高等教育 | 康乐 姚凯博：日本《大学设置基准》的政策旨趣与改革动向

中图分类号：G175         文献标志码：A         

DOI：10.3969/j.issn.1672-3937.2024.05.07

引用格式：康乐,姚凯博.日本《大学设置基准》的政策旨趣与改革动向[J].世界教育信息,2024,37(5):54-62.

日本高等教育机构丰富多元，截至2023年12月，日本共有810所大学。其中，国立大学86所，公立大学102所，私立大学622所。^[1]这些机构中，东京大学、京都大学两所跻身世界一流大学行列，此外，还有30余所高水平国际化大学。为确保高等教育事业能够顺应国家和社会的发展需求，日本颁布《教育基本法》《学校教育法》等法律法规，对高等教育机构的宗旨、职责、性质等作出明确的法律界定。此外，为更有效地实施管理，日本还通过颁布各类高校的设置基准，建立高等教育立法体制。《大学设置基准》（以下简称《基准》）是日本文部科学省对大学组织和教育基本条件进行详尽规定的重要法令，包括大学的基本组织、学制、课程要求、学生毕业条件、招生名额、教师的权利与义务，以及学校用地和校舍标准等。

2022年9月30日，日本文部科学省正式公布修订后的《基准》。^[2]尽管学界对此次修订的研究关注相对较少，但观点分歧较为明显。一方面，胡建华、浅田尚纪等学者认为，2022年《基准》为日本高等教育发展指出新的改革方向和新期待^[3][4]；另一方面，中岛哲彦等学者则批评该法令对于骨干教师等政策的新修订可能会导致日本大学教育质量下降^[5]。

2022年《基准》基于何种背景修订？具体修订哪些内容？预期会给日本大学的教育、科研和管理带来哪些变化？大学的自主性和办学质量将在多大程度上得到保障？这些问题值得学界持续关注。本文系统梳理了《基准》在不同时期的修订脉络，重点分析其关键议题及其修订内容，并研究其修订对日本高等教育各细分领域的潜在影响，旨在揭示日本新时代高等教育政策的发展方向和改革趋势。

一、《基准》的发展历程

《基准》最初于1947年开始筹备，于1956年正式颁布。《基准》为适应时代变迁和高等教育发展需求，经历数次重要修订，对日本高等教育发展产生了深远影响。本文对不同时期的修订脉络进行概略性探讨。

（一）《基准》的设立

日本在近代化道路上起步较晚，因此，为构建适应本国国情的高等教育体系，走在近代化前列的欧美国家及其大学制度成为日本仿效的对象。二战前，日本主要效仿德国的精英型国家大学，这些大学以教授和探究国家所需学术技艺为宗旨，以为国家培养人才为己任，具备教育与科研双重功能；在批准学位授予权的同时，大学还在学部之外设置了研究科和研究生院。然而，二战后，美国大学逐渐取代德国大学成为新型研究型大学的典范。受到美国高等教育体系和制度的影响，日本大学虽然继续扮演着传授和创造知识与学术的重要角色，但开始更加重视本科阶段基础性的通识教育和专业教育，部分新设立的实业类大学的办学宗旨也从满足“国家需要”转向满足“社会需要”。这一发展历程使日本各类大学在师资、设施、规模、组织运营和水平等方面存在显著差异。

在此背景下，《日本教育法》明确规定，文部科学省作为负责设立并保护大学的机构，于1946年11月设立大学设置基准委员会。此举旨在通过设置基准的方式实现日本大学质量和水平的“学术均一性”。1956年10月，日本文部科学省正式颁布《基准》。它不仅规定大学设立的必备条件，还详细规定大学的教育内容、课程设置、教育年限、教师制度等方面。这一举措对于建立并完善日本现代高等教育体系，以及进一步发挥大学的功能和作用具有重要意义。

（二）《基准》的完善

1961年，日本文部科学省首次对《基准》进行修订。彼时的日本大学数量相对较少，且受到政府严格的管理与控制，导致大学组织结构僵化，进而阻碍了开放竞争的和多样化的高等教育系统形成。倡导民主和平等的中等教育改革的推进，激发了人们对高等教育需求的持续增长。在此背景下，文部科学省修订《基准》，适度放宽设置高校的条件，将学科设置从审批制改为申报制，并适度放宽校园校舍面积等办学标准。^[6]随着文部科学省加快对新建大学的批复速度，日本的高等教育数量和规模显著增长。这种增长为社会输送更多高级专门人才，尤其是理工科人才，对日本的经济社会快速发展起到积极的推动作用。在大学设置认定条件放宽后，日本的高等教育规模进入快速增长期。据统计，1963—1970年，日本私立大学数量增加了110所，短期大学也增加了26所。^[7]

随着私立高等教育规模的快速扩大，办学质量下降的问题逐渐凸显。有识之士认识到，日本高等教育的发展应从“数量导向”转向“质量导向”。在放宽大学的“设置基准”这一政府的“事前规制”的同时，必须建立有效的“事后规制”以保障教育质量。这一时期的日本高等教育系统仍然缺乏灵活性和多样性，难以满足日益发展的工业社会的要求。

在此背景下，文部科学省分别于1970年、1972年、1973年先后3次修订《基准》。^[8]修订内容主要围绕4个方面展开：一是完善各类高校的基础设施建设；二是加强学生对通识课程和专业课程的学习；三是对教育水平严重低下的高校实施援助；四是提高毕业标准，严把毕业生出口关。^[9]

（三）《基准》的更新

20世纪90年代初，日本泡沫经济破裂，经济陷入低迷，同时剧烈的人口变动等经济与社会因素，对日本高等教育发展造成了冲击。日本高等教育系统难以维持所有大学在教学和科研上的同等卓越性。为应对这些挑战，文部科学省于1991年再次修订《基准》，以推动大学进入新的改革时期。此次修订的目的主要有三：一是通过《基准》的大纲化，使各项制度具备弹性，有利于大学顺应自身发展规律与社会需求，进而形成自身特色；二是倡导终身学习理念，振兴继续教育，使日本大学成为开放的中心，为民众提供多种形式的终身学习机会^[10]；三是为保持并提高办学水平，各大学有义务进行自我检查与评价。^[11]

1991年《基准》的修订具有深远影响，不仅改善了大学的创办条件，还扩大其课程设置自主权。例如，各大学不必统一将本科四年划分为前后两个阶段进行通识教育和专业教育，大学可自主进行通识课程和专业课程设置。这些调整促使大学需要在管理运行方面“自担责任”，推进改革与发展，助力日本高等教育再次进入快速发展期。1990年，日本有大学507所，而到了2000年，这一数字增加到649所。同时，为适应社会发展的需求，大学中出现许多新院系和新课程。20世纪70—80年代，日本高等教育毛入学率稳定在36%~37%，但于1995年快速上升至46%，这标志着日本高等教育从大众化阶段到普及化发展阶段的转变。^[12]

21世纪以来，日本高等教育在快速发展的同时，亦暴露出发展不均衡、人才供求不匹配等问题。随着“大学全入时代”的到来，日本私立大学面临招生困境，近四成学校招不满学生。此外，一些大学师资和设备的短缺导致无法满足设立有特色的新学科的需要。2008年，文部科学省开始研讨再次更新《基准》，改革聚焦学生的学籍归属和学位授予方式。期望通过修订《基准》，满足人才培养的需要，推动多家大学联合设立共同学部和大学院，并共同设置新专业、联名授予学位。

近年来，全球范围内高等教育面临着巨大变化和挑战：加剧的不平等现象、受阻的国际流动、数智化转型的挑战等。为更好地应对未来社会的挑战，大学需要为受教育者提供灵活且多样的高等教育学习路径。作为亚洲第一个实现高等教育大众化和普及化的国家，《基准》已经无法适应新时代日本大学改革和发展的现实需要。面对新时代的挑战和新的需求，日本需要重塑高等教育体系，将高等教育重心转向受教育者本身，推动灵活多样的高等教育体系建设。这成为日本再次修订《基准》的重要推动力。

此次修订工作由文部科学省牵头，参考中央教育审议会大学分科会在2022年3月18日关于“新时代下高等教育体系的改革与完善”的会议中提出的咨询意见。2022年《基准》重新定义了高等教育，即高等教育是一个汇聚不同价值观的人群，共同创造新价值的平台。2022年《基准》强调高等教育体系应实现教育者、学习者以及高等教育机构的多样化。修订过程以开放性为总体方针，并以客观性、透明性和先导性为基本原则，对日本大学的教育、科研、教师、学校设施、课程制度等方面予以详细规定并进行改革。

二、《基准》的政策旨趣

（一）《基准》的大纲化

“大纲化”这一概念，最早由日本大学审议会在1991年2月8日提出，旨在简化并明确《基准》的相关规定，将其转变为通用性的基本原则。在这一转变下，《基准》规定的所有内容都将成为日本所有大学遵守的最低标准。例如，《基准》规定文部科学省在明确大学办学规范的同时，又不宜过分干涉大学教育、科研的学术自由与自治。因此，逐渐简化《基准》并使法令内容呈现“大纲化”的特点，具体体现在两方面：一是减少对某项规定限制条件的数量；二是降低单一条件的标准。

文部科学省作为中央教育行政机构，在法律授权范围内对高等教育进行管理。大学和地方教育行政部门依法独立办学，不受文部科学省单一指挥。《基准》的“大纲化”变革，不仅体现政府对大学影响方式的转变，更反映了日本大学与政府之间关系的动态演进，特别是大学办学自主性的提高。从政府的角度而言，日本文部科学省通过修订《基准》等重要法令，规制并引导高等教育良性发展。天野郁夫等学者认为，这一文部省令标志着政府对大学和高等教育系统的进一步规制，一定程度上阻碍了日本大学的多样化发展。从政策法规角度看，政府给予大学更大的办学自主权，管理方式从“细节规制”转为“合同规制”，教育法令逐渐由细节标准向大纲化转变。这种转变促使政府与大学之间的关系逐渐契约化，旨在避免过细的国家基准成为大学发展与合作的限制，从而在法律层面上赋予大学办学更多自主性。

（二）《基准》的准则化

当今，世界高等教育格局正处于深刻变革当中，随着科技发展日新月异，高等教育领域也呈现出新面貌。在这一背景下，日本的大学能够根据社会环境变化及时做出回应与改变，开展具有鲜明特色和时代特征的教育与研究活动。然而，日本国内仍有部分观点认为，日本部分大学的教学水平逐年降低，大学已经不再像真正的大学。对此，文部科学省积极介入，旨在推动日本大学保持有质量的教学水准，提高大学科研能力，并主动接受社会对大学的监督。

《基准》规定大学在新设立学部时先要进行自评，并及时向社会公布评价结果。随后，这些评价结果将接受外部人员的审查。2022年《基准》指出，要继续加强第三方机构，尤其是社会力量对大学的监督作用，同时，评价机构必须保持客观性、透明性和先导性。在教学科研活动、院系设置、质量保证、财务运营及其信息公开程度、校园设施及学生援助、学生入学考试、教学科研成果验收等领域，要对大学进行全方面、多维度的评价。通过引入多个评价机构的匿名评审制度，减少单一评价机构对评审结果的干扰，确保评价的客观性。评价机构需及时公开评价过程、结果、原因等详细信息，以保证评价的透明性。此外，应加强对评价机构委员会的准入机制，尤其要保证参与评价的 人员具备政策前瞻性和国际视野，以确保评价的先导性。

（三）《基准》的导向化

1.促成以学习者为中心的高等教育改革

面对日益复杂、全球性威胁不断涌现、高等教育格局不断演变的背景，联合国教科文组织在2022年5月召开第三届世界高等教育大会，并发布《超越极限：重塑高等教育的新路径》报告。该报告明确指出，高等教育未来变革的方向之一是“提供更全面的学习体验”，强调以学生为中心，特别是以学生的学习发展为中心的重要性。近年来，很多国家的高等教育政策法规和质量保障框架标准中已体现这种转变，日本大学也在积极实施以学习者为中心的教育教学改革。

“以大学为中心”的发展模式推动日本高等教育取得显著发展成绩的同时，也面临着社会和受教育者对高等教育需求日益多样化的挑战。^[13]鉴于此，2022年《基准》强调高等教育未来的重心应转向受教育者本身，明确所有教学活动最本质的目的是促进受教育者的全面发展。为实现这一目标，日本采取的解决方案是挖掘每一位学生的个性，充分激发其主观能动性，根据其意愿促进自主学习。《基准》在校园基础设施、硬件设施、信息化配套设施等方面所做的规定和教学制度的改革，归根到底是为创造更有利于学生学习和发展的优质教育环境。

日本在践行“以学生为中心”的高等教育理念时，强调充分尊重学生发展意愿的同时要确保高等教育质量。这一理念主要体现在以下三个方面：一是明确大学生在学期间应当掌握的技能和知识；二是确保学生在学习中得到成长；三是确保学生在修读课程后能够产出相应的学习成果。以学生为中心的政策方针，结合恰当的质量保障与监管机制，可引导学习者实现更好的自我发展，从而降低无序发展或偏离正确轨道的风险。

2.推进对社会公开的高等教育评价

日本一直致力于寻求更加完善的高等教育评价方案。自1991年《基准》明确大学自评的要求以来，高等教育评价模式经历了从“设置认可”到“高校自评”模式的转变。这种转变对于高等教育改革和质量提升起到关键作用。然而，由于缺乏外界监控和问责，自我监督和自我评价的局限性逐渐显露。^[14]

21世纪伊始，日本将建设具备国际竞争力的高等教育体系作为其重要的战略目标，旨在通过推动高等教育国际化进程、提高高等教育的质量和国际竞争力。^[15]在这一过程中，高等教育评价体系也逐步吸收国际先进经验，并进行本土化改造。这一变革呈现出两大趋势：一是第三方评价机构逐步取代政府主导的评价和高校自评；二是评价过程与结果更加公开化。

2022年《基准》优化了原有的高等教育评价体系，参照国际主流改革方向，重新审视政府、大学、社会三大评价主体在高等教育评价框架内的关系，针对评价体系中监督不足和缺乏透明度的问题，提出以社会监督为核心、政府事后问责的新评价体系。

三、《基准》的关键议题与最新修订内容解读

2022年《基准》的修订聚焦教学科研体系改革与课程学分机制优化两大核心议题：以教学科研体系改革为核心，旨在推动高等教育教学科研体系的持续优化，充分体现了以人为本的教育理念；辅以课程学分机制与硬件设施标准的完善，确保教育软实力得到有效支撑，进一步强化以人为本的教育理念。

（一）教学科研体系改革

在日本社会和政府的认识中，教师肩负着促进高等教育发展的重要使命，其工作与教学科研体系的改革密切相关。在2008年《基准》中，日本大学共有三类教职工可以被称为“专任教师”：一是承担教学任务和科研活动的教育人员；二是专注于科学研究的人员；三是负责校内外实习和地域合作交流的人员。在2022年《基准》中，新增对“骨干教师”的规定，优化教师岗位设置，进一步强调教学工作的重要性,具体如图1所示。

1.骨干教师制度促进校际灵活交流

为规范高等教育发展，日本及多数国家都会规定学校的教师人数、职称比例或师生比等。在师资队伍方面，2022年《基准》摈弃以往仅根据教师所在工作单位计算师资的做法，2022年《基准》的骨干教师制度采用动态名额制，这种制度与教师的人事关系所在单位无关，而是根据实际工作量确定教师的动态名额。只要教师的工作量满足要求，即可计入其所在单位的教师名额中，这一名额每年都会进行调整。这意味着，一位教师可以同时在多所大学担任教学任务，并根据相关规定计入相应单位的教师名额。此举不仅提升了名额制度灵活性，而且有利于优化师资配置，促进教师跨学校、跨学院交流，有效避免教师为开展教育、学术活动而流动时需要脱离本单位的弊端。

2022年《基准》详细规定骨干教师的具体规则（见表1）。条件1必须满足，条件2-A、2-B满足一条即可。骨干教师的定义将重点放在教师是否真正承担教学、科研工作上。例如，某位教师在A学部授课任务较多，即视为骨干教师；在B学部没有承担教学工作或工作量较少，即视为普通教师。

表1   2022年《基准》对骨干教师的定义

2022年《基准》将骨干教师分为A、B两类，其中A类定员占比应达到总数的75%及以上，而B类定员则限制在25%以内。针对同一骨干教师在不同学校授课的情况，满足表1中的条件2-A的骨干教师计入A类定员，满足2-B的骨干教师则计入B类定员，若同时满足两者条件，则同时计入A类和B类的定员中。具体计入规则如表2所示。

表2   不同大学、不同学部的骨干教师计入定员规则

当同一骨干教师在本校不同学部之间承担授课任务时，一旦满足条件2-A并计入本学部A类定员之后，无论在本学部还是本校其他学部，即使满足条件2-B，也不可再计入A类定员。对于同时满足本学部条件2-A、2-B及其他学部条件2-A、2-B的骨干教师，有两种计入方法：一是仅计入本学部A类骨干教师定员；二是同时计入本学部和其他学部B类骨干教师定员；两种计入方法选其一。具体计入规则如表3所示。

表3   同一大学、不同学部的骨干教师计入定员规则

2022年《基准》建立骨干教师制度的主要目的有三点：一是旨在明确参与教学活动人员的职责；二是对高校的各项最低指标做出规定；三是推进动态化的优秀教师队伍名单制，精简教师队伍结构。经过此次修改，可以明确规定参与教学活动教师的人员配比，从而避免其他类型教师占比过大。

2022年《基准》对骨干教师的管理也提出了新要求，其核心是制度化和公开化。制度化是指针对教师在不同大学间授课时，应建立统一的行为规范，明确其在不同学校授课时的行为准则，确保教学资源有效利用的同时，保证教学行为的合规性。公开化则强调要及时公开骨干教师与教学相关的信息，包括但不限于骨干教师的学历、学位、历史教学情况和科研成果等。

2.新设教学辅助人员减少教师工作量

在《基准》修订之前，骨干教师除了要完成本专业的教学与科研任务之外，还需承担其他相关学科的教学任务及大量非核心教学工作，这极大地加重了教书育人的负担。为缓解这一压力，2022年《基准》新增“教学辅助人员”岗位及其职责的规定。教学辅助人员的职责主要有：一是开展课程相关的教学辅助工作，包括教学信息收集与上报、教学课后答疑等；二是在主讲教师的指导下承担该课程的部分教学任务；三是定期参加相关培训以保证教学质量。

近年来，日本高校聘用的教学辅助人员数量显著增加。根据日本文部科学省公布的2023年财政预算草案，日本政府决定将全国高校聘用的教学辅助人员数量从1.65万人增加到2.43万人，此番增幅约为30%。^[16]

（二）课程学分制度优化

2022年《基准》对大学的学期制度、考核方法、课程学分设置等做出调整，规定大学定期考试等课程考核方法多样化，一年教学活动原则上为35周，删除原35周教学活动需包括定期考试等要求。允许大学根据自身特点灵活安排学期数量和学期长度（见图2）。例如，东京大学、金泽大学等大学早在2015年前后就开始试行四学期制度，以期更好地促进学生国际交流。截至2020年，日本已经有180所大学在本科阶段采取多学期制度，占大学总数的20%；132所学校在研究生阶段采取多学期制度，占大学总数的18.5%。^[17]

图2   日本现行部分学期制度示意图

2022年《基准》放宽了对于学分的要求，原则上仍维持原有45学时为1学分的政策不变。但针对特殊的课程，大学可根据自身情况，在15～45学时的范围内灵活制定1学分对应的学时。此举特别将课外实践、考察等学习时间计入学时，并且允许需要课外实践的专业将实践课程灵活融入各门课程，减少理论与实践课程分设的割裂感，使学生能够更好地巩固所学知识。同时，2022年《基准》也放宽了学分取得的方式，不再仅限于传统的考试方式，明确报告、小论文、实验等均可作为课程的考核方式。另外，2008年《基准》还规定本科生毕业必须同时满足以下两个条件：一是要修满124学分；二是修读时间必须累计满4年。经过修订，2022年《基准》仅要求修满学分即可毕业。这一变化结合前述的四学期制，可以更好地适应海外来日留学生和日本赴外国留学生的需求，学生不必在每学年初统一入学。

四、结语

《基准》作为日本高等教育的指导性法令，历次修订均顺应不同时代教育流变，并对日本高等教育下一阶段的发展起到推动作用。少子化正在以超出高等教育界预想的速度发展，日本需要重新思考高等教育机构设置，并进行结构性和系统性调整。在人口减少的严峻局面下，更需要发展高质量的高等教育提高人口素质，加强高等教育多样化、创新性和国际化，提高教师水平和教学效果，增强存量大学的办学实力、灵活性与适应力。2022年《基准》的集中修订与实施，对促进新时期日本高等教育发展具有重要现实意义，反映出日本高等教育的改革动向。首先，大纲化、准则化、导向化的改革，既保证了大学设置基本准则，也兼顾了大学组织的灵活性和多样性，赋予大学自主权，促进其开展有特色的办学实践。其次，从修订内容来看，优化课程学分制度、放宽修业限制等最新修订，有利于推进以学习者为中心的教育教学改革，有望为国际学生和本国学生提供更灵活的学习机会和终身学习路径。此外，通过明确高等教育质量导向和完善社会力量参与对高等教育评价，日本大学有望在社会力量的监督下更好地保障办学质量。最后，新规定旨在促进教师合理有序流动、优化人员配置，为致力于教书育人、推动知识创新的骨干教师提供有利条件。通过明确设置区别于教学序列与行政序列的教学辅助人员岗位，有望减轻骨干教师在教学与科研工作上的负担，从而提升日本大学教学质量与学术竞争力。