城市眼｜苏南地区产业园区更新路径研究

本研究所指的苏南地区是江苏省南部地区的简称，包括南京、无锡、常州、苏州和镇江五座城市，主要聚焦苏南地区的国家级、省级产业园区，深入分析其现状和更新需求，结合先发国家和地区产业园的迭代经验，为苏南乃至全国产业园区的更新提供参考借鉴。

苏南地区产业园发展起步于上世纪80年代，从最初单一发展劳动密集型产业到逐步向发展创新产业蜕变，用了40年时间。截至2022年12月，苏南地区已先后形成9个国家级高新技术开发区、15个国家级经济技术开发区和24个省级开发区。

苏南大部分园区处于一次创业阶段，以工厂厂房为主，发展服装、食品等劳动密集型产业，整体规模较小，空间较为单一。 

一部分园区开始二次创业阶段，开发区数量快速增长、规模扩大，集聚资本、技术和管理等生产要素。发展重心转向招商引资，生产领域逐渐扩展到服务产业和高新技术产业。

大部分园区开始三次创业阶段，增长速度放缓。以产业技术为驱动推动产业园区发展，致力于发展高新技术产业和高附加值服务业，向多功能综合性产业园区发展。

部分园区迈入四次创业阶段，以创新为内生动力引领转型发展，走向发展核心技术、自主创新的新发展时期。苏南开发区普遍出现了从工业园向新城区转型的趋向，寻求在区域承担更大的服务职能。

判断园区所处的创业阶段，是开展升级路径选择的起点。

通过对目前苏南产业园区的摸查可发现，大部分园区处于三次创业阶段，少部分园区如苏州高新园、常州高新区、苏州工业园等为代表的头部工业园提前进入四次创业阶段，起步较晚的少部分园区处于二次创业的末尾。

重大发展阶段演替和技术变革带来的生产力要素的改变，或将驱动苏南产业园步入第四次创业。

随着城市化的快速推进和互联网时代的到来，产业园区的“劳动力、土地、资本、技术”等传统要素向“人才、生态、数据、科技”等新要素发生转变。新的时代背景下，与国际成熟的产业园区相比，苏南产业园转型升级普遍存在产业、土地、空间、人才四个角度的瓶颈。

苏南园区产业中，制造业占据主体地位，规模在全国处于领先位置。截至2022年4月，中国有37座“灯塔工厂”（指在信息化、数字化、智能化领跑行业的工厂），苏州独占5家，遥遥领先于其他城市。但目前苏南地区产业园区头部创新企业稀缺，落后于北京、上海、深圳等重点城市。

苏南地区产业园区目前已进入存量更新阶段，土地资源及效益均遇到瓶颈。2010年-2022年，苏州、无锡、常州土地出让规模有较大下降，2022年苏南地区工业用地容积率为1.69，其中，核心城市苏州、无锡、常州分别为2.01、1.73、2.07，低于上海、杭州。

苏南地区产业园存量土地再开发路径不畅。低效存量大多存在土地权属关系复杂、历史遗留问题较多、利益诉求多元、融资难等问题，其处置方式不能“一刀切”，这也导致存量低效土地无法成片更新。

虽然大多数产业园区从单一生产功能开始走向产城融合阶段，但大部分苏南产业园区现状还是以生产制造功能为主，缺乏服务功能。园区普遍为工业厂房面貌，标准化程度不高，缺乏设计和特色；很多园区存在生态环境不佳、景观尺度过大、缺乏休憩设施等问题。

第四次创业阶段，企业对高素质的人才需求较高，优质的硬性支撑和软性服务是吸引人才的关键。苏南大部分产业园区仍然呈现较为强烈的生产制造特征，产品创新平台的硬支撑不足，无法吸引高层次人才。

国际上一些产业发展较早的国家，如日本、德国、荷兰、新加坡等知名产业园区在发展过程中，已完成了从劳动密集型到资本和技术密集型，再到知识密集型园区的转变。本文对日本川崎市川崎区殿町地区“King Sky front”、新加坡裕廊工业园区、德国海德堡科技园、荷兰埃因霍温高科技园区作了研究，从产业、土地、空间、人才等四个层面归纳产业园迭代经验。

国际上的产业园倾向于在土地整备后，引入某领域的高精尖产业机构带动相关产业发展，并混合公共服务设施。

日本的“King Sky front”在旧厂区基础上，聚集70家生命创新领域机构（截至2024年1月），该厂区在功能布局上既有药物研发、药物研发支持、医疗器械、再生医学等研发机构，又有混合开放公园、社区空间、咖啡馆等服务设施。

产业园更新可借助多方力量来参与土地整备、开发、运营，分批出售等流程。

在“King Sky front”园区更新的土地整备阶段，UR城市复兴机构收购了低效运营的厂区，并与政府共同开展基础设施建设以及土地整备并将其分批出售。未出售的土地可弹性预留，以备未来未知的发展需求。

国际上，产业园经常采用工业上楼的形式，增加土地利用率。新加坡裕廊工业园区是亚洲最早成立的开发区之一，原为一个大型低密度工业园区，以50m×100m的一般性单层工业建筑为主，平均容积率0.5左右。

裕廊集团从1998年开始逐步收回闲置用地重新出让，提升工业用地容积率，鼓励多层标准厂房、叠加式厂房等较高容积率工业产品的出现，主要以4-8层的高层堆叠式厂房和无障碍物流中心为主，容积率由原先的0.5左右提升至2.0-2.5。

绿色生态的环境能塑造良好的空间品质，提升园区空间质量。

海德堡科技园共六个园区，是一座功能混合、绿色开放的生命科学产业园，其中的创新公园园区及SKYLABS&切尔尼林生物产业园均建设了大片公共开放的公园空间，为人们提供良好的休憩交流场所。

产业园区中的开放交流与公共服务空间不可或缺。

“King Sky front”的规划A区用“一条绿廊”将两个现有公园在南北方向上连接起来，每栋楼宇的一层都设置了面向绿廊的社区空间和陈列室，同时在长廊上设置“入口公园”等功能性节点，为人们提供聚集交流的空间。

埃因霍温高科技园区则采用独特的空间设计，不在办公楼内设置任何公共服务设施，而是打造长达400米的“交流街（The Strip）”，集中园区餐厅、会议中心等所有服务设施，为人们创造面对面交流的机会。

苏州工业园区在存量产业用地盘活方面走在苏南地区乃至全国前列，已积累一定实践经验。

苏州工业园区已在全国范围内率先进入全域存量更新的发展阶段。

2023年，园区凭借仅占全市7%的工业用地贡献16%的工业产出，亩均税收达32.42万元。高水平的用地单位产出背后是愈发紧张的土地资源，土地供需矛盾突出，每年新增用地供应70%以上都来自于存量用地的再开发。

构建基于用地综合绩效的评价体系。园区从“经济、空间、生态”三维度为基础，搭建完善的工业用地综合评价体系，综合考量多种发展要素，避免“唯亩产论”。

探索“主动管控、分区分类”更新路径。为改进地块调规繁琐的议事程序，园区转变思路，以分区、分类管控的方法协调近远期目标，将工业用地分区分片，根据更新条件、转型需求确定更新优先级，再结合企业具体情况对用地进行分类控制，提高了规划弹性。

制定“用地+企业”存量再开发路径。依托资源集约利用综合评价结果，覆盖企业转型升级和用地动态发展的两组全生命周期。前期重点明确用地的再开发方式，后期重点关注围绕企业的达产达标。

创新灵活管控、弹性出让的用地供给模式。结合生物医药、纳米科技等产业技术变革快、投入周期长的不确定性特点，园区创新出台了“白地+灰地”弹性用地管理模式。“白地”是指在规划期限内暂时无法明确具体用途、但需要在期限内预留建设余地、可供用地性质调整的建设用地。“灰地”为已确定用地性质、但尚不具备开发建设条件的工业用地，可临时改做其他用途（一般7-10年），实施弹性控制。

差别化产业用地要素供给和提供资金激励。园区通过一系列正面激励手段强化更新改造支持、鼓励区域协同发展，对积极响应开展更新工作并取得显著成效的使用权人，采取“以奖代补”的方式给予相应的资金补贴。

根据国际园区和苏州工业园区的更新经验，应结合苏南园区的普遍瓶颈，建立本土化的更新路径。从产业园区开发建设的全流程操作角度思考，可从土地一级开发、土地二级开发、后续运营管理等层面分别深入，提出相关策略。

苏南地区在存量时代背景下，首先应在土地一级开发阶段盘活大量存在的低效用地，以突破土地资源的瓶颈。

对利用粗放、布局散乱、税收产值等低于平均水平一定比例的低效工业用地等进行摸底调查、数据建库，自上而下提出分类更新策略。应基于地方财政收储资金实力、企业自身意愿、社会资本的参与意愿等因素选择合适的低效用地再开发模式，包括原权利人自主更新、实施主体成片更新、政府收储等，利用好相关政策完成拆迁和产权归集工作，完成成片连片的再开发。

苏南地区重点培育的生物医药、纳米科技、信息技术等产业具有技术变革快、投入周期长、有不确定性的特点，可采用“白地+灰地”弹性用地管理模式。

“白地”：对于空间需求变化快的项目类型，可借鉴“King Sky front”园区和苏州工业园区的做法，预留白地（已经完成土地整理的地块，但暂不限定土地性质）在项目周边，为未来可能的建设留有余地。

“灰地”：对于投入产出周期不明确的新兴产业，苏州工业园区的“10年+N年”灰地出让模式，值得借鉴。该模式中，在10年出让期满前，受让人需按协议履约考核。经政府监管方考核通过的，受让人可以受让“N年”期后段土地使用权，前后段总出让年期不超过30年。通过这样的“期中考”对产业用地进行分阶段的绩效评估，其中续期“N年”作为一种激励性政策，既降低了创新企业的前期用地投入成本，也便于后续监管，降低较长使用年限带来低效闲置风险。

“工业上楼”是以4层及以上多、高层厂房为载体，将生产空间高密度组织，有效提高单位建设用地产出效率。

苏州“工业上楼”重点鼓励电子信息、生物医药、智能装备制造、节能环保等生产设备较轻，生产过程噪音与污染较小的高端制造产业。相关产业能较好适应“工业上楼”的空间特征，在低楼层设置对垂直物流、厂房承重有一定要求的生产环节，无特殊生产要求的环节可上楼。

在不改变用地性质的前提下，可对部分规划地类叠加融合管理要求，建立创新用地混合管理模式。

对有条件的产业地块提高用地兼容性。在确保以产业为主导功能的基础上，鼓励相应地块用地性质在工业、研发、仓储等之间进行转换或混合设置，顺应多业态融合发展趋势。相关部门应结合实际情况明确产业用房的计容建筑面积占项目总计容建筑面积的比例，一般不得低于50%。

部分地块可承接园区配套服务需求。混合使用商业用地、居住用地、公共服务设施用地等用地类别，例如在园区配建部分小型商业、宿舍区和公共服务设施等，为产业人才提供服务。

园区内应该提供不同适配度的科创载体。对于龙头骨干型大中型企业，鼓励建设集聚设计、研发、智能制造等功能的高标准厂房（工业上楼）；对于专精特新、制造业单项冠军等优质高成长中小型企业，结合不同行业特点制定建设规模、厂房技术等指标，建设专用型厂房，提高“中企业供楼”的适配性；对于小微企业及新孵化项目，推动建设只租不售、价廉物美且具灵活性的产业保障房，保障相关企业置业落户发展需求及临迁安置周转需求。

结 语

苏南地区产业园大多正处于三次创业的阶段，向功能多元的城市新区转型。本文基于对苏南产业园的分析和国内外更新经验，最终提出四条更新关键路径。在未来更多苏南产业园区迈向四次创业的过程中，需要进一步关注区域产业空间一体化、产业分工合作、政策对接、资本流动等方面内容，促进苏南地区实现创新一体化集群发展，为我国跻身创新型国家前列提供更有力的支撑。