高等教育 | 梅伟惠 经湛：近十年美国高等教育改革及其核心特征

中图分类号：G649.3/.7         文献标志码：A      

DOI：10.3969/j.issn.1672-3937.2024.04.04

引用格式：梅伟惠,经湛.近十年美国高等教育改革及其核心特征[J].世界教育信息,2024,37(4):21-29.

在新一轮科技革命浪潮背景下，国与国之间的竞争日趋激烈。教育、科技和人才成为影响各国竞争力的核心力量。近十年，美国出台一系列高等教育改革举措，以巩固和发展其在全球的领导地位。准确把握美国高等教育改革的动向及其主要特征，对于中国在国际竞争中赢得战略主动具有重要意义。

一、美国高等教育的改革背景

（一）国际压力：来自其他国家的竞争与挑战

高质量高等教育被视为提升国家竞争力的重要保障。美国高等教育长期处于国际领先地位，但是在进入21世纪后，其面临着来自世界其他国家的竞争压力。其一，美国的创新优势面临挑战。国际创新排名名次下滑、高科技产业贸易失衡加剧、制造业附加值产出下降，以及国防工业基础日趋薄弱等现实都对美国未来的发展造成冲击。^[1]美国对科技研发的激励机制也大不如前。1981年，美国成为全球首个建立研发税收抵免的国家，但在经合组织（OECD）对人口超400万的成员国和金砖四国的统计中，美国的研发税收激励程度仅排名第24位。^[2]其二，尽管美国依旧是全球最大的留学目的国，但其他国家的国际教育吸引力正在不断增强。在新冠疫情加重全球经济下行的趋势下，高等教育国际化被作为缓解国内经济压力、提升国家文化软实力的重要手段。各国纷纷出台一系列推进高等教育国际化的战略，以提升高等教育国际影响力。例如，德国《联邦教育与研究部国际合作行动计划》、澳大利亚《国际教育国家战略2025》、英国《国际教育：全球增长与繁荣战略地图》、加拿大《国际教育战略：利用知识优势推动创新与繁荣》等都彰显了各国推进国际教育的决心。极具忧患意识的美国政府意识到必须大力发展高等教育，培养高素质人才，才能持续保持国际领先地位。

（二）内部需求：高等教育内部矛盾日趋激烈

自2008年金融危机以来，美国社会问题频发，国内种族矛盾激增、收入不平等加剧，这些问题使越来越多的美国人对“美国梦”的可实现性产生质疑。第一，通货膨胀、高校财政危机、教学成本增加等原因导致美国高等教育机构入学成本攀升，大量学生背上沉重的债务负担。根据美国国家教育统计中心（NCES）的数据，美国高等教育机构全日制本科生的生均经费支出从2000年的16,261美元上涨到2010年的21,990美元和2020年的25,910美元^[3]；2022年四年制私立非营利性大学学费更是比2002年高出1.3万美元^[4]。联邦学生贷款债务也不断加剧，累计高达1.72万亿元；超过4300万的学生背上债务，加剧了学生辍学率。^[5]第二，高等教育不公平现象堪忧。自1954年布朗案以来，美国努力贯彻“教育是一项必须以平等条件提供给所有人的权利”的理念。但从实际效果看，少数族裔、低收入群体和第一代大学生等弱势群体接受高等教育的情况依旧不容乐观。25岁及以上的美国黑人中仅有26%获得了学士学位，低于全国平均水平（36%）。^[6]第三，美国是科技研发大国，但高素质的科学、技术、工程和数学（science, technology, engineering and mathematics，STEM）人才缺口大，特别是美国本土STEM人才尤为紧缺。与其他发达国家相比，2009年美国STEM的本科毕业生仅占12.8%，远远低于韩国（26.3%）、德国（24.5%）、加拿大（19.2%）和英国（18.1%）等国家。^[7]美国本土学生攻读STEM学位的兴趣下降，国际学生获得美国高校STEM学位的比重不断上升。据统计，2017年美国高校电气工程、机械工程、材料冶金工程等专业中，国际学生各占81%、62%和55%。^[8]第四，随着互联网、人工智能、机器人等新技术的发展，以及疫情的催化，美国高等教育正面临着对数字人才培养、教育数字化转型的强烈需求。

二、美国高等教育改革主要动向

（一）拓宽弱势群体入学机会，促进高等教育公平

美国将高等教育公平作为政策的优先事项，积极拓宽弱势群体学生的入学机会，打造具有包容性、多样性和可负担的高等教育。其行动可以概括为保障少数族裔平等的受教育机会、落实第一代大学生补偿性教育政策、强化奖助学金和贷款制度，以及完善社区学院建设四个方面。

其一，贯彻教育平等理念，通过总统政令确保少数族裔享有平等接受高等教育的机会。为缩小种族差异，提升少数族裔、有色人种、原住民部落在教育及其他领域的社会地位，美国总统拜登在上任第一天就签署了推进种族平等的第13985号行政命令。2021年10月19日，拜登政府发布“推进美国黑人教育公平、卓越和经济机会”行政命令，希望拓宽部分高校联邦资助的渠道，包括为黑人服务的高等教育机构。

其二，落实补偿性教育政策，帮助第一代大学生群体完成高等教育。美国《高等教育法》将第一代大学生定义为其父母（或单亲父母抚养的学生父母）没有完成学士学位的学生。2002—2012年的NCES纵向研究数据显示，与父母获得学士学位的学生相比，第一代大学生更可能因无法支付费用而无法完成高等教育。^[9]联邦教育部学生支持服务项目（Student Support Services Program）自2001—2002财年启动以来，一直资助低收入家庭的第一代大学生，提升他们在高等教育机构的保留率和毕业率。

其三，完善奖助学金和贷款制度，减轻学生入学负担。奥巴马政府自2010年以来致力于推进学生贷款改革，构建较为完善的学生贷款体系和还款机制。其中，大幅增加佩尔奖学金的金额，将2014—2015年度佩尔助学金的最高金额提高到5730美元，比2008年增加近1000美元。^[10]2022年美国联邦教育部发布首个“公平行动计划”（Equity Action Plan）。这是拜登政府“通过联邦政府促进种族平等和支持服务欠发达社区”第13985号行政命令在教育领域的延伸。该计划通过降低贷款门槛、重构贷款还款系统、简化联邦学生援助申请流程来保障弱势群体的高等教育入学机会。^[11]拜登政府细化了学生贷款债务减免计划，希望通过延长还款期、提供一次性学生贷款减免和收入驱动还款计划来减轻学生的还款负担。此外，2024年拜登政府计划进一步减少高等教育费用，提升高等教育费用征收透明度，降低学生就学成本。^[12]

其四，完善社区学院建设，扩大高等教育惠及范围。2015年1月，奥巴马政府发布“美国大学承诺”（America’s College Promise）提案，承诺为所有美国人提供两年免费的社区学院教育，费用将由联邦政府和州政府以75%和25%的比率承担。^[13]拜登政府积极推进政府转型，打造“公平政府”的形象。受疫情影响，2020年美国秋季大学入学率比疫情前下降6.8%，其中低收入群体的大学入学率下降情况尤为严重。^[14]为应对大学危机，拜登政府延续奥巴马时期的政策，重申免费社区学院教育，并提议拨款620亿美元，投资于接收大量低收入学生的大学和学院。^[15]

（二）实施数字化战略，推动高等教育数字化转型

随着数字技术的发展，世界各国纷纷将教育数字化转型提升至战略高度，采取强化顶层设计、打造优质数字基础设施、建构数字素养框架等措施引导数字化转型。作为最早实施教育信息化建设和教育数字化转型的国家之一，美国于1994年在联邦教育部下设美国教育技术办公室（Office of Educational Technology），专门负责制定国家教育技术政策，构建教育数字化发展愿景，帮助全美教育者实现跨时空学习。近年来美国通过以下三个方面，持续推进高等教育数字化转型。

其一，发布数字教育战略，加速技术与教育系统融合。《国家教育技术计划》（National Education Technology Plan，NETP）是美国推进教育数字化的国家战略，1996—2016年发布5份计划。奥巴马政府将关注重点从“技术是否应该应用于学习”转变为“技术如何提升学习水平”。2016年NETP从学习、教学、领导力、评估、基础设施方面重新构想技术在未来学习中的作用，强调技术对促进个性化学习、组织项目化学习、拓宽校外学习机会、培养终身学习能力和缩小数字鸿沟的积极意义。^[16]在此基础上，2017年提出对NETP的补充文件《重新构想技术在高等教育中的作用》，鼓励以数字基础设施为基础，构建以学生为中心的高等教育生态系统。^[17]2022年9月，在全美数字公平峰会上，美国联邦教育部教育技术办公室发布了《推进全民数字公平》报告，提出高校在可获得性（availability）、可负担性（affordability）和采用性（adoption）三个层面的障碍，并提供克服障碍的战略实例，以实现技术赋能的学习。^[18]2024年NETP关注教育数字化发展中的不公平问题，致力于解决数字使用鸿沟、数字设计鸿沟和数字访问鸿沟三大难点。^[19]

其二，加强数字基础设施建设，克服数字鸿沟。美国当前将信息通信技术的基础设施置于数字教育战略的核心位置。2021年3月，国会批准为各州、领地和部落提供100亿美元，以支付基础设施建设的费用，解决部分地区因缺乏互联网接入和访问带来的教育数字鸿沟。^[20]2021年11月15日，美国总统拜登正式签署《基础设施投资和就业法》（Infrastructure Investment and Jobs Act），拨款27.5亿美元用于宽带基础设施建设，实施三个促进数字公平和包容性的项目，以保证包括受教育者在内的所有人能够获得高速互联网服务。^[21]数据网络平台和共享共通的数据系统也是美国关注的重点。美国教育统计中心长期履行统计、研究和评估职能，在高等教育领域建设了涵盖高等教育机构、学生、机构、家庭的多层面、系统性、追踪性的数据系统，为高等教育研究和决策提供了翔实的数据支撑。

其三，开发多样化的教育技术和工具，培养教师的数字素养。2017年NETP中提出，要培养一支精通在线教学和混合教学的教师队伍，提升教师队伍的素养。^[22]2021年，教育技术办公室启动数字素养加速器计划（Digital Literacy Accelerator），为教师、学术研究人员和相关团队提供财政支持。此外，美国鼓励将尖端技术应用于教学，以促进数字技能提升。2016年，美国发布的《国家人工智能研究与发展战略计划》，鼓励教师强化在人工智能领域的学习，并指出“人工智能+教育”既可以对线下教学进行补充和深化，也可以促进全民终身学习的进程。^[23]

（三）重视高等STEM教育，提升国家整体竞争力

为提升国家竞争力和培养全球领导者，美国自20世纪80年代起将STEM教育纳入政策议程，并于1986年发布《本科科学、数学和工程教育》（Undergraduate Science, Mathematics and Engineering Education）报告。此后出台的《美国竞争力计划》《美国竞争法》等政策与法律将STEM教育提升至战略高度。近十年来，美国侧重于从加强顶层设计、监测具体发展和打造教育生态系统等维度，深入推进STEM教育改革。

其一，加强顶层设计，持续推进STEM教育战略。为应对“技能危机”，美国将STEM教育作为国家教育顶层设计的重要组成部分。2013年，美国国家科学技术委员会向白宫提交《联邦STEM教育五年战略规划》，针对高等教育领域STEM学士学位授予总量少、女性和少数族裔占比低的问题，提出在未来10年内让100万名学生获得STEM学位、提高代表性不足群体的参与度和为未来STEM领域员工重新设计研究生教育的未来规划。^[24]2016年，美国联邦教育部和美国研究所发布《STEM 2026：STEM教育创新愿景》，旨在为STEM教育的工作者和学习者提供指引，该报告提出从K-12到高等教育阶段STEM教育发展的六大愿景：参与式和网络化的实践社区，鼓励有意义游戏和冒险的无障碍学习活动（accessible learning activities that invite intentional play and risk），用跨学科方法解决“大挑战”的教育经验（educational experiences that include interdisciplinary approaches to solving “grand challenges”），灵活且包容的学习空间，创新且具操作性的学习测量，多元化和多机遇的社会文化环境，从而为STEM教育的工作者和学习者提供科学指引。^[25]2018年12月3日，特朗普政府发布《绘制成功之路：美国STEM教育战略》，提出三大目标，即为提升STEM素养打造坚实的基础，扩大STEM教育的多样性、公平性和包容性，为未来培养STEM领域劳动力；该战略还提出通过发展战略伙伴关系、促进学科融合、提升计算机素养及采取透明和问责的运作方式四大路径确保STEM教育质量。^[26]

其二，以数据为抓手，监测STEM教育发展。美国国家教育统计中心长期追踪高等教育中STEM领域学生的流动率、学业表现、就业情况及毕业十年后工作情况等数据。2018年，美国国家科学、工程和医学院发布《本科STEM教育监测指标》，该指标框架包含三大主要目标和21个具体维度，重点关注本科STEM教育的过程和环境，旨在以监测促改革，以数据促质量。^[27]

其三，注重多主体、多部门融合，打造STEM教育生态系统。一是促进利益相关者参与。《绘制成功之路：美国STEM教育战略》又被称为“北极星”计划，指引教育者、家庭、社区、雇主等利益相关者联合打造STEM社区，通过教育工作者和雇主的合作关系，增加教育工作的学习和培训机会，以及促进成功经验的共享。^[28]二是跨部门合作推进STEM教育改革。2022年12月，拜登政府宣布投入1.2亿美元，联合联邦政府多个部门和多个非政府组织，共同助力“STEM+医学”（STEMM）教育的发展。美国科学促进会（AAAS）提出首个全国性STEMM倡议，成立STEMM机会联盟（STEMM Opportunity Alliance），汇集跨部门和科学界的组织和实体，从受教育者、教师、教育环境、问责制等方面入手，共同打造美国平等、包容、科学卓越的STEMM生态系统，其中包括联邦政府组织的美国国家科学基金会奖学金计划等数十项推进STEM高等教育的项目和计划。^[29]

（四）聚焦科技前沿与技术转化，助力科技创新战略

科技创新能力是国家竞争力的核心。强烈的忧患意识促使美国不断出台提升国家竞争力和创新力的政策，《国家创新教育法》（2005年）、《美国竞争力计划》（2006年）、《高等教育行动计划》（2007年）、《美国复苏与再投资法》（2009年）等政策和法律的出台充分体现美国希望保持全球科技创新领跑者地位的强烈意图。当前，美国主要从加大科研经费投入、培养人工智能领域人才、推动技术成果转化和创设区域型创新生态系统四个维度落实科技创新战略。

其一，加大科研经费投入，聚焦前沿科技领域。2015年10月，奥巴马政府颁布第三版《美国创新战略》，从全国展开创新生态系统布局，并承诺加大对科技研发的资金投入（保持在GDP的3%以上），聚焦先进制造业、精准医疗、大脑计划、自动驾驶、智慧城市、清洁能源和节能技术、教育技术、太空和计算前沿九大优先领域以创造共同繁荣。^[30]2021年6月8日，美国参议院通过《无尽前沿法》，该法既是对1945年《科学：无尽前沿》报告精神的传承，也彰显出美国科技创新战略意图的转向。该法规定加大对大学和研究机构的资金投入，承诺在10年内投资1000亿美元于人工智能、高性能计算机、量子计算机、先进技术、生物技术、网络安全、先进能源、机器自动化、自然和人为灾害防御、先进材料科学十大关键领域。^[31]

其二，大力发展人工智能，培养人工智能领域的人才。《美国创新战略》中精准医疗、自动驾驶、智慧城市等重点关注领域和人工智能有着密不可分的关系，《无尽前沿法》也将人工智能列为十大重点发展领域的首位。2021年1月1日，《2020年国家人工智能倡议法》生效，鼓励高等教育机构开展人工智能的研发工作、跨学科研究，积极发展人工智能有关的教育，提升高等教育机构和学生在人工智能领域的参与度，与其他机构建立合作交流伙伴关系。^[32]为培养人工智能领域的领军人才，联邦政府各个机构为人工智能领域的研究生和博士后研究员提供奖学金计划和研究资金，如美国国家科学基金会的研究生研究奖学金计划、国家科学院和国家研究委员会共同支持的博士后研究奖学金项目等。

其三，推动技术转化，促进创新成果商业化。《美国创新战略》积极鼓励高等教育机构推动研究成果“从实验室走向市场”，为大学、政府实验室和企业设计研发路线图，提供1200万美元的资金开展长期的技术研究。《无尽前沿法》也提出要建立大学技术中心，加强高校的基础研究，推动高校与关键技术相关公司的合作以推进技术转化。^[33]此外，美国还力图通过增加研发税收补贴来促进企业端的科技成果产出。2021年的《美国创新与就业法》提出通过减免研究和实验税收（R&B Tax）激励私营企业部门投资科技研发的建议，以促进企业端科技转化。^[34]

其四，布局区域型创新生态系统，催生区域技术中心和技术集群。汉密尔顿产业战略中心发布的《确保美国先进技术优势的下一步行动》报告指出，当前美国的先进技术创新仅集中于少数几个区域（主要分布于沿海地区），这不仅造成了商业成本增加，也导致创新生态系统区域性失衡。^[35]《无尽前沿法》和《创新中心加速法案》（Innovation Centers Acceleration Act）都强调，支持区域技术中心的建设，集合高等教育机构、州政府和其他非政府组织的力量，增加区域创新中心的数量并优化地理分布。2024年1月，国家科学基金会计划在全美十个地区投资5.3亿美元打造区域创新引擎，利用各地区的科技优势建设新兴产业，重点围绕半导体制造、清洁能源、可持续纺织品、可再生能源等领域创设可持续发展的创新生态系统。^[36]

（五）提升全球文化胜任力，巩固全球影响力

为巩固全球学术中心和科技中心地位，美国将高等教育外交作为提升软实力的重要途径。通过积极培养本国公民的全球文化胜任力和吸纳留学生及高科技人才为美国服务等方式，增强全球影响力。

其一，倡导国际教育的战略意义。2012年，美国发布2012—2016年国际战略——《通过国际教育与国际参与制胜全球》，明确了通过国际教育提升美国国际竞争力的目标。^[37]2021年10月25日，美国发布了近十年来首份支持国际教育的联合声明，强调美国国际教育对于改善国民生活和提升美国国际地位的意义，号召学校、州和政府、非政府机构、商业界和其他利益相关者共同参与国际教育，鼓励国际学生和研究者赴美学习、本国公民出国留学、跨国研究合作，以及美国校园的国际化建设。^[38]2022年3月，《美国联邦教育部国际战略》公布，提出通过加强国际合作和教育外交来推动美国教育的发展。^[39]

其二，培养本国公民的全球文化胜任力。一是深化全球文化胜任力理念，不断细化全球文化胜任力指标。2022年《美国联邦教育部国际战略》将提升全美学生的全球文化胜任力设为首要战略目标。全球文化胜任力包括批判性思维、社会情感和语言技能等一系列在探讨国际问题（如气候变化、公共卫生、国际贸易等）、参与国际行动时所需要的知识和技能。美国联邦教育部设计了一套全球文化胜任力框架，从四个维度对高等教育机构的学生提出具体的培养要求：在合作与沟通层面，要具备先进的社会情感和领导技能，能够在跨文化环境中与人有效合作和沟通；在语言层面，能够使用至少一种外语工作或学习；在多元视角层面，具备高度发达的分析能力和反思能力，能够从不同角度分析和思考问题；在公民参与和全球参与层面，能够有意义地参与广泛的公民和全球问题，并在自己的学科、专业领域取得成功。^[40]二是加强多元语言教育，促进国际交流。美国是一个多种族、多语言的国家，但《美国社区调查报告》显示，有78%的美国人只使用英语。^[41]联邦政府加大对外语人才的培养力度，如在2021财年向联邦教育部国际与外语教育办公室的语言项目和海外研究项目投资7700万美元，用以培养具备专业素养和多语言能力的人才。^[42]美国国防部还通过设立留学奖学金鼓励本科生和研究生赴与美国安全相关的地区和国家学习语言，学成后需要为美国联邦政府服务一年。

其三，通过完善留学、移民政策吸引高层次科技人才。尽管特朗普“美国优先”政策和中美贸易摩擦导致美国对接收留学生的态度日趋审慎，但美国仍旧通过多种途径吸纳全球高素质的高科技人才。2021年，美国国务院教育和文化事务局启动“早期职业STEM研究”计划（Early Career STEM Research Initiative），借助为桥梁美国（BridgeUSA）这一平台，鼓励STEM领域的企业参与到国外学者和学生的培养中。2022年通过的《美国竞争法》（America Competes Act of 2022）提出，在STEM领域学习和工作的博士生及其家庭成员经认证审核后可以直接获得美国的永久居住权。^[43]这种移民政策的改革无疑吸引了更多国际学生赴美接受STEM高等教育，提升了美国吸引国际学生的优势。

三、美国高等教育改革的核心特点

近十年美国高等教育改革凸显出美国始终保持强烈的忧患意识、竞争意识与创新意识，致力于保持其全球的领导地位。在改革的具体内容上呈现出以下特征。一是关注高等教育包容性、多样性与可负担性，以应对日益加剧的贫富差距和不断攀升的高等教育成本。阶级分化是美国社会和教育系统长期以来的弊病。美国近年来高度重视补偿和帮扶弱势群体，包括有色人种、少数族裔、低收入群体等。通过保障弱势群体入学机会、增强学习过程参与度以及提升学习质量和就业质量，从起点、过程和结果三方面支持弱势群体的教育获得。此外，美国通过“美国就业计划”“美国家庭计划”等，扩大高等教育入学机会和就业机会，保障中产阶级的受教育权利。二是将科技创新人才培养和前沿科技研发与转化作为政策的重中之重。为提升竞争力和创新力，美国政府出台了一系列STEM战略和科技创新创业战略，并辅之以清晰的监测机制。但是从特朗普执政时期的“中国行动计划”（China initiative）以及拜登政府对华科技创新的警惕与压制可以看出，美国将中国视为潜在的最严峻的竞争对手，通过多种手段和渠道遏制中国高科技领域的快速发展。三是打通部门间壁垒，完善高等教育生态。美国高等教育系统在推动创新和解决复杂教育问题方面，打破部门壁垒，形成跨学科、跨部门、生态化的教育网络。进入21世纪以来，美国联邦政府在高等教育战略维度发挥越来越重要的作用，通过促进联邦政府各部门的通力合作，以及加强教育机构、研究机构和产业机构的互动关系，确保战略的实施效果。