2023年11月，国家金融监督管理总局正式发布《商业银行资本管理办法》（简称新规），至此，始于2019年的国内资本监管改革顺利收官，中国版巴塞尔协议Ⅲ最终定版并开始落地实施。巴塞尔协议推出以资本充足率作为资本监管的基础工具，要求银行必须具备充足的资本数量并保持合理的资本质量结构，且与所承担的风险水平相匹配，以维持自身稳健经营和银行体系的整体安全，从而促进经济社会的稳定发展。回顾和再认识巴塞尔协议所倡导的资本监管，有助于持续完善符合我国国情的资本监管制度，加强现代金融监管和推动银行业高质量发展。
关于巴塞尔协议对银行资本监管的作用，国外学界研究和论证较多。Rochet（1992）认为，银行持有债权的有限责任使得其收益分布呈现凸函数性质，没有最低资本充足率要求，该性质将导致资本不足的银行成为风险偏好者。Dewatripont和Tirole（1994）通过构建商业银行的资本结构模型，指出资本充足率要求是监管的核心，利用资本充足率和外部干预，对银行的监管可以达到最优均衡。Jacques和Nigro（1997）通过研究巴塞尔协议实施初期的美国银行业发现，实施以风险为基础的资本充足要求，能够有效地增加商业银行资本，并降低资产风险。Santos（1999）设计了银行和借款企业之间委托代理关系模型，分析指出存款保险制度会促使银行追求高风险、高收益贷款，通过提高资本充足率，加大银行的破产成本和融资成本，可以促使银行调整贷款结构，降低银行承担的风险。针对20世纪90年代部分资本充足率高的银行出现倒闭、未能防范2008年金融危机等问题，部分学者对资本监管的有效性有所质疑。如，Gorton和Winton（1999）认为，资本充足率监管提高了银行资本成本，却未提升金融体系的资金配置效率。Kashyap和 Stein（2003）、Taylor和Goodhart（2004）认为，巴塞尔协议Ⅰ和巴塞尔协议Ⅱ加剧了商业银行的顺周期性商业行为，并可能放大了经济体系面临的真实冲击。Rochet（2010）认为，资本充足率监管既不能准确预判单家银行倒闭风险，又无法预测系统性风险，还难以管理金融创新风险。但总体上，资本监管及资本充足率要求获得了学术界和实务界的认可。前巴塞尔委员会主席Jaime Caruana（2004）认为，针对经济低迷期的投资机会，只有资本充足率高的商业银行才能在此期间真正获益，这显示出资本充足率监管的重要性和有效性。Barth等人（2013）对72个国家的4050家商业银行进行了研究，发现更为严格的资本充足率要求将有助于提高银行的运行效率。
我国研究人员和从业者一直跟进解读巴塞尔协议，总体持肯定态度。陈宪生（1989）讨论了巴塞尔协议Ⅰ实施对我国借贷成本的影响，提出要重视巴塞尔协议的实施。孙国申（1994）认为，巴塞尔协议Ⅰ是商业银行监管的基本内容，也是银行风险管理的重要组成部分。杨力（1995）分析了巴塞尔协议对我国商业银行的影响，并提出实施对策。巴曙松（2002）从监管角度，提出应对和实施巴塞尔协议Ⅱ的战略选择建议。陈四清（2003年）从银行角度提出借鉴巴塞尔协议改进银行风险管理的建议。刘明康（2004）指出，资本充足率监管对商业银行提高风险管理水平的重要意义和作用，提出要强化资本监管，提升银行体系的稳健性。马蔚华等（2005）研究认为，资本充足率监管要求银行持有充足的资本，促使银行以自身资本承担损失，强化了资本对信贷扩张的约束作用，促进银行摒弃片面追求规模扩张。吴俊等（2008）对中国经济转型期（1991～2005年）商业银行的资本与风险行为进行了实证研究，讨论了巴塞尔协议在我国的实施效果。周小川（2009）指出，金融机构尤其是银行业金融机构的监管中，资本充足率要求是最重要的约束机制之一，金融危机表明，良好的资本实力对于银行的抗风险能力以及更广泛的金融稳定至关重要。王兆星（2010）系统论述了巴塞尔协议Ⅲ前期改革内容，包括提高资本质量、逆周期资本框架、流动性监管等，并指出对国内银行业的主要影响。綦相（2014；2016）跟踪研究了巴塞尔协议Ⅲ市场风险资本计量框架的改革进展，指出了实施挑战。肖远企（2018）梳理了巴塞尔协议Ⅲ最终改革方案的主要内容，解释和评价了巴塞尔协议发展和演进的内在逻辑和监管意图。
巴塞尔协议的实质是以定量和定性的方式，确定了统一的银行资本监管要求和银行的风险管理理念、原则和方法。巴塞尔协议得到各国（地区）监管机构的认同，并为国际银行业所共同遵守。然而，各国（地区）银行业发展阶段、业务模式和风险特征不同，如何在巴塞尔协议统一原则下，使规则本土化并发挥有效作用，是各监管机构加强银行审慎监管的重要课题和任务。本文梳理了巴塞尔协议演进路径和逻辑、国内资本监管规制的发展脉络；系统研究了本次我国资本监管改革的出发点和基础逻辑；结合10年实践经验，指出了新规实施面临的挑战，针对当前国内外形势和环境，提出实施对策和建议，为后续研究和实践提供参考。后文结构安排如下：第二部分论述巴塞尔协议演进和我国资本监管的发展，第三部分着重阐述新规主要特点，具体规则、方法和内在逻辑；第四部分重点分析银行实施新规面临的主要挑战；第五部分提出对策和建议。
二、巴塞尔协议的历史演进和我国资本监管规制的发展
（一）巴塞尔协议的历史演进
2. 巴塞尔协议Ⅱ
巴林银行倒闭、亚洲金融危机和2000年科技泡沫之后，2004年巴塞尔委员会出台《统一资本计量和资本标准的国际协议：修订框架》（International Convergence of Capital Measurement and Capital Standard: A Revised Framework），确立了最低资本要求、监督检查和市场纪律三大支柱的监管框架，标志着对商业银行由信用风险监管转向全面风险监管。第一支柱保留了巴塞尔协议Ⅰ的8%最低资本充足率规定，资本覆盖信用、市场和操作三大风险，提供了资本计量的标准方法和基于内部模型的高级方法，支持银行运用信用风险内部评级法、市场风险内部模型法和操作风险高级计量法等高级方法，提升资本计量的敏感性和精细度，要求银行从公司治理、政策制度、业务流程、计量模型、数据IT等方面全面提高风险管理水平。第二支柱监督检查，规定银行开展内部资本充足评估以检验资本是否覆盖各类重要风险，监管机构进行检查，并监督银行达标。第三支柱市场纪律，要求银行披露资本充足率等相关风险信息，利用外部市场来约束银行的经营管理。
巴塞尔协议Ⅱ是国际监管制度发展的里程碑，创新了资本计量方法，以第一支柱最低资本要求为核心，形成了银行自身风险管理、监管机构监督、外部市场约束的三方资本监管机制，促使商业银行保持充足资本，抵御风险冲击。
3. 巴塞尔协议Ⅲ
2008年，美国贝尔斯登和雷曼兄弟的破产，引发了国际金融危机，暴露出巴塞尔协议Ⅱ的实践漏洞，引起公众对巴塞尔协议有效性的质疑。主要体现在两个方面：一是宏观审慎性不足，比如，资本监管存在顺周期性效应，对“大而不倒”机构引起系统性和交叉性风险的资本覆盖不足，流动性风险未被考虑等；二是微观层面单一银行的资本计量不审慎，比如，资本标准不严导致危机时不能吸收损失，计量风险的标准方法不敏感，内部模型复杂，存在监管套利机会等。为弥补监管漏洞，创建更加稳健的资本监管制度，提振银行业的市场信心，巴塞尔委员会先后开展了两轮国际监管规则改革，修复资本监管框架，形成巴塞尔协议Ⅲ。
2010年，巴塞尔委员会重点针对最低资本要求、资本标准和流动性出台《更具稳健性的银行和银行体系的全球监管框架》（A Global Regulatory
Framework for More Resilient Banks and Banking Systems）和《流动性风险计量、标准和监测的国际框架》（International
Framework for Liquidity Risk Measurement
巴塞尔协议Ⅲ是多层次的国际监管标准，强调单一银行和整个银行体系的资本监管。在延续风险为本的监管逻辑的同时，巴塞尔协议Ⅲ扩展了全面风险管理的监管边界，以更加广阔的视角看待银行风险，从监管不同资产的风险差异扩展到关注
（二）我国资本监管规制的发展
1. 第一阶段（从1994年到2003年）
我国首次将巴塞尔协议I引入国内银行监管实践，结合当时中国特色国情，对监管标准进行了适应性调整，比如对大型国企和非银机构担保、物业抵押等贷款设置了低权重。1994年人民银行发布《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》，提出了包括资本充足率在内的九项监管指标。1995年《商业银行法》颁布，规定商业银行应保持充足的资本，核心资本充足率不低于4%，总资本充足率不低于8%。我国银行业自此真正确立了资本监管理念。1996年和1997年，人民银行又先后两次局部调整资本充足率计算方法，并沿用至2003年底。
限于当时的环境和条件，业界未能充分认识资本及资本监管的重要性，资本监管仅停留在资本充足率计算层面，未能形成完整的资本监管制度。最低资本要求的主要目标并非增强银行的风险抵御能力，而是服务国有银行资产负债比例管理，为其商业化转型创造条件。
2. 第二阶段（从2004年到2011年）
经过国有银行市场化改革，国家对国有银行的无偿隐性担保制度基础已不复存在，作为衡量商业银行综合经营能力和风险抵御能力的核心指标之一，资本充足率的重要性凸
在这一阶段，我国商业银行一方面在组织模式、管理方式方面与国际先进商业银行逐步接轨；另一方面实施“走出去”战略，设立境外分支机构或子公司，积极拓展海外市场。此外，外资银行的境内机构也逐步实现法人化。国内银行业的国际化程度显著提高，对风险管理提出了新挑战，也对我国实施与国际标准接轨的资本监管制度提出了新的要求。
3. 第三阶段（从2012年至今）
回顾上述过程可以看出，在与国际监管新标准与时俱进的同时，我国资本监管始终立足于国内实际，注重服务于国内实体经济发展、银行稳定发展和本地化监管的需要，得到业界的肯定。近年来，经济金融形势和商业银行的经营环境、业务模式及风险特征进一步发生变化。随着巴塞尔协议Ⅲ后期改革成果的推出，依据国内外新变化和新要求，原银保监会于2019年启动现行办法修订工作。2023年11月，国家金融监督管理总局正式发布新规。
新规延续现行办法的监管框架，借鉴巴塞尔协议Ⅲ后期改革成果，构建了差异化的资本监管体系，重点从资本充足率的分母出发，大幅修订了信用风险、市场风险和操作风险的资本计量规则，强化了监督检查，提高了信息披露标准。与现行办法相比，新规系统考虑了我国银行业务特点和风险特征，充分利用巴塞尔协议给予的自由裁量权，规则设计兼顾银行实际现状和长远发展，体现了中国特色和监管创新，提高了监管的针对性和有效性。
1. 构建符合国情的资本监管体系，进一步强化银行经营的稳健性。一是注重监管的匹配性。区别于现行办法对所有银行规定统一的资本计量方法，新规根据商业银行资产规模、业务复杂程度和风险管理水平的差异，实施差异化的资本计量方法和监管规则，更加契合我国银行业实际情况。二是注重规则的本地化。合理细化并校准重点风险暴露的计量规则，增加操作风险新标准法计量的并行期底线，更加客观反映银行承担的风险水平，保持计量整体审慎；设置信息披露过渡期，推动银行稳妥实施新规。三是注重计量的敏感性。对于信用风险权重法，新规强调银行只有落实配套的各项细化管理要求，才能适用优惠权重，促使银行改进经营管理；允许符合条件的银行实施高级方法（或操作风险计量采用内部损失乘数），鼓励银行用好内部模型、高质量数据和IT系统，发挥大数据对风险管理的前瞻作用。
2. 坚持风险为本的监管理念，推动银行提升全面风险管理能力。新规着力促进银行建立更加精细化的风险管理体系，推动银行进一步完善风险管理制度、标准和流程。信用风险新权重法引入了更细化的风险暴露划分标准和流程，增加动态风险驱动因子，要求银行加强尽职调查、基础信息审核和贷后管理。市场风险新内模法的计量基础是划分业务交易台，要求银行对金融市场业务管理的颗粒度要下沉到更细业务单元。操作风险新标准法要求银行建立健全损失数据的收集规则和流程，实现损失与财务会计科目的映射。此外，新规将国别风险、信息科技风险、气候风险等纳入风险评估范围，强化压力测试工具的应用，推动银行健全全面风险管理体系。
3. 注重发挥资本对银行资源配置的引导作用，增强银行服务实体经济的质效。目前信贷资金是我国各类经营主体资金周转的主要来源。近年来，我国商业银行信贷投放处于较快增速，近5年贷款规模年均增速约10%，整体风险加权资产相应增长，平均风险权重保持审慎水平。新规进一步发挥资本约束机制的导向作用，促进银行优化资产结构和服务重点，回归服务实体经济本源。新规适度上调了同业债权的风险权重，引导资金减少在金融体系内“空转”，防止金融“脱实向虚”；合理设置了普惠小微企业、房地产贷款的风险权重，针对“投资级”企业设置优化权重，降低具备真实贸易背景的货物贸易信用证的表外资本占用等，引导银行增加对实体经济重点领域和薄弱环节的信贷投放。
2012年，巴塞尔委员会发布《银行业有效监管核心原则》（Core Principles for Effective Banking Supervision），提出监管匹配性原则（Proportionality Principle），指出监管机构应根据银行的风险特征和系统重要性，确定与之相适应的监管规则和监管行为；在保证银行体系稳健运行的前提下，适当减轻对微小银行的监管负担，节约监管资源，提高监管效率。巴塞尔协议主要是统一国际活跃银行间的资本监管标准，但没有明确对国际活跃银行的具体标准，而是由各成员根据辖内的银行业实际状况自主裁量和确定。美国、欧盟等地区有一些探索和实践。总体思路是，国内外影响大、资产规模高和业务复杂的银行，应认定为国际活跃银行，对标巴塞尔协议，实施相对复杂、更为严格和敏感的资本监管规则。其他规模相对较小、业务不复杂的银行，适用简化但审慎的资本计量规则。
2012年，在现行办法发布实施之际，我国有500余家商业银行，其中中小银行占400多家，并以城市商业银行和农村商业银行为主。2020年末，我国商业银行数量达到1740家，其中中小银行占1600余家。现行办法对中小银行适用性不足的现象逐渐显现，更多的中小银行面临较大的合规成本和压力。鉴于此，新规在不放松监管标准的前提下，构建了差异化的资本监管体系，符合国内不同银行的发展特点和趋势，受到银行业的欢迎和支持，体现了资本监管创新的本地化尝试。按照分类监管和同质同类可比较的思路，新规参照系统重要性银行评估指标和恢复与处置计划来制定银行分档标准，以“杠杆率分母（调整后的表内外资产余额）”和“境外债权债务余额”衡量银行规模和国际活跃程度，区分银行的重要程度和风险差异，将银行划分为三档，并适用于不同的资本监管方案。方案不降低资本要求，适当减轻中小银行合规成本，在保持银行业整体稳健的前提下，激发中小银行的金融活水作用。
1. 第一档商业银行：上年末并表口径杠杆率分母5000亿元（含）人民币以上，或上年末境外债权债务余额300亿元（含）人民币以上且占杠杆率分母的比例不低于10%。初步测算，2020年末第一档银行有51家，资产规模占比约82%；涵盖所有国内系统重要性银行，包括全部国有大型银行和股份制银行，以及头部城市商业银行、农村商业银行、部分外资法人银行。
第一档银行规模大、业务复杂、国际活跃度高、数据基础较好，要求对标巴塞尔协议Ⅲ新监管规则，适用风险敏感度较高、计算较为复杂的资本计量方法，满足最低资本、储备资本和逆周期资本要求及G-SIB附加资本要求。信用风险方面，适用内部评级法和新权重法；市场风险方面，适用新内模法和新标准法；操作风险方面，适用新标准法。我国银行以传统信贷业务为主，第一档银行中市场风险相关业务参与度低
2. 第二档商业银行：上年末并表口径杠杆率分母超过100亿元（含）人民币且不属于第一档银行，或上年末杠杆率分母小于100亿元人民币且境外债权债务余额大于0。第二档银行规模不大，具有一定国际活跃度，经初步测算，2020年末有1003家，资产规模占比约17%；主要是中小型银行，包括大部分的城市商业银行、农村商业银行和外资法人银行，以及全部民营银行。
与第一档银行相比，第二档银行业务复杂度相对较低、风险管理精细化程度有待提升，实施与第一档相同的相对复杂的计量方法挑战较大，因此采用相对简化但标准审慎的资本监管规则。其中，信用风险方面采用权重法简化方案，如，不对交易对手银行开展标准信用风险评估，不区分“投资级”公司，不划分专业贷款、合格资产担保债券、房地产风险暴露等，风险权重与现行办法大体一致。市场风险计量适用简化标准法，计量规则与现行市场风险标准法基本相同。操作风险计量适用基本指标法，基于总收入计量资本要求。
3. 第三档商业银行：上年末并表口径杠杆率分母小于100亿元人民币且境外债权债务余额为0。经初步测算，2020年末有686家，资产规模占比约1%；主要是小微型的农村商业银行。新规简化了资本层级，与第一和第二档银行一致，保持核心一级资本充足率不低于7.5%。第三档银行资本构成主要为实收资本、利润留存和超额拨备，其他资本工具较少，新规强化了核心一级资本的损失吸收作用，鼓励加大利润留存和充足计提拨备，尝试从根本上解决该类机构公开发行资本补充工具的现实难题。专门设置单独的风险加权资产计量规则，区分大额、小额客户和异地贷款，提高大额客户和异地贷款风险权重，引导其服务县域，支农支小。
（三）信用风险计量逻辑
1. 权重法计量更为精细
风险权重是权重法计量基础。与现行方法相比，风险权重计量规则发生较大变化，计量逻辑向内部评级法靠拢，规则更为精细，权重分档设置。计量的基础逻辑在于：划分风险暴露，根据风险暴露的主要特征，引入典型的风险驱动因子，细化并设置差异化的风险权重，使风险权重更为精准地反映不同资产的风险水平。考虑国情实际，并与宏观导向衔接，新规以巴塞尔协议Ⅲ信用风险标准法计量框架为基础，重点对地方政府债、金融机构、房地产、中小企业及资管业务等重点领域，设计了审慎、因地制宜的风险计量规则。
一是优化地方政府债的风险权重。我国地方政府债为规模最大的债券品种，且专项债发行规模已超过一般债。受《中华人民共和国预算法》管理和约束，地方政府债整体风险较低，仅次于国债。其中，一般债属于法定债务，由地方政府一般公共预算偿还，偿债风险更低。新规区分地方政府一般债和专项债，体现了不同类型地方政府债的风险差异，将一般债的风险权重由原来20%下调至10%，专项债维持20%不变，一定程度上鼓励银行投资地方政府债，同时避免影响银行投资其他债券的积极性。
二是提高银行同业的风险权重。全球金融危机后，各国对银行的同业融资风险给予了高度关注。此前，部分国内银行同业业务发展迅速，蕴藏风险，监管部门及时严格规范和监管。基于前期监管经验，新规调整了同业业务的资本占用，进一步减少资金在金融体系空转和防范脱实向虚。新规根据交易对手银行的资本达标情况，将银行划分四类，分别适用20%—150%多个档次权重，其中，三个月以内的风险暴露可适用较低风险权重。新权重较原来20%和25%的权重上升，缩小了银行对公司和对同业风险权重之间的差异，引导资金加强服务实体经济。
三是提升房地产风险权重的敏感度。单列房地产风险暴露，纳入所有以房地产抵押的风险暴露，细分为居住用房抵押、商业房抵押和房地产开发三类，分别设置不同权重。对房地产抵押贷款，在符合已完工、法律上可执行等一系列审慎管理要求的前提下，区分房产类型和还款来源，基于贷款价值比（LTV），设置了20%-150%多个档次的风险权重；认可符合条件房地产的风险缓释作用，同时结合房地产业实际风险，细化风险权重设置。对于房地产开发贷款，规定优惠权重的适用标准，强调银行要加强债务人偿还能力的评估、项目资本金的审查监督和贷后管理。总体看，房地产风险权重设置体现了“房住不炒”宏观导向，兼顾房地产业合理融资需求和维护房地产市场健康平稳发展的需要。
四是细化公司风险暴露和风险权重。在现有公司风险暴露和权重基础上，增设“投资级公司”和“中小企业”风险暴露类别，分别适用75%和85%的优惠权重，鼓励银行加大对优质企业和中小企业的支持。其中，投资级公司应符合一系列较高的定性和定量要求，中小企业应符合相应的企业划型标准和营业收入要求。延续普惠小微企业75%的优惠风险权重，保持银行服务小微的力度不变。
五是明确资管产品等业务的资本要求。明确资产证券化和资管产品的资本计提要求，强调落实“应穿尽穿”的“穿透”原则。根据对基础资产信息掌握的充分程度，适用不同的资本计量规则。对于基础信息披露不足或掌握不多的资产，适用较为严格的计量方法和更高风险权重（最高为1250%风险权重），引导银行降低业务复杂度。考虑衍生工具交易对手信用恶化可能导致的潜在损失和连环违约，增加CVA（信用估值调整）的资本要求，确保银行将所有可能承担的风险纳入资本覆盖范围。
（1）基本原理
巴塞尔协议
在此基础上，巴塞尔协议
其中，函数G（PD）代表采用以PD为参数的标准正态分布逆函数，作为违约门槛；函数G（0.999）代表置信区间为99.9%的标准正态分布逆函数，作为系统性因素的保守估值；LGD作为ASRF模型和预期损失的输入参数，M表示期限，b为期限调整因子，R反映了信用风险暴露组合与系统风险因素的相关性，风险暴露不同，相关性水平不同。按照统一的内部评级法风险权重公式，单笔风险暴露的监管资本取决于所归属的风险暴露类别以及自身PD和LGD。
目前，内部评级法在国际银行业广泛使用，是银行主动和科学改进信用风险管理的重要工具。内部评级可以预测银行未来对单个客户和单笔风险暴露所承担的风险，应用于客户准入、贷款定价、授信管理、贷后监控，以及拨备计提、经济资本计量等全周期的信用管理环节，提升了信用管理的前瞻性和敏感性，能够促进银行风险管理的精细化。
（2）主要优化
内部评级法计量监管资本，采用了组合不变性的假设，对风险分散效应不显著或具有低违约特征的风险暴露组合，计量结果并不能完全反映银行应承担的风险水平。对此，巴塞尔协议
一是限制内部评级法适用范围。不允许银行对股权风险暴露采用内部评级法；鉴于金融机构和超大型公司的风险暴露属于低违约资产组合，难以审慎估计内部评级的风险参数，不允许对金融机构和超大型企业（近三年营业收入平均值超过30亿元人民币）采用高级内部评级法，仅允许采用初级内部评级法。
二是调整内部评级风险参数。对于PD，重新设置底线，规定合格循环零售（非交易类）的PD估计值不低于0.1%，公司、金融机构及其他风险暴露的PD估计值不低于0.05%。对于LGD，在非零售初级内部评级法下，将无合格抵押品覆盖的风险暴露LGD监管给定值下调为40%，降低有合格抵质押品覆盖的风险暴露LGD监管给定值，提高抵质押品折扣系数，取消最低和超额抵质押水平的要求；在非零售高级内部评级法下，新增公司风险暴露LGD估计值底线，要求无抵质押的风险暴露LGD估计值不低于25%，以房地产、应收账款为押品的风险暴露LGD估计值不低于10%。对EAD，设置估计值底线，调整估值方法。
三是优化其他规则。调整风险暴露分类，将视同主权的公共部门实体（PSE）、合格多边开发银行（MDB）、开发性金融机构和政策性银行等划入主权风险暴露，其他MDB（如新开发银行）划归金融机构风险暴露；将合格循环零售风险暴露细分为交易者和循环信用两个子类。调整金融机构相关系数，对除系统重要性银行之外的中小银行，豁免相关性系数（R）再乘以1.25倍的要求。取消对内部评级法所计量风险加权资产的1.06倍校准系数。
（四）市场风险计量逻辑
市场风险资本计量，应充分反映交易账簿下金融工具市场价格波动带来的非预期损失，确保银行持有足够资本与之匹配。2008年的金融危机反映了市场风险所计提资本不足以覆盖损失，计量框架存在原则性、结构性的问题。虽然2009年巴塞尔委员会紧急对市场风险计量框架进行了改革，但没有根本解决缺陷问题。比如，银行账簿与交易账簿的划分标准不清晰，标准法缺乏风险敏感性，内部模型法无法估算市场流动性消失的影响等。现行办法借鉴了2009年巴塞尔委员会的改革成果，存在同样的不足。经过多年的研究和修改，2019年巴塞尔委员会推出新的市场风险计量框架和规则，对原有计量逻辑进行了全面修改。相比欧美发达经济体，当前阶段我国金融市场业务相对落后，金融产品种类较少、复杂程度较低。出于审慎考虑和未来发展需要，新规全面引入了巴塞尔协议Ⅲ的市场风险计量规则。主要包括：
1. 严格划分银行账簿和交易账簿
一是坚持将“以交易为目的”作为交易账簿划分的必要条件。基于持有金融工具的目的，明确了须纳入交易账簿和银行账簿的工具，以及应纳入交易账簿的金融工具（“推测清单”）。例如，对于一些金融工具，除非银行能够证明其并非“以交易为目的持有”并获得监管部门批准，原则上应被划分至交易账簿。二是严格限制交易账簿和银行账簿之间的工具划转，只有在特殊情况下，银行提供证据并经监管认定，才可以实现交易账簿和银行账簿之间的划转。因账簿重新划分而导致资本计提减少，应予补回。三是针对信用风险、股票风险、一般利率风险从银行账簿到交易账簿的内部风险转移进行了规范，明确了内部风险转移要求。
2. 标准法计量更加敏感
规定新标准法市场风险资本要求为敏感度资本要求、违约风险资本要求和剩余风险附加资本要求三部分之和。敏感度资本要求方面，通过确定每类金融工具的Delta、Vega和Curvature风险敏感度，根据相关性和风险权重进行风险加权汇总，得出每个风险类别的资本要求，简单加总后得到总资本要求。违约风险资本要求方面，计量范围为涉及信用利差风险的工具，其结果为不同风险权重对应的违约损失的简单加总。剩余风险附加资本要求用于捕捉未被前两个部分所捕捉的风险，计量方式为名义本金乘以风险权重。此外，考虑新标准法对银行数据和IT系统提出了较高要求，新规明确了简化标准法规则，即在现行标准法的资本要求基础上进行了相应的乘数调整。
3. 内部模型法更能捕捉尾部损失
进一步完善内部模型法的准入和计量规则，提高内部模型法评估风险的有效性。一是内部模型的实施对象从银行层级细化至交易台层级，且只有通过损益归因测试和返回检验测试的交易台，才能够使用内部模型法计量资本，既限制了银行资本计提的套利行为，又有助于避免内模法资本计量结果的大幅波动。二是采用预期尾部损失（ES）方法替代风险价值（VaR）和压力VaR方法，更全面、有效地捕捉尾部风险。三是引入违约风险资本（DRC）要求，替代新增风险资本（IRC），提高了模型计量结果的可比性。四是引入压力资本附加，覆盖不可建模风险因子的资本计提。对于不可建模风险因子，使用至少与ES模型一样审慎的压力情景进行资本计量。
（五）操作风险计量逻辑
金融危机期间，一些大型银行因不当交易引发的损失及监管罚款数额巨大，持有的资本不能有效覆盖操作风险损失。鉴于此，新规全面引入了巴塞尔协议
1. 重新选取业务指标
以更具风险敏感性的业务指标（BI）取代总收入（GI）作为银行业务规模的替代性指标，BI由利息、租赁和分红部分（ILDC）、服务部分（SC）和金融部分（FC）相加获得，体现了商业银行整体业务规模所蕴含的操作风险规模。
2. 规定边际资本系数
业务指标BI划分为80亿元（含）以下、80亿元-2400亿元（含）和2400亿元以上三个区间，对应设置三个累进层级的边际资本系数12%、15%、18%，反映了操作风险资本占用与银行规模的非线性关系。业务指标和边际资本系数相乘获得业务指标部分（BIC）。
3. 引入内部损失乘数（LIM）
内部损失乘数基于操作风险损失部分（LC）与业务指标部分（BIC）获得，是资本计量的调整因子，其中，操作风险损失（LC）等于过去10年操作风险损失算术平均值的15倍。在通过监管部门验收的前提下，BIC与LIM
4. 提高损失数据要求
内部损失数据质量是新标准法准确、审慎计量的前提。一是原则上应具备10年观察期的高质量损失数据。二是损失数据应全面覆盖所有重要业务活动，并根据业务指标设置损失事件统计的金额起点。三是具有书面规定的识别、收集和处理损失数据的程序和流程，并在使用损失数据之前，对这些流程和程序进行验证及定期内外部审计。四是损失数据与损失事件类型目录建立对应关系，并予以报告。五是除损失金额信息外，还应收集损失事件的发生时间、发现时间、记账时间，以及对损失金额发生抵补的信息及损失事件发生原因的信息等。
四、新规实施面临的主要挑战
（一）基础设施建设有待加强
对商业银行而言，实施新规既是满足达标任务的需要，又是自我持续完善的长期工作。总体而言，新规落地实施，对商业银行各项基础设施建设的挑战较大，尤其是对信用风险、市场风险和操作风险计量方法的调整，均要求银行重构计量体系，对政策制度、业务流程、基础数据、信息系统进行升级和再造。除新开发或优化各类模型外，银行需配套制定或修订数十项管理制度，系统新建或改造工作量较大。信用风险是我国银行业面临的主要风险，风险加权资产占比超过90%，风险暴露划分和认定机制、房地产审慎管理、银行分级和公司分类的流程等均需要重新制定和设置。市场风险新计量方法的运算逻辑复杂且精细，模型性能和验证要求高，对业务管理、系统设计、数据质量提出更高标准；尤其是新内模法的实施，业界可供借鉴的经验不足，银行需在实务中不断积累经验。对于操作风险，如何完整、准确、及时收集损失数据，认定损失，以及预防高损事件是银行面临的长期挑战。此外，如何科学合理开展操作风险压力测试，也需要银行持续探索。
现行办法实施过程中，商业银行资本计量和经营管理脱节的“两张皮”问题持续存在。资本计量结果未被充分应用于内部经营管理，主要原因是资本约束的刚性机制没有形成。一是与业务经营的挂钩不足。资本计量结果应用不够深入，对经营的作用更多体现在“软约束”；部分银行在应用过程中为了规避信贷规模或其他监管指标的限制，通过表内调整科目或腾挪出表外，进行资本套利。二是与内部管理挂钩不足。资本计量未能有效与资本管理、财务管理和薪酬绩效等有机整合，内部管理与资本计量的导向不统一。三是与风险管理挂钩不足。一些银行只关注资本充足率是否达标，对风险管理的内在要求重视程度不够。2023年初，美国硅谷银行（SVB）破产和瑞信银行被收购的风险事件再次表明，监管指标的表面数字合规不代表银行实质满足风险管理要求。
（三）第二支柱运用需进一步深化
第二支柱的核心是银行内部资本充足评估程序（ICAAP），其目标是合理确定单家银行的差异化资本要求，确保银行运营面临的各项风险得到全面覆盖。为充分发挥第二支柱的作用，银行应建立一套与自身管理水平相适应的评估机制和方法论，确保各类主要风险得到识别、计量（或评估）、监测和报告。从实际情况来看，多数银行更重视第一支柱的监管要求，对第二支柱的重要性认识不足。总体来看，目前各类银行均基本建立了内部资本充足评估的框架和体系，但仍需持续完善。一是风险覆盖的全面性、精准性还需进一步提高。第二支柱要确保对各类风险全覆盖，既要覆盖
（四）信息披露能力有待提升
随着银行业务日益复杂，银行与市场参与者之间的信息不透明、不对称问题日益突出。新规借鉴国际监管改革成果，通过扩大信息披露内容、细化披露要求、统一披露
（五）新型风险的计量和管理面临挑战
随着经济社会发展，银行业面临的风险不再局限于传统业务和传统风险，新业态、新风险与传统业务、传统风险交织，加大了银行风险管理的难度，如何对这些风险进行评估并加强管理，给银行风险管理提出了挑战。例如，气候相关金融风险，气候变化具有时间跨度长、高度不确定、依赖前瞻性预测等特点，对实体经济的影响会向金融体系传导，进而形成金融风险。又如，加密资产（cryptoasset）相关风险，2022年以来，美国加密货币行业风险隐患逐步暴露，Silvergate、Signature两家银行由于深度绑定加密货币行业，受到严重冲击，引发存款挤兑，形成流动性风险而倒闭。再如，金融科技的潜在风险，金融科技提升了金融服务的可达性、普惠性和效率，但同时对数据、网络、系统的安全管理提出了更高要求；人工智能、机器学习等技术的应用，加大了模型风险。如何对上述新型风险进行风险评估或资本计量，是银行需要关注的重要课题。
（一）做好新规实施准备
作为银行业审慎监管的基础性规制，新规将影响银行业未来发展。银行要高度重视新规，充分理解掌握主要变化，深入分析对业务经营的影响，做好资本约束理念传导。实施新规是一项系统性工作。银行董事会、高管层要加强对实施工作的组织领导，明确有效工作机制，建立高效工作流程，统筹协调好总分行、前中后台相关部门。要开展差距分析，制定实施规划，明确达标任务和计划，加快制度修订、模型开发升级、系统改造和业务培训等实施准备工作。加大人力资源和数据IT资源的基础保障，做好人力储备和培养，完善岗位薪酬制度，保持专职专业风险计量和管理人员数量的合理配比，与本行风险状况相适应，确保风险管理体系持续有效；增加IT投入，提高数据管理能力，提升数据质量，完善科技资源对风险模型、业务流程、系统建设、数据加总的支持机制，确保业务、系统平稳过渡。
（二）强化资本计量结果应用
（三）深化第二支柱应用
银行要充分认识第二支柱的重要性，按照内部资本充足评估和全面风险管理的要求，确保所持有的资本能够覆盖第一支柱信用、市场、操作三大风险以及第一支柱未覆盖的各类重要风险。要建立风险治理结构，明确“三会一层”、相关部门、分支机构和附属机构的责任，理顺各类风险的识别、监测、计量、评估和报告机制。要完善内部资本充足评估机制，研究优化风险评估方法论，持续提高风险评估能力，做好风险与资本的平衡协调，确保正常和压力情境下资本与风险水平相适应。银行还要加强压力测试的实施和应用，不仅要定期分析正常情境下银行所面临的风险大小，还要前瞻性地评估压力情境下的风险变化和资本缺口情况，提早制定应对措施和方案。要进一步深化风险评估结果运用，把资本规划同业务计划统筹起来，切实发挥资本对业务的引导作用，确保各项业务稳健经营。
（五）关注新型风险
脚注和参考文献略。全文刊发于《金融监管研究》2023年第11期，1-23页。
