人才政策 | 秦冠英 王云海：海湾六国以教育和人才改革驱动经济转型的探索

中图分类号：G561.2         文献标志码：A         

DOI: 10.3969/j.issn.1672-3937.2024.05.05

引用格式：秦冠英,王云海.海湾六国以教育和人才改革驱动经济转型的探索[J].世界教育信息,2024,37(5):37-42.

经济结构与教育和人才结构在相互磨合、适应的过程中，也会产生相互的资源路径依赖和模式“锁定”，即特定的经济结构下，通常教育和人才结构难以自发、积极和彻底地完成自我革新，反之亦然。即两者的改革必须统筹协同推进，单方面的改变难以达成预期目标。全球有很多国家在此方面进行积极探索。其中，海湾阿拉伯国家合作委员会（Gulf Cooperation Council，GCC）六国，即卡塔尔、阿联酋、巴林、沙特阿拉伯、阿曼和科威特，因其在挑战、举措和目标方面具有较强的相似性，能够代表当前教育和人才改革的一种模式，具备较强的分析价值。

一、经济转型的迫切需求与教育和人才支撑薄弱的突出矛盾

（一）转型与多元化的发展诉求

GCC六国依靠丰富的石油资源积累了巨额财富。但近年来在多种因素的影响下，其凭借石油资源影响世界经济和政治的能力在减弱。这使得GCC六国普遍意识到克服对不可再生石油资源的过度依赖的必要性和紧迫性。为此GCC六国认识到，有必要将发展成果落实到国民当中，积蓄和孕育改革发展的力量；必须着力探索数字经济、知识经济、绿色发展、科技发展等，转变现有经济发展方式；必须重视和推进可持续发展，保障和维护国家的长期利益。这种共识渐渐上升到国家战略层面，成为六国的主要发展诉求。

同时，GCC六国认识到，人才和科技成为国家的核心战略资源，是新的经济发展方式的决定性因素。而要强化人才和科技力量，就必须大力发展教育。由此，教育和人才受到GCC六国的普遍重视，很多国家将教育和人才事业视为与石油产业具有同等地位的国家发展的重要支撑，如沙特阿拉伯将“人民的雄心壮志和年青一代的潜能”视为“真正的财富”。^[1]但是，GCC六国又不得不面对自身劳动力市场高度分割、教育和人才资源支撑不足等短板。

（二）高度分割的劳动力市场使教育和人才事业发展缺乏动力

教育体制与劳动力不配套是长期困扰GCC六国的重要问题。^[2]六国的本国人口规模较小，各国普遍通过大量引入外籍人口的方式应对劳动力市场短缺。六国中，外来人口占总人口比率最低的是沙特阿拉伯，约为38%；巴林外籍人口占比约为52.18%，卡塔尔约为85%，阿联酋达到88.52%。^[3]此结构决定本国劳动力一定会集中在经济社会地位较高、职业准入门槛较高，或是收入较高的一些领域，导致劳动力市场的高度分割。GCC六国公民对公共部门就业的显著偏好损害了私营部门的吸引力。卡塔尔96%的本国就业人口在政府部门或国有企业供职，科威特约有79%本国劳动力在政府部门工作。沙特阿拉伯金融保险、公共管理和采矿业中本国劳动力占比分别为83.6%、71.9%和63.2%；而在建筑业、家政业当中，本国劳动力仅占比13.5%和11.4%。本国劳动力的就业和工作条件优渥，且能够通过大量引入外籍劳动力满足市场需求，这使得投资本国教育和人才事业缺乏足够的积极性和主动性，进一步加剧教育与劳动力市场的错位。

（三）教育和人才支撑严重不足

一是世俗教育发展滞后。GCC六国多为君主制政体，其历史上长期存在且只存在宗教教育，世俗教育体制发展时间较短，世俗教育发展的条件和环境并不理想，如阿曼在1951年才建立起第一所现代学校，部分GCC国家妇女受教育程度较低。二是高等教育发展滞后。一方面现代高等教育发展的历史较短。高等教育是一国教育的“龙头”，是高端人才培养不可或缺的保障。GCC六国高等教育的发展历史普遍较短，如巴林于1978年建立第一所大学，阿曼于1986年才创办第一所综合性大学。另一方面，高等教育发展受人口规模的限制。GCC六国人口规模普遍较小极大地限制了高等教育的高质量、规模化和类型化发展。三是自主人才培养能力较弱。由于缺乏充足且高质量的教育资源，GCC六国难以形成人才自主培养体系，特别是高端人才的培养主要依靠出国留学的方式。这样虽能解决短期人才培养不足的问题，长期来看却对构建合理的人才结构产生很多负面影响。四是科研发展不均衡，科技发展过于集中在石油、天然气、海水淡化等特定领域。

转型与多元化发展的需求以及教育和人才资源支撑不足，成为六国当前发展急需解决的问题，为此，其推进如下几个方面的改革。

二、GCC六国教育和人才改革的主要举措

（一）制定国家战略支持教育和人才事业发展

如前所述，既定经济发展方式和劳动力市场结构下，教育和人才事业自身难以主动和彻底地“自我革命”。因此，国家必须通过相应的政策引导和推进教育和人才事业的发展。GCC六国在21世纪初开始着力制定本国的发展规划，在这些规划中，教育和人才事业有着重要角色定位。

一是将教育和人才视为国家转型发展的重要引擎。例如，科威特将创新型人力资本视为国家发展的七大支柱之一；通过提升国家人力资源水平，推进“2035国家愿景”的实现。^[4]二是将教育的发展视为国家富强的重要标准。例如，卡塔尔“2030国家愿景”将人力资源发展视为国家发展的四大支柱之首，并提出要打造世界一流的教育体系，该体系“可向学生提供媲美世界任何地方教育的一流教育，并可以依据个人的意愿和能力，提供高质量的教育和培训机会”。^[5]三是将教育和人才事业作为重点投资领域，如巴林、沙特等国均提出要加大教育培训、人力资源等行业的发展（见表1）。

表1   GCC六国教育和人才相关政策和目标

此类举措在地区层面也有突出表现。GCC六国表明要推进包括教育等多个领域的发展与合作。GCC六国在1975年成立阿拉伯海湾国家教育局（Arab Bureau of Education for the Gulf States），旨在推进地区间的教育合作进程，1996年成立高等教育部长委员会（Ministerial Committee for Higher Education），旨在促进和监督海湾地区高等教育机构间的发展与合作。

（二）通过“教育中枢”战略汇聚优质国际教育资源

面对教育和人才资源的短缺，GCC六国主要通过扩大教育开放引进国际优质教育资源予以应对，主要形成两种教育开放模式。一是以卡塔尔为代表的“邀请制”办学模式，二是以阿联酋为代表的“自由区”办学模式。

“邀请制”模式下，政府扮演主导和主要出资者的角色。政府依据国家发展和人才需求，针对性地邀请国外高校前来办学，同时赋予国际分校促进本国发展的义务。^[6]1995年，卡塔尔通过特许的半私人的（semi-private）非营利组织教育、科学与社会发展基金会投资建立了多哈教育城（Doha Education City）。城内建有从学前教育到高等教育的各类教育和研究机构，并出台多项促进教育发展的政策。多哈教育城在短时间内吸引6所美国大学、1所英国大学和1所法国大学共计8所国际知名大学在此设立分校。多哈教育城因国际名校聚集被称为“学术绿洲”。

“自由区”模式下，政府通过监督、引导市场力量发挥主要作用。根据世界海关组织《京都公约》的界定，自由区是指缔约方领土内被视为“境内关外”的一部分，进入这部分的货物享受相应的税费优惠，并免于惯常海关监督。阿联酋一方面在现有的自由区内开放高等教育机构的设立，对设立的高等教育国际分校采取同企业管理类似的方式，落实一般自由区的优惠条件，政府不干预学校运行，由市场自主决定；同时，设立教育质量审查、学生保护和广告监督等保障性机制。阿联酋设立了40多个自由区，其中9个自由区内设有国外大学分校。另一方面，阿联酋迪拜酋长国建立迪拜知识村（Dubai Knowledge Village）和迪拜国际学术城（Dubai International Academic City）两个专门以教育和人力资源为主题的自由区。这两个“教育自由区”内国际分校数量相对较多。GCC其他国家也采取类似的方式。

GCC地区在短时间内引进大量优质国际教育资源，据统计，2023年GCC六国国际分校的数量超过50所，该地成为全球高等教育国际分校最为密集的地区之一。^[7]这种模式被学者称之为“教育中枢”战略，被认为是跨境教育发展的第三阶段（第一阶段“学生流动”，第二阶段“项目和机构流动”），代表当前跨境教育的演进方向。^[8]

（三）强化本土人才的教育和培养

提升本土人才受教育意愿，增加其受教育机会。GCC六国普遍对本国公民提供充足的教育经费支持，很多国家提供从幼儿园到大学的免费教育。像阿联酋等国，即使本国公民就读私立院校甚至赴海外深造，政府都会提供资金支持。但这一举措并没有显著提升公民的受教育意愿和受教育水平。为此，卡塔尔在与入驻多哈教育城的国际分校签订协议时，增加了三类倾斜政策。一是“临时入学”政策，允许尚未达到但接近学校录取标准的本国学生，在规定期限内和正式录取学生一样，在国际分校修习相关课程，而且不论他们最终是否达到录取标准，均记录其学业信息。二是国际分校录取的学生中，必须保障本国公民不低于一定的比例。三是优先聘用政策，即本校聘用一般员工，以及教师和学术职位时，要有专门针对卡塔尔高校毕业生的条款，同等条件下优先考虑卡塔尔公民。^[9]

强制本国公民最低从业比率。为保护和促进本国公民积极参与劳动力市场，很多GCC国家规定员工本地化的强制要求。例如，科威特要求，私营企业取得经营许可起3年内，其雇用的科威特公民比率不低于全部员工的50%，后期这一比率需增加至70%。阿联酋从2018年后将银行业强制本地就业政策的指标管理（本地化比率年增长4%）转向积分制管理，不同层级聘用本国公民有不同的积分，阿联酋央行根据积分实施相应的奖惩。巴林对不同行业本国公民最低就业率有不同的要求，农业、建筑业等生产制造类企业的本地化比率较低，基本在25%以下；贸易、商业服务及社会公益组织等服务行业的员工本地化比率要求较高，部分行业高达90%。沙特阿拉伯通过提高签证申请配额门槛、征收相关费用、限制外籍人士从业工种等手段，提高外籍人员在沙特就业难度和成本。近年来阿曼本地保护政策力度也在大幅增加，很多岗位仅限阿曼人申报。

（四）改善外籍人士工作生活条件，吸引高质量人才

GCC六国劳动力市场中外籍人士占比非常高，因此其人才引进工作的重点有二。一是不断改善外籍人士的工作和生活条件，完善高效和便捷的签证和居住申请系统。例如，卡塔尔从2016年底开始取消针对外国人就业的担保制度，取而代之的是劳动合同制。沙特阿拉伯提出努力改善外籍人士的居住和工作条件，允许他们在特定区域购置房产。阿联酋和巴林对外籍人员的国籍没有限制，雇主依据劳工法及有关规定，可以从世界上任何国家招聘，实行“非移民、临时性、合同制”劳务政策。二是更加聚焦高质量人才的引进。例如，2018年阿联酋出台签证新规，为符合条件的医生及专家、科学家、文艺人才、高级管理人员提供10年签证（一般工作签证为2年）；2019年5月，阿联酋推出永久居留权“金卡”制度，符合条件的专业人才、研究人员将获得阿联酋永久居留权。科威特政府出台10年削减100万名外籍人口的计划；对纯体力劳动者的审批更为严格，对技术型人才则相对宽松。

三、成效、问题和启示

教育和人才结构调整的目标是支撑、匹配和引领经济结构调整。目前GCC六国经济结构调整有很多探索性的举措，非石油行业在国民经济中的作用加强，多元化发展初见成效。例如，巴林在2023年第一季度中石油产业占国内生产总值（GDP）的比率首次跌破15%，金融业连续两年成为国民经济第一大产业。^[10]卡塔尔近年来在文化、艺术和体育行业多有建树。英国传媒机构Tortoise Media发布的全球人工智能2023年发展指数显示，阿联酋位居全球第28位，其“基础设施”指标居全球第4位；沙特阿拉伯位居全球第31位，其在“政府战略”指标中居全球首位。^[11]GCC六国不仅在跨境高等教育方面引起全球的普遍关注，其在基础教育领域也有所成就。在2022年的国际学生评估项目（PISA）中，阿联酋迪拜私立学校在数学、科学和阅读方面首次跻身全球前14名。^[12]

但总的来看，GCC国家产业结构的调整距离其目标仍有一定差距。反观该地教育和人才结构的改革，依然存在若干亟待解决的问题。一是合理的人才队伍结构建设方面。强大的政府购买力和开放的制度设计使该地可以快速且大量地引进国际优质教育资源。但经过分析发现，国际分校的引入和发展带有强烈的实用主义色彩，专业和课程的选择紧密围绕市场需求，并非依据知识、科学和学术逻辑。^[13]一方面，引进的教育资源与当地经济发展方式转型的真实需求之间尚有出入，转型关键领域的人才培养依然有较大空缺，政策工具和政策目标之间的匹配程度仍需提高；另一方面，这些机构多是作为知识传播而非知识生产的机构存在，这对该地高质量人才自主培养能力造成较大负面影响，也限制教育对经济社会发展引领作用的发挥。这均会导致现有的教育发展方式对建设合理人才队伍结构的支撑较弱。二是教育、人才、科技和产业发展的协同推进方面。人才不仅要能够培养出来，还要将其安置在合适的位置上，并给予其充分施展才华的平台；厚实人才基础的同时，必须协同推进人才“上层建筑”的革新和发展。目前来看，GCC六国在此方面的改革不仅受到内部产业结构、劳动力结构、就业偏好、文化传统等方面的牵制，也越来越受到外部因素的作用。这无疑增加了GCC六国教育和人才改革的挑战。任何一项改革都须充分考虑时间因素，尤其对于教育和人才这种周期性长、复杂性强、战略性突出的政策。

虽然GCC六国与我国在很多方面有较大差异，但都有通过教育和人才发展推进经济转型的相似诉求。GCC六国探索的借鉴意见主要包括以下三个方面。一是通过推进教育改革，特别是深化教育对外开放和海外人才引进，有效弥补国内相关空缺或不足，快速吸引和聚集国际优质要素资源，打造区域甚至世界范围内的教育和人才高地。二是通过开放着力深化国内改革。当前国际竞争的新形式一再表明，独立自主的、全链条的知识生产体系和人才培养体系是一国屹立于全球教育、人才和科技竞争的根基。开放的目的在于推进改革，改革的目标在于持续强化本国教育质量，不断筑牢高质量人才自主培养和高新科技发展的独立自主性。三是教育和人才工作具有整体性。一方面，人才的培养、选拔、任用和发展等是一个完整的体系，任何环节的缺位和不到位都会干扰目标的达成；另一方面，教育和人才工作必须与经济社会其他领域的发展协同推进，这需要以更具系统性、整体性和战略性的眼光，以科学的历史观和发展观谋划教育和人才工作。