险分类要求进行了更新和细化。这些制度都对做实商业银行资产质量、有效防范化解信用风险起到了重要作用。1988年，财政部发布《关于国家专业银行建立贷款呆账准备金的暂行规定》，首次提出呆账贷款的定义，规定借款人依法破产、死亡、遭受重大自然灾害或意外事故，以及批准核销的逾期贷款可列为呆账贷款，成为最早的根据风险状况划分贷款类别的实践规定。1993年财政部印发的《金融保险企业财务制度》，明确了逾期贷款和呆滞贷款的标准，即借款人逾期半年以上的放款为逾期放款，其中逾期三年以上的放款作为催收放款管理，应收利息不再计入当期损益。商业银行根据上述规定，以贷款逾期时间为基础，开始了将贷款划分为正常、逾期、呆滞和呆账的四级风险分类法实践。1998年，人民银行发布《贷款风险分类指导原则》，要求商业银行采用以风险为基础的分类方法，首次提出贷款五级分类要求，将贷款划分为正常、关注、次级、可疑和损失五档，以充分揭示贷款的实际价值和风险程度，真实、全面、动态地反映贷款质量。2007年，原银监会在此基础上制定实施了《贷款风险分类指引》，延续了五级分类体系，对分类标准、基本要求等进行了规定，同时增加了审慎性原则，要求商业银行加强信用风险内部管理。2023年，原银保监会和人民银行联合发布《商业银行金融资产风险分类办法》，提出了新的风险分类核心定义，强调以债务人履约能力为中心的分类理念，明确了风险分类的客观指标和要求，要求银行遵循真实性、及时性、审慎性和独立性原则，对承担信用风险的全部表内外金融资产开展风险分类，并对风险分类管理和监管提出了系统化的要求。从演进历程看，我国金融资产风险分类制度经历了分类对象从单一贷款到各类承担信用风险的金融资产、分类标准从单一逾期维度到多维度、划分类别从四级到五级的变化过程，分类精细程度、客观性和科学性都获得了极大的提升。分类新规在制定过程中，充分借鉴了国际国内良好标准，同时结合我国银行业现状及监管实践，对分类资产的范围、分类的核心定义与标准以及重组资产风险分类等要求等进行了更为细化和科学的规定。其监管的逻辑主线体现在以下几个方面：近年来，我国商业银行的资产结构发生较大变化，贷款占各项业务比重下降，非信贷资产占比上升。虽然在监管部门推动商业银行回归存贷业务本源的政策导向下，商业银行逐步收缩结构复杂的非信贷业务，贷款比重有所回升，但非信贷类资产仍占据较高比例。2022年末，商业银行贷款占总资产的比重仅为58%。国际货币基金组织（2017）指出，中国银行业信用风险业务的规模和复杂程度不断增加，银行更多地转向结构性产品投资、表外业务和同业业务等非标信贷业务。这导致传统以贷款为主要规范对象的风险分类标准，难以揭示商业银行实际承担的信用风险。分类新规充分考虑了这一现实情况，参考了主要国家的监管实践和巴塞尔委员会指引，要求商业银行按照全覆盖和穿透性原则，对所有承担信用风险的表内金融资产和表外项目开展风险分类，分类对象包括但不限于贷款、债券和其他投资、同业投资、应收款项和担保承诺等，推动信用风险充分暴露，全面反映商业银行实际风险状况。同时考虑到以交易为目的持有的金融资产以及由市值波动形成的金融资产主要承担市场风险而非信用风险，豁免了交易账簿下的金融资产及衍生品交易形成的资产的分类要求。根据2007年的贷款风险分类指引，风险分类以单笔贷款为对象，同一债务人名下的多笔贷款分类结果可以不一致，既可以是正常类、关注类，也可以分为次级类、可疑类或损失类。巴塞尔委员会（2017）对28个经济体的调查结果显示，13个经济体在债务人层面采用一致的风险分类，12个经济体可以选择在债务人层面或债项层面实施风险分类，仅有3个完全在债项层面实施风险分类。本文第二部分选取的四个样本经济体也均在债务人层面对风险分类进行了规定。因此，从各国实践看，在债务人层面实施风险分类是更为普遍的做法。以债务人为中心进行风险分类的核心是强化第一还款来源的分析，弱化其他因素对风险分类的作用。虽然以债务人为中心进行风险分类没有强制要求将债务人的所有债务统一划分为一个类别，但应当充分考虑不同债务间的相互影响。这在分类新规中集中体现为针对非零售资产风险分类的两个交叉不良认定条款：一是债务人本行债务超过10%被分为不良的，所有本行债务均应归为不良；二是债务人在所有银行的债务中，逾期超过90天的超过20%时，各银行均应将其债务归为不良。通过交叉不良资产认定，商业银行可以全面掌握客户的融资状况，前瞻性识别和防控信用风险。以债务人为中心进行风险分类的另一个重点是合理考虑担保在分类核心定义中的作用。新分类办法与老分类指引的一个核心差异就是大幅削弱了担保的作用，但也并非完全不考虑担保因素。即：在判断资产是否为不良资产时，不考虑担保的作用，而对于分类为不良的资产，商业银行可以根据单笔资产的担保缓释程度，将债务人名下的不同债务分类为次级类、可疑类或损失类。对于零售资产，考虑到其与非零售资产不同的风险特征，银行可以根据业务种类差异、抵押担保等因素，对单笔资产进行风险分类。这一规定也与主要经济体的实践和巴塞尔指引的建议保持一致。金融资产逾期天数是反映债务人偿债能力恶化、偿还意愿下降最为客观的指标。第二部分选取的样本国家和地区及巴塞尔委员会指引，均对逾期天数与分类等级的映射关系进行了规定。2007年的贷款风险分类指引未明确将逾期天数与分类等级挂钩，仅规定逾期天数是分类的重要参考标准，对于逾期超过一定期限、应收利息不再计入当期损益的贷款，应至少分为次级类。这导致部分银行没有将为数众多的逾期时间较长的贷款纳入不良，导致资产质量失真。近年来虽然经过窗口指导有所改观，但监管制度依旧存在漏洞。分类新规充分参考借鉴了国际经验，规定逾期超过90天的金融资产，无论抵押担保情况如何，均应归类为不良。此外，还根据定量测算的结果，要求金融资产发生逾期后应至少归为关注类，逾期超过270天和360天应至少归为可疑类和损失类。利用逾期天数的客观标准划分资产类别，有利于商业银行对照实施、堵塞监管漏洞，提高风险分类的准确性，进一步做实资产质量。2017年前，旧的会计准则以已发生损失为基础，导致部分金融工具存在分类随意性较大、资产减值准备计提滞后及不足等问题。2017年，财政部发布《企业会计准则第22号——金融工具确认和计量》，采用预期信用损失模型，在一定程度上提高了减值会计处理的准确性和有效性。《企业会计准则第22号——金融工具确认和计量》要求，企业在评估金融工具信用风险自初始确认后是否已显著增加的基础上，将金融工具信用减值过程分为三个阶段：信用风险未显著增加（第一阶段）、信用风险已显著增加但尚未发生信用减值（第二阶段）和已发生信用减值（第三阶段）。《商业银行金融资产风险分类办法》参考借鉴了新会计准则的要求，规定已发生信用减值（第三阶段）的金融资产应当分类为不良，其中预期信用损失占账面余额50%、90%以上的应至少归为可疑类和损失类。上述规定表明，金融资产风险分类只是使用了会计信用减值处理的结果作为一个输入项，而金融资产的风险分类不应影响会计减值处理的结果，这与巴塞尔指引的规定保持一致。因此，一方面不能简单地将会计上划分为第三阶段的金融资产等同为不良资产，只要满足风险分类对于不良资产的核心定义，即便会计上仍处于第二阶段或第一阶段，也应分类为不良。另一方面，也不能将风险分类结果作为会计减值模型的基础，如将不良等同于第三阶段、关注等同于第二阶段。商业银行应当建设独立、科学和可靠的会计减值体系，并以此为基础开展风险分类，提高会计处理和风险分类的准确性。金融资产风险分类和资本监管都是商业银行进行信用风险管理的重要工具和手段，二者之间既有联系，也有区别。金融资产风险分类规定了“不良”的定义，《商业银行资本管理办法》中对“违约”做出了相关规定，在标准法下提出“已违约风险暴露”的概念，内评法也要求商业银行细化制定内部统一的违约定义。巴塞尔指引提出，资本计量框架下被认定为“违约”的风险暴露均应当归为不良。分类新规制定的初期，由于新资本办法仍在修订过程中，并未定稿，因此分类新规没有将不良和违约的概念进行直接挂钩，而是仅进行了原则性的规定，要求已实施资本计量高级法的银行应当明确风险分类标准和内评体系违约定义之间的稳定对应关系。即商业银行在进行信用风险管理时，本行内部的违约与不良资产的划分存在一定的对应关系即可，二者应遵循统一、一致的逻辑，避免相互矛盾的标准。2007年的贷款风险分类指引对重组的定义描述不细致，并要求“一刀切”划分为不良，对银行经营和监管实践造成了较大困扰。一方面，在没有发生财务困难时进行的合同调整容易被认定为重组，进而分类为不良。另一方面，部分银行通过贷款展期、借新还旧、借贷还息等手段掩盖风险，导致风险分类失真。分类新规参考巴塞尔指引以及各国家和地区的实践，对重组资产的认定及风险分类进行了更为细致的要求：第一，明确重组资产定义，因债务人发生财务困难，为促使债务人偿还债务，对合同做出有利于债务人调整的金融资产，或者对现有债务的再融资，均应当认定为重组资产。同时，对“财务困难”和“合同调整”两个关键概念做出详细的规定，细化符合重组概念的各种情形。第二，要求银行设置至少1年的重组观察期，并对观察期结束后退出重组的标准等进行了详细的规定。第三，根据实质重于形式的原则，不再强制要求重组资产必须划分为不良，但至少应分类为关注。严格重组资产的认定标准，同时又允许在观察期内采取相对缓和的措施，既有利于在当前经济形势下推动债务重组顺利进行，又能够有效保证资产质量的真实性。四、分类新规的实施挑战
当前经济金融形势依然较为复杂，加强信用风险管理、有效防控信用风险的压力较大，科学、合理进行资产风险分类的重要性更加凸显。分类新规与2007年贷款风险分类指引相比，内容修订幅度大、分类资产范围广、规则更加细致复杂。虽然在前期开展业务的过程中，商业银行在监管指导下已在一定程度上按照分类新规的精神优化了相关业务的流程，但分类新规参考了最新的国际标准和最佳业界实践，对商业银行及时、准确和一致实施提出了更高和更为细致的要求。由于2007贷款风险分类指引对重组的定义较为原则，商业银行只将很少部分质量较差的贷款划分为重组贷款，对本应划分为重组但没有划分的贷款，甚至有一部分分类仍为正常。与此相比，分类新规对重组资产进行了明确定义，且对财务困难和合同调整两个关键概念做出详细的规定，使重组资产认定标准更加审慎科学，会导致重组资产数量产生一定幅度的上升。由于重组资产分类不得高于关注，因此整体看相关资产的分类会从正常向下迁徙，更真实反映资产质量。分类新规以债务人为中心提出了两个交叉不良认定条款，其中跨行交叉不良认定条款的实施，对部分银行可能造成一定挑战。从本行交叉不良认定看，一些风险管理相对完善的银行，对债务人本行出现不良的交叉认定在实践中已有先例。由于本行不良数据的可得性不存在问题，且认定阈值一般都设置在10%的水平上，因此实施该条款对银行的挑战较小。但对于跨行交叉不良认定，我国商业银行尚未有过先例。在实操中，商业银行面临的困难之一是债务人如何获取其他银行的相关数据，而且由于分类新规扩展了分类资产范围，银行需要采集的数据除了贷款还应包括其他承担信用风险的资产和项目。虽然通过人民银行征信系统的附录明细等可以获取相关数据，但数据的准确性和全面性值得商榷，且银行需要构建一套新的数据系统以便快速准确地获取和分析相关数据，这给许多银行特别是中小银行带来了一定的挑战。此外，引入交叉不良认定条款，也会对银行资产质量的下迁产生一定影响。分类新规要求商业银行按照真实性、及时性、审慎性与独立性的原则进行风险分类，但在部分业务实践中，商业银行未严格遵守上述原则，从而对资产质量的真实性产生影响。针对部分债务，如涉及债权人委员会的债务等，商业银行基于各类原因，或受到一些外界因素的影响，没有进行真实分类，或没有及时调整分类结果。此外，分类新规规定了例外条款，即对金融资产风险分类另有规定的可以适用相关规定，目前，在小微企业延期还本付息、“房地产十六条”等政策中，对相关资产的分类进行了一些特殊安排，豁免了部分资产分类下调的要求。从信用风险管理的角度而言，债权人委员会应当发挥信息共享功能，加快信用风险的处置，而不是异化为掩盖资产真实质量的工具；对分类的特殊例外规定应当是短期、针对重大风险处置的临时安排，不应长期化、制度化。如何处理这些资产，在有效化解风险与真实反映资产质量之间达到平衡，还需要进一步深入研究。分类新规允许符合条件的零售资产使用专门的脱期法进行风险分类，这与美国等国的实践及巴塞尔委员会的要求总体保持一致。目前，针对小企业的风险分类，商业银行可以参考《小企业贷款风险分类办法》，但由于该办法出台的时间较早，部分规定已不适用于当前风险分类管理的需要。例如，小企业分类办法对抵押担保等增信措施给予了较大的权重，如规定抵押贷款和质押贷款逾期超过180天才需要纳入不良。2017年对我国的FSAP评估报告指出，中国监管当局应当审查这一要求，评估该做法是否导致问题贷款的分类下调不及时，低估小额贷款领域的信用风险。此外，脱期法与会计预期信用损失法及分类新规提出的借新还旧、重组资产等要求也存在一定的矛盾或适用性问题，相关要求需要进一步厘清。落实分类新规在人力资源、制度建设、基础设施等方面对商业银行均形成了一定的挑战。由于分类范围的扩展和分类方法的调整，商业银行需要重新构建整套金融资产风险分类体系，完善内部管理制度，优化业务开展流程，强化基础数据积累，更新升级信息系统。与大型银行相比，中小银行较为缺乏熟悉信用风险管理的人才，搜集信息的能力不足，更新业务系统的速度也较慢，从老分类指引向新分类办法过渡的困难更多。此外，少数中小银行的资产质量不佳，迅速切换至分类标准较为严格的分类新规，可能导致资产质量的快速下迁。因此，办法设置了两年半的过渡期，中小银行可以充分利用过渡期的缓冲，做好分类体系的更新迭代，同时根据自身情况有序实现资产的重新分类。金融资产风险分类是商业银行信用风险管理的核心，科学有效的金融资产风险分类制度对于防范化解信用风险、强化商业银行内部管理具有重要基础作用。从国际经验看，各主要经济体和国际组织都从分类资产范围、分类标准与核心定义以及重组资产等维度，对金融资产风险分类进行了明确的规定。从我国实践看，我国在多年商业银行金融资产风险分类实践的基础上，密切跟进国际监管规则新进展，吸收借鉴了其中的良好经验，立足实际，及时出台了分类新规，推动商业银行进一步做实资产质量，提高风险管理水平。由于新规的要求更加科学、细化和严格，对商业银行的经营管理提出了更高的要求，商业银行在实施过程中面临一定挑战。本文基于分类新规的规定和银行实施过程中可能面临的问题，提出以下建议。分类新规的实施是对信用风险管理流程的重塑，商业银行应当充分利用过渡期安排，加大内外部资源投入，确保分类新规有序落地实施。董事会要承担起金融资产风险分类的最终责任，高级管理层要尽快制定和完善银行内部的风险分类制度，推进风险分类有效实施，确保分类结果的真实性和有效性。负责风险分类的部门要在准确理解分类新规精神和内容的前提下，优化明确分类流程、职责分工、分类标准、分类方法、内部审计、风险监测、统计报告和信息披露等相关工作安排。要进一步加大信用风险管理的人力资源保障，强化业务培训，做好人才储配和培养，确保有足够数量、与本行风险状况相匹配的专业人员。增加IT投入，针对非信贷资产分类、交叉不良认定、会计信息抓取等开发完善数据统计系统，提升数据质量和数据管理能力。充分运用好过渡期安排，有步骤、按计划、平稳有序地实现新老规则过渡。商业银行不能只将风险分类作为满足监管要求的固定操作，而应当将其作为信用风险管理的重要流程。要以合理控制信用风险为目标，将风险分类的最终落脚点放在改进业务管理、优化发展战略上。要以应用为导向，从风险分类的结果出发，分析本行信用风险产生的原因、演化方式和可采取的防控措施，前瞻性地评估未来信用风险可能的发展路径，做好充足的准备。同时，明确公司治理各相关主体、前台业务部门、中后台风险管理部门以及内外部审计等各相关方的责任，高效发挥风险分类识别、计量、监测和控制信用风险的功能，发现可能存在的问题和可改进的方向，并以此为基础优化业务模式，深化结果在客户准入、信贷政策、贷款定价、减值准备和考核评价等方面的要求，提高整体的经营管理水平。分类新规作为商业银行信用风险管理的基础性制度，与资本监管规则、拨备监管制度等银行业审慎监管规则，以及企业会计准则等均存在密切的联系。在推动办法落地时，要站在全面风险管理的更高角度，厘清不同制度间的区别和联系，理解不同制度是从不同的角度对风险管理做出的规定，准确把握不同制度之间的交互关系，梳理形成一套一致的风险管理标准，提高制度执行的有效性。金融管理部门也应进一步梳理各类相关制度和政策安排，如加快推动零售资产风险分类制度更新，使风险分类形成一套完整、一致的体系和逻辑；审慎考虑分类豁免要求的出台和退出，既做到支持实体经济恢复发展，又不因此过度放松风险分类标准，导致风险评估的失真和风险水平的进一步积累。金融资产风险分类作为定量结果和定性判断相结合的过程，商业银行存在一定的自主判断空间。例如，办法规定重组资产可以根据其实质风险状况，划分为关注类资产或不良资产，由于分类需要前瞻性的主观判断，少数商业银行有可能为了维持较低的不良率，长期将本该分类为不良的重组资产分类为关注。此外，办法对借新还旧等信用风险状况恶化的情况也进行了明确的规定，需要商业银行前瞻性地判断企业是否拥有足够的现金流等履行合约。部分银行简单地以“优质客户”、历史经营状况良好等标准进行分类，没有充分地考虑前瞻性风险情况，这也是部分看似优质的客户资产风险分类迅速恶化的原因。商业银行应按照审慎性原则，科学、合理判断资产的真实风险状况，确保分类准确性。监管部门在进行监管检查时，也应对风险分类的真实性保持足够的关注和灵敏度。
本文为精编版，脚注和参考文献略。全文刊发于《金融监管研究》2024年第3期，1-22页。
