教育国际化 | 刘喆 安亚伦：新西兰国际教育政策趋向研究

中图分类号：G561.2         文献标志码：A         

DOI: 10.3969/j.issn.1672-3937.2024.05.02

引用格式：刘喆,安亚伦.新西兰国际教育政策趋向研究[J].世界教育信息,2024,37(5):10-16.

新西兰国际教育政策的发展历程与全球教育市场的变化紧密相连。21世纪以来，国际教育市场的竞争愈发激烈，新西兰通过出台一系列政策文件，不断优化其国际教育体系，以适应这一全球竞争趋势。从2003年开始，新西兰政府通过实施“教育出口创新计划”（Export Education Innovation Programme）和《国际化教育议程：2007—2012年战略》（International Education Agenda：A Strategy for 2007—2012）等政策，开始系统性地发展国际教育。2011年发布的《国际教育领导声明》（Leadership Statement for International Education）标志着新西兰国际教育政策的转型，强调教育质量和国际学生福祉的重要性。2016年的《教育（国际学生关怀）行为守则》的修订和2017年的《国际学生福祉战略》的实施，进一步体现新西兰政府对于提升国际教育服务质量和保障国际学生权益的承诺。2018年，新西兰政府发布《国际教育战略2018—2030》，为此后十余年新西兰国际教育的发展奠定基础，旨在为学生提供卓越的教育和体验，促进国际教育的可持续增长。受新冠疫情影响，2022年新西兰出台《国际教育战略2022—2030》，该战略在重新聚焦《国际教育战略2018—2030》的三大核心目标及其行动框架的基础之上充分考虑疫情对新西兰国际教育带来的影响，指出疫情后新西兰围绕“重建与恢复”和“打造国际教育新未来”两大战略重点发展国际教育。

一、政策制定背景

（一）参与竞争加剧的国际教育市场

近年来，越来越多的国家将国际教育作为本国教育体系的重要组成部分并制定专门政策，全球国际教育市场的竞争日趋激烈。据统计，过去十年，全球国际学生数量翻了一番，达到500万人。

一方面，英国、美国、澳大利亚等传统留学大国的战略性国际教育政策都提出实现更高的经济价值目标和更多样化的市场结构，以扩大全球吸引力。如2021年2月英国政府发布的《2021国际教育战略：支持复苏，推动增长》计划国际教育服务贸易出口额将于2030年提升至每年350亿英镑，并把在英就读的国际学生总数增加至每年60万人次。^[1]《澳大利亚国际教育战略2021—2030》旨在进一步巩固疫情后澳大利亚国际教育的世界领先地位，并将国际学生生源国和课程的多样化发展作为国际教育发展的核心。^[2]

另一方面，中国、马来西亚、新加坡等国开始大力拓展国际教育市场，日益成为备受国际学生青睐的留学目的国。中国于2010年出台的《留学中国计划》提出到 2020 年成为亚洲最大的留学目的地，来华留学生人数达到50万人次的目标。^[3]马来西亚于2013年出台《马来西亚高等教育蓝图2015—2025》，提出构建区域高等教育枢纽，提升高等教育国际知名度的目标。除了国家之间的竞争，全球教育机构也在持续开拓国际教育市场，进一步改变了国际教育服务的供给方式。^[4]例如，英孚教育每年为超过1000万的国际学生提供多种教育服务，包括语言培训、学术学位项目、教育旅行和文化交流项目。因此，外部形势变化和日益激烈的市场竞争是新西兰不断调整国际教育策略，并推动其深化国际教育的内涵建设的重要驱动因素。

（二）支撑服务国家经济发展

在全球化和知识经济时代，国际教育正在成为越来越多国家实现发展目标的重要手段。英国、澳大利亚、加拿大等主要发达国家都将国际教育作为战略性新兴产业加以扶持。2023年英国议会图书馆（House of Commons Library）发布的《英国高等教育中的国际学生》简报指出，2017年英国国际教育行业实现产值258亿英镑，支持就业近20万人，体现了英国通过发展国际教育获取经济效益、拓展劳动力来源以满足社会发展所需的战略视角。^[5]澳大利亚的国际教育产业在其经济格局中发挥着举足轻重的作用。澳大利亚教育、技能与就业部发布《2019年澳大利亚国际学生的消费和收入》报告指出，国际教育是澳大利亚第四大出口产业，并于2018年为澳大利亚经济贡献352亿澳元，创造了近25万个工作岗位。^[6]作为贸易型经济体，加拿大政府于2019年发布的《立足成功：国际教育战略2019—2024》指出，2018年加拿大接待64.7万国际学生，其消费支出超过215亿加元，各级政府税收17.69亿加元，加拿大政府将继续依托国际教育培养人才、优化劳动力结构并促进经济繁荣。^[7]新西兰政府于2013年发布的《高等教育战略2014—2019》阐述国际教育对本国经济的重要性，该战略指出“国际教育为提高高等教育自身价值提供重要机会，其不仅为新西兰高等教育组织（Tertiary Education Organizations）提供额外的收入来源，而且促进了与海外同行的国际联系”。^[8]作为新西兰第五大出口行业，新西兰国际教育在2019年共接收来自180个国家和地区的115,713名国际学生，为新西兰贡献52.3亿新西兰元的经济价值，并创造48,800个就业岗位。^[9]因此，在国际教育服务国家发展需求方面，新西兰正视这一战略性新兴产业的重要性，积极调整和优化其国际教育政策，增强国际教育体系的全球竞争力。

（三）助力满足国家人才需求

经济全球化时代，各国对具有全球胜任力的高技能人才的需求持续增加。尤其是传统留学大国面临着劳动力结构变化和高技能人才短缺的严峻挑战，作为应对之策，这些国家将发展国际教育作为获取全球创新人才、提升国家竞争力的重要途径。英国明确将吸引全球优秀学生作为其战略的核心，通过发展国际教育获取全球顶尖人才，填补国内创新经济对高技能劳动力的需求。英国于2021年出台的《2021年国际教育战略：支持复苏，推动增长》提出通过提供一流的教育和研究机会，不仅能够提升其高等教育的国际声誉，吸引更多优秀国际学生，使之成为国家经济增长的“关键驱动力”，而且能够通过这些国际学生在毕业后在英国或全球范围内的就业，为英国的创新经济贡献高技能劳动力。^[10]加拿大面临劳动力结构老龄化和高技能人才短缺的严峻挑战， 据统计，未来十年内，移民将提供加拿大全部劳动力净增长的33%。^[11]2019年发布的《立足成功：国际教育战略 2019—2024》提出，发展国际教育不仅满足经济发展对人才的迫切需求，也是应对人口结构变化的重要举措。^[12]《澳大利亚国际教育战略2021—2030》明确指出，到2030年，澳大利亚将成为全球三大留学地，并吸引来自250个国家的30万国际学生。^[13]这充分展示澳大利亚视国际教育为培养未来创新人才的重要来源。新西兰《国际教育战略2022—2030》指出，发展国际教育能够培养学生的全球公民意识并扩大本土教育供给，这在很大程度上完善了新西兰的教育体系；所有学生，无论是国内或国际学生，都将从中获得他们在全球生活、工作、学习所需要的知识、技能和能力。^[14]将国际教育纳入新西兰的教育系统也会大大支持新西兰课程国际化的建设，有助于增强所有学生的国际意识，使他们从彼此的背景、文化和经验中学习。在此背景下，新西兰政府明确通过国际教育满足新西兰经济和社会发展对高技能人才的需求的策略。

二、政策发展历程与趋向

新西兰国际教育的发展历程与趋势彰显了其政策支持体系的完善、国际教育品牌的有效推广、对国际学生留学体验的重视以及教育质量保障体系的建设。这些方面共同构成新西兰国际教育的核心竞争力，反映出新西兰政府在应对全球教育市场变化和满足国际学生需求方面的战略布局和创新实践。

（一）完善政策支持体系，推动国际教育全面发展

21世纪初，新西兰政府对国际教育的发展给予高度重视，并逐步构建一个全面的政策支持体系。这一体系的建立和完善，体现在财政支持、签证政策、战略规划以及部门间的合作等多个方面。在财政支持方面，新西兰政府对国际教育的投入持续增加，每年对招收国际学生的公立学校进行全额资助^[15]；自2003年起对各类国际教育机构征收“出口教育税”，用于国际教育的海外推广和学生管理服务。在签证方面，新西兰政府通过不断优化和调整政策，使得留学过程更为便利。^[16]例如，2015年推出的“学生通路签证”（Pathway Student Visa）允许国际学生在不同的课程阶段之间灵活转换签证，放宽学生的工作时间限制，并延长毕业生的工作签证期限，这些政策极大地提高了新西兰作为留学目的地的吸引力。^[17]此外，《国际教育战略2022—2030》的出台标志着新西兰国际教育政策体系的进一步完善。该战略紧密结合前期政策成果，将卓越教育、可持续发展与复原力、培养全球公民作为核心目标，推动疫情后新西兰国际教育迈向新的发展阶段。新西兰形成了一个强大的部门间国际教育组织体系。教育部在提供咨询和指导方面发挥着核心作用，而商业、移民以及外交等部门则分别负责签证、就业和教育外交等关键领域，这种跨部门的协作有效地支撑了国际教育的全面发展。

（二）注重国际教育品牌的建设与推广，提升国际教育全球认可度

强有力的教育品牌不仅能吸引来自世界各地的学生，还能够提升国家的整体形象和国际地位。因此，新西兰在国际教育领域采取了一系列创新性和前瞻性措施，以增强其教育品牌的全球影响力。

首先，为确保稳定的国际学生来源，新西兰政府优先与亚太、中东和欧美等地区和国家建立良好的战略合作伙伴关系。其次,新西兰政府在国际教育的宣传和推广上投入了巨大的努力。以中国为例，新西兰国际教育推广局在中国设有专门团队，由大中华区区域总监领导，下设四名中国办公室工作人员和一名新西兰专职人员。区域总监还被授予“教育参赞”（Education Counsellor）的外交头衔，凸显了教育在新中关系中的重要地位。中国团队在新西兰驻北京大使馆及其他地区开展工作，与其他新西兰机构和国际教育行业密切合作，建立互信关系。通过在全球主要城市设立教育办事处和参赞职位，新西兰确保其教育品牌的国际可见度，助力于建立和维护与国际教育市场的联系。^[18]再次，新西兰政府通过强化学历和资格的国际互认，于2007年与欧盟签署《高等教育资历承认公约》（Convention on the Recognition of Qualifications Concerning Higher Education），在2010年建立新西兰学历资格框架（The New Zealand Qualifications Framework），有效衔接50多个国家和地区的学习成果认证框架，这些策略不仅增强了新西兰教育体系的国际认可度，也为国际学生提供更广阔的未来发展空间。最后，新西兰政府通过推动教育行业的创新，不断提升其国际教育吸引力。^[19]例如，2020年实施的“未来聚焦计划”（Future Focus Programme）通过创新的市场模式和管理技术，增强新西兰国际教育行业的竞争力。该计划由新西兰国际教育推广局发起，为国际教育行业重新分配120万新西兰元的资金，用于支持各领域规划和定位后疫情时代的发展方向。学校、大学、私立培训机构、理工学院、英语语言培训，以及教育产品和服务等行业都将通过该计划获得资助,每个行业可获得20万新西兰元的资金支持,用于制定行业创新计划并启动创新项目。这些创新项目将重点关注产品开发、在线教育、新商业模式以及创新能力建设等领域。新西兰国际教育推广局希望通过这一支持，鼓励各行业采用新的工作方式，减轻新冠疫情或类似突发事件的影响。“未来聚焦计划”不仅展示了新西兰教育的前瞻性和创新精神，也为国际教育领域树立了良好的榜样，为构建更加灵活、富有韧性的国际教育体系提供宝贵经验。

（三）提升国际学生留学体验，构建高质量国际教育体系

在留学体验上，新西兰以安全且友好的留学目的地而闻名，为维护这一声誉，新西兰政府征求大量国际学生、教育机构和社区团体的意见并于2017年发布《国际学生福祉战略》。该战略从经济福利、教育、健康和包容性四个重点领域出发，涵盖国际学生课堂内外的整个留学体验，并把“让国际学生在受欢迎和安全的学习环境中享受高质量教育，并因其对新西兰的贡献而受到重视”作为战略愿景。^[20]为进一步促成该战略愿景的落实，新西兰教育部于2021年5月出台新版《高等教育和国际学生教育关怀行为守则2021》，对国际教育机构在国际学生入学前信息的获取，以及入学后的住宿安排、心理健康咨询等一系列旨在增强国际学生安全与福祉的服务提出规定性要求，进一步保障国际学生留学期间的权益。^[21]在国际教育质量保障方面^[22]，共有四所机构参与国际教育的质量保障，新西兰高校校长委员会管理大学的质量、新西兰理工学院协会管理理工学院的质量、教育复审办公室（Education Review Office) 管理义务教育阶段的学校和高中的质量、 新西兰学历评估委员会（NZQA）管理所有等级学历的质量认证。四所机构在新西兰政府的引领下协同完善教育质量保障体系，全面提高国际教育质量。

面对全球对实用型人才的需求，新西兰通过各项职业教育改革，提升教育系统的灵活性，提高学生的市场竞争力。2020年4月，16所理工学院整合职业教育资源，合并为一个国家级机构——新西兰国立理工学院（NZIST），建立强大、统一的职业教育和相关培训体系，以适应国际市场实用人才需求。NZIST联合各区域重点建立全国学习网络，在多个地点提供世界一流的多元课程，且支持在职、在校、在线等多种灵活学习方式。2023年1月，NZIST统筹16所理工学院的国际学生宣传与招生等工作；同年7月，NZIST对国际学生学费进行统一调整。

三、经验与启示

（一）完善部门合作，实现来华留学生教育治理现代化

新西兰国际教育发展历程表明，部门间的合作与协调对推动国际教育的发展起到十分关键的作用。新西兰国际教育组织机构体系主要由教育部和国际教育推广局牵头，由新西兰学历评估委员会、高等教育委员会、商业创新就业部、外交与贸易部等教育系统内外部门共同组成。虽然这些部门各司其职，但在国际教育战略的制定、执行、检测、评估等方面高度协同，既体现了中央集权与分权自治相结合的良性治理生态，又有效地提升了国际化战略的高度和执行效度。^[23]各部门在“通过一流的国际教育，营造蓬勃发展的教育国际化环境，造就繁荣且与全球紧密关联的全新新西兰”这一共同战略愿景的引领下，共同探索打造独特的新西兰国际教育品牌，引领未来的新西兰国际教育走向高质量、高价值的发展道路。

面对日益严峻的国际贸易形势以及竞争加剧的国际教育市场，唯有破除部门壁垒，促进信息资源整合与共享，在跨部门合作中实现协同管理，才能在变化莫测的国际环境中打造独特的来华留学生教育品牌，切实促进来华留学生教育事业的可持续发展。一方面可树立协同合作的理念，打破传统管理模式。从过去的“专业条块分割管理”转为“各部门高度协同综合管理”，建立从各级政府、教育主管部门、外事推广部门、教育机构到行业的跨部门与跨系统的高协同推进体系^[24]，为打造中国特色来华留学生教育品牌奠定基础。另一方面可增强来华留学生教育服务国家重大战略的能力，提升来华留学教育的国际吸引力。虽然中国作为新兴留学生接收国在留学教育的发展上与传统留学大国仍存在一定的差距^[25]，但我国高等教育整体水平已经进入世界前列，来华留学生教育已具备相当的国际吸引力。切实发挥来华留学生教育在“一带一路”倡议、构建人类命运共同体中的重要作用，需要我们通过实施跨国教育项目、建设海外分校、推动校企合作等途径共建“一带一路”沿线国家的教育合作，开拓“一带一路”沿线国家的来华留学生教育市场。^[26]

（二）加强质量监管，推进来华留学生教育内涵式发展

新西兰国际教育发展历程表明，质量保障与监管是推动国际教育持续健康发展的重要动力。具体来看，新西兰由多家机构共同负责国际教育的质量监督，形成了全方位的质量保障体系，这不仅确保国际教育的合规运营，也是维系新西兰教育品牌国际声誉的关键。

新中国成立以来，我国来华留学生教育事业获得了大发展，来华留学生的规模迅速扩大，结构有所优化。但是，在来华留学生教育规模不断扩张的同时，也引发如何提升来华留学生教育质量的严峻问题。来华留学生教育质量直接影响来华留学生的满意度，影响我国高等教育的国际声誉和对留学生的吸引力。当前我国尚未建立起一套科学有效的来华留学生教育质量保障与评估认证体系来规范来华留学生教育，制约了来华留学生教育事业的健康发展和可持续发展。^[27]新西兰通过建立质量标准与第三方评价机制，完善其国际教育质量保障体系，确保教育服务的高质量和规范运作。我国在提升来华留学生教育内涵发展的过程中，可借鉴新西兰在国际教育质量监管方面的成功经验，包括建立和完善质量标准和评价体系，加强质量监管，并实行严格的质量责任制度。监管结果应与政策支持相挂钩，形成激励机制，鼓励高校提升教育质量。同时，通过设立更严格的准入条件和动态调整机制，促进学校间的优质教育资源配置，提高整体教育服务水平。

（三）构建学生支持体系，提升国际教育软实力

关注学生福祉和构建全面化支持体系是提升国际教育软实力的重要举措。2017年，新西兰政府专门出台《国际学生福祉战略》，并在2021年更新《高等教育和国际学生教育关怀行为守则2021》。这些政策要求教育机构提供入学前咨询、校内外住宿、心理健康指导、就业指导等一系列服务，全面维护国际学生权益，赢得广泛好评。新西兰国际教育软实力的提升有赖于这些支持政策的推行。

尽管我国已经建立起一套较为完善的来华留学生管理与服务体系，但提高对留学生的社会服务和管理水平已成为当务之急。借鉴新西兰的做法，一方面，可细化针对来华留学生的法律规定，为来华留学社会服务等的开展提供法律依据，对留学生就业等工作进行规范。另一方面，可加强来华留学生服务职能和机构建设，形成全国性的来华留学生服务网络，为来华留学生工作提供组织和机构保障。^[28]