国家金融监督管理总局偿付能力监管研究课题组| 我国保险业偿付能力监管制度改革研究（精编版）
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财经
2024-03-21 17:18
北京
作者：国家金融监督管理总局偿付能力监管研究课题组，课题组成员包括綦相、杜墨、司振强、王瀚、孙晓筱、李岗、李鹏。随着我国保险业保费收入规模持续增长、产品结构趋于多元化，我国保险市场已成为全球第二大保险市场，并成为影响全球保险市场的重要力量之一。中央金融工作会议强调，要加快建设金融强国，发挥保险业经济减震器和社会稳定器的作用。偿付能力监管是现代保险监管的核心内容，对保护保险消费者权益、维护市场稳定以及防范系统性风险具有至关重要的作用，也是保险业高质量发展的重要保障。本文系统梳理了国际偿付能力监管制度改革及我国偿付能力监管制度的演变历程，通过对我国偿付能力监管制度与国际现行主流偿付能力监管制度的对比分析，总结了我国偿付能力监管制度的特色，并展望其未来发展。
二、国内外保险业偿付能力监管制度的演变
各国保险监管部门都非常重视对保险公司偿付能力的有效监管。随着国际社会对风险的认识不断深化，偿付能力监管也从底线管控的思维逐渐向精细化动态管理转变，国际主流偿付能力监管制度逐步从以规模为导向、较为简单的定量化监管制度，演变为以风险为导向、定量和定性相结合的现代化监管制度。（一）国际偿付能力监管制度改革
目前，国际上有代表性的偿付能力监管制度主要包括欧盟偿付能力体系（Solvency Ⅱ）和美国风险资本监管体系（RBC），国际保险监督官协会（IAIS）正探索并尝试建立包含偿付能力监管标准的国际统一的保险监管共同标准。2016年之前，欧盟保险公司执行的都是欧盟第一代偿付能力监管体系（以下简称欧Ⅰ），其偿付能力监管要求与业务规模挂钩，但是与风险的关联度较弱。为解决欧Ⅰ的缺陷和不足，欧盟借鉴巴塞尔银行监管委员会（BCBS）提出的三支柱监管框架，自2000年开始设计构建欧盟第二代偿付能力监管体系（以下简称欧Ⅱ），强化对各类风险的计量和资本要求，并增加了对风险管理能力的定性自评估。美国保险监督官协会（NAIC）构建了基于风险资本方法的偿付能力监管体系（RBC），该体系通过对不同项目赋予对应的风险因子，将偿付能力资本要求与各类风险相关联。2008年金融危机后，NACI推动偿付能力监管进一步深化改革，逐步建立并推行了美国偿付能力现代化工程（SMI），尝试改进美国RBC监管制度体系。国际保险业长期缺乏统一的偿付能力监管标准，IAIS作为全球保险监管组织，专门成立了工作组，负责偿付能力监管规则的制定工作。目前，与偿付能力相关的规则主要包括三个方面：一是保险监管核心原则（ICPs）；二是全球系统重要性保险机构（G-SIIs）的资本标准；三是适用于国际活跃保险集团（IAIG）的、以风险为基础的保险资本标准（ICS）。我国保险业自20世纪80年代复业以来，通过不断学习借鉴和完善，逐步探索建立了符合我国国情的偿付能力监管标准和运行机制，形成了具有中国特色的三支柱偿付能力监管制度体系。1. 偿付能力概念引入期（1978 - 2000年）从保险业复业到2000年，保险监管以传统的行政管理方式为主，这一时期，我国开始探索在保险监管中引入偿付能力的概念。我国偿付能力监管标准正式引入的一个标志性事件是1998年原保监会的成立，在市场行为监管和偿付能力监管并重原则的基础上，监管部门开始探索制定符合我国保险市场实际和具有可操作性的偿付能力监管规定，这为后续中国特色偿付能力监管制度的建立积累了有益经验。2. 偿付能力监管制度形成期（2001 - 2011年）在总结前期监管探索经验的基础上，2003年原保监会对《保险公司最低偿付能力及监管指标管理规定》进行了修订并正式实施。这是我国偿付能力监管里程碑式的一步，标志着我国保险业正式进入偿付能力监管时期。2008年，《保险公司偿付能力管理规定》印发，首次引入了偿付能力充足率概念，也标志着我国偿付能力监管体系建设完全成型。这一时期，我国逐步探索建立了一套“五维”偿付能力监管体系。3. 偿付能力监管制度创新期（2012年 - 至今）2012年，《中国第二代偿付能力监管制度体系建设规划》发布，开始探索以风险为导向的偿付能力监管制度体系。我国第二代偿付能力监管体系的各项监管规则和过渡期的试运行方案于2015年初发布，并在一年期试运行后于2016年正式实施。此次偿付能力监管制度改革是在充分考虑我国国情的基础上，自主创新研发建立一套具有中国特色的偿付能力监管制度体系。2017年，《偿二代二期工程建设方案》开启了我国第二代偿付能力监管体系二期工程的建设工作。2021年1月，修订的《保险公司偿付能力管理规定》完善了偿付能力达标的条件并提升了偿付能力信息披露要求。同年12月，《保险公司偿付能力监管规则（Ⅱ）》（以下简称规则Ⅱ）印发，对原有偿付能力监管规则进行了全面优化升级。2023年9月，《关于优化保险公司偿付能力监管标准的通知》对保险公司的偿付能力资本要求实施了差异化监管，并优化了资本计量标准和风险因子。
目前，国际上有代表性的保险偿付能力监管制度基本都采取了定量监管、定性监管及市场约束机制的三支柱监管框架，在风险覆盖、风险识别和风险计量方面具有一定的相似性；同时，由于各国保险商业模式及市场成熟度差别较大，在具体规则、标准、方法以及各项假设、参数、风险因子和运行机制等方面，存在一定差异。欧Ⅱ采用市场一致性原则，按照公允价值进行评估。美国RBC基于法定会计准则（SAP），对各项资产主要以成本法进行计量。ICS同时使用基于市场价值调整的评估方法（MAV）和会计准则调整方法（GAAP+）。规则Ⅱ结合自身市场实际情况，采用GAAP+方法评估资产负债。除了美国RBC在准备金精算假设中隐含考虑了未来现金流的不确定性，其他体系都要求显性计算风险边际，其中规则Ⅱ、ICS采用分位数法；欧Ⅱ基于市场一致性原则，采用以市场价格为基础的资本成本法。（三）最低资本计量
规则Ⅱ与欧Ⅱ、ICS最低资本的计量原则基本一致，各项目均按照99.5%的置信区间计量未来一年可能产生的最大损失，并在此基础上设定相关风险因子，但在风险分类、风险覆盖、计量方法等方面存在差异。规则Ⅱ要求保险公司和保险集团的核心与综合偿付能力充足率分别不低于50%、100%；欧Ⅱ要求偿付能力充足率不低于100%；美国偿付能力充足率分为多档，分别为不低于70%、100%、150%、200%，否则将触发强制控制、授权控制、监管控制及公司行动水平等干预措施；ICS目前尚处于5年监测期，IAIG只需要报送偿付能力报告，不触发任何监管机制。欧Ⅱ和美国RBC采用了自我风险和偿付能力评估模式（ORSA），规则Ⅱ采用的是监管评估模式。此外，目前国际主要发达市场的偿付能力监管制度体系对难以资本化风险的监测和计量没有系统的监管工具和方法。规则Ⅱ运用风险综合评级（IRR）对难以资本化风险进行评价，并结合偿付能力充足率指标，评价保险公司的整体偿付能力风险。与欧Ⅱ和RBC相比，规则Ⅱ要求披露的信息更加全面，保险公司除了要披露偿付能力充足率等指标，还应披露主要财务指标、风险综合评级、风险管理状况、监管部门对公司采取的监管措施等信息。
四、中国特色的保险业偿付能力监管制度
规则Ⅱ采用了国际通行的三支柱框架，主要思路是通过对保险公司资产价值及其风险计量来评估其最低偿付能力。规则Ⅱ的三个支柱通过定量、定性和市场约束机制分别防范能够资本化的风险、难以资本化的风险以及发挥市场约束力量，强化第一支柱和第二支柱效果。三个支柱相互配合、相互补充，形成了完整的风险识别、分类和防控体系。在监管标准方面，一是制定中国特色保险资本标准，推动行业防控风险和回归本源；二是确定中国特色最低资本计量方法，真实反映保险业风险状况；三是创新中国特色差异化资本政策，促进保险市场均衡发展；四是建立中国特色穿透规则，准确识别和计量投资风险；五是创设中国特色的风险因子，引导保险公司有效服务实体经济。在运行机制方面，规则Ⅱ结合我国保险监管实践和保险市场实际，创新中国特色偿付能力监管运行机制，一是利用偿付能力风险管理能力评估机制，引导保险公司提高风险管理能力；二是利用风险综合评级机制，全面评价保险公司风险状况；三是利用现场检查与分析机制，推动提升偿付能力数据的真实性；四是利用更全面的信息披露机制，充分发挥市场约束作用。
我国保险业偿付能力监管制度经历了从无到有、从借鉴到创新，在此过程中始终坚持以我为主、兼容并蓄，立足本国国情和保险市场实际，积极借鉴国际经验为我所用，不盲从发达国家做法、不照搬照抄国际经验，监管部门组织行业专业力量进行自主研发；始终坚持制度适用性、可操作性和合理实施成本，始终保持制度与时俱进、包容开放，始终坚持问题导向、守住风险底线，实现从规模导向向风险导向转变，形成了一套有中国特色、国际可比的偿付能力监管制度体系，有力推进了我国保险监管现代化进程，有力推动了我国保险业转型升级，不断完善风险管理体系、强化风险管理意识、强化资本约束。我国偿付能力监管制度更加适应新兴保险市场，对发展中国家优化保险监管体系具有重要的借鉴意义，国际影响力持续提升。未来，我国应持续完善偿付能力监管标准，积极应对外部变革带来的挑战，加强国际交流与合作。
本文为精编版，脚注和参考文献略。全文刊发于《金融监管研究》2024年第2期，1-19页。
