广州作为土地资源紧缺、产业结构丰富多样、环境容量十分有限的现代化大都市，其经济社会发展对土地的迫切需求与土地资源日益紧迫的矛盾非常突出。如何在落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度基础上，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，提质增效地带动城乡建设高质量发展是各级政府面临的重要课题。
从2017年的第三次全国国土调查起，番禺分院先后承担了多项自然资源调查监测工作，在此基础上，成功探索总结了全域全流程自然资源调查监测工作体系在耕地保护方面的应用范式。
全域全流程自然资源调查监测
在耕地保护方面的应用优势
通过统一认定标准、统一数据管理和业务协同、全生命周期监管以及“预警式”监测，可做到早预警、早发现、早整改、强监管，动态掌握自然资源全生命周期变化情况，推动自然资源要素管理，推动实现“一次监测、多个专题、N种应用”的目标。
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统一认定标准
作为支撑经济社会发展的基础资源，不同部门对自然资源地类的认定标准各不相同，如执法部门、属地镇街前期认为土地起垄即为复耕；调查部门则认为耕地起垄仅为基础条件，需种植农作物且有一定的覆盖度和长势良好，否则不予认定为耕地......不同标准导致违法图斑涉及耕地的部分反复整改或整改不到位，在调查图斑认定上报时存在意见分歧。
因此，统一按变更调查地类认定标准开展工作，更有助于各部门工作协同开展，提升调查监测服务的效率和质量。
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统一数据管理
自然资源管理部门内部多个部门都有与耕地相关的业务，但由于不同部门掌握的数据以及职责不同，导致各部门工作相对割裂，无法高效开展耕地保护工作，同时，也会出现要求基层多次举证、整改工作反复、部门责任推诿等现象。因此，亟需构建一个多部门协同分工的调查监测工作体系，形成合力、自上而下对自然资源进行长效监管。
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全流程监管
自然资源要素管理，需回溯历史状况、举证现状情况、监管后续动态，采用传统的文件档案管理方式，无法快速全面地展现每个图斑的时空信息。
通过搭建地理空间数字化技术平台，可实现历史数据、照片、工作事项的存档和查询，任何图斑在平台上均可溯源，可清晰地看到图斑产生变化的时间、变化之前的地类、变化之后的地类、是否违法变更、违法后如何处置、处置后的地类是什么等一系列问题，真正做到以数据说话，用数据决策。
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预警式监测
通过对全域空间数据的分析，可实现对自然资源的准确核算，提早发现违法用地或耕地流出等问题，特别是对乡村振兴或重大基础设施建设项目实施过程中存在的占用土地等情况实现预警，满足地区经济发展精细化管理需求，从被动接收图斑任务到主动发现变化图斑，做到预警式监测。
如何构建全域全流程
自然资源调查监测工作体系？
番禺分院在梳理自然资源部门耕地业务基础上，以点带面，采用“天-空-地-网-人”测绘技术手段，打造区级全域全流程自然资源调查监测工作体系，实现自然资源管理各部门间的业务联动，满足番禺区自然资源精细化管理的各项需求。
番禺区全域全流程自然资源调查监测工作体系
图源：自绘
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统一耕地认定标准
针对相关部门认定标准差异较大的耕地部分，在梳理第三次全国国土调查地类认定标准基础上，番禺分院结合历年国土变更调查耕地认定标准和广东省变更调查审核部门编制的耕地认定标准，以图文并茂的方式，整理印发了《广东省耕地认定手册》，为区农业农村局、城管局、各镇街从事执法、报建等工作的人员提供参考，做到统一认识、统一标准、统一行动，群力群策推进自然资源调查监测工作。
广东省国土变更调查耕地认定手册及部分内容
图源：自绘
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采集全域数据
目前，番禺分院已完成区530平方公里范围内的1：500数字化地形图、无人机正射影像图、三维模型、土地权属、土地利用现状等数据的采集和整理工作，对全域范围内的山水林田湖草等各类自然资源进行精准分析，并以自然资源常态化监测工作为抓手，开展月度频次的监测、统计和分析，为相关部门的耕地保护工作提供有力的技术支撑。
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整合耕地业务
自然资源部门涉及的耕地相关业务众多，有年度国土变更调查、森林草原湿地调查监测、耕地流入流出、耕地保护与整治、耕地进出平衡、卫片执法等，不同部门间通过“耕地”这一要素相互联系、相互作用、相互影响。
自然资源部门耕地相关业务
图源：自绘
通过梳理耕地数据在各部门间的潜在联系，番禺分院将相关业务融入全域全流程自然资源调查监测工作体系，推动各部门业务处理从“串联模式”优化为“并联模式”，压缩常态化监测时间，提高工作效率，如在耕保部门开展耕地复垦、执法部门开展违法图斑整改验收时，同步纳入图斑自主举证工作，及时将图斑线索移送调查部门开展常态化监测，并采用无人机定期巡检复垦区，实现对耕地的高效监管。
业务的整合和统一数据管理打破了部门壁垒，充分发挥出自然资源调查的作用，提前预判潜在风险点，避免图斑反复处理和工作滞后导致的不可控结果，提高了各部门间的衔接性和耕地保护工作的流畅性，有利于促进资源节约集约利用，提升资源的精细化管理水平。
番禺耕地实景
图源：自摄
展 望
番禺分院将继续探索耕地等自然资源要素数量、质量、生态和文化“四位一体”建设目标，挖掘自然资源在城市空间形态塑造、生态保育和休闲游憩等方面的功能，深化各专项总体规划的引领统筹作用，在严格落实耕地保护的前提下，全面提高自然资源管理工作的综合效益。
供稿｜番禺分院
技术审核｜总工程师办公室
文图编辑｜办公室
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