广州地处南岭山地向南海的过渡地带，拥有北部山林、中部沿江、南部滨海的自然本底，亚热带自然资源类型齐全，自然本底优越。改革开放四十年来，在经济快速增长的同时，面临自然资源面积减少、质量下降、空间破碎、生态服务能力不足等问题，无法有效满足高密度人群对自然生态空间日益增长的需求。
面向新时代，广州亟需破解高强度开发与自然资源保护的矛盾，率先探索超大城市自然资源协同治理新模式，为生态文明下的国土空间治理现代化提供先试经验。
广州自然地理格局图
图源：自绘
高强度城市开发下的自然资源保护案例（广州海珠湿地）
图源：自摄
逻辑转变
建立“四统一”的自然资源全链条治理体系
本项目基于问题导向、目标导向和治理导向，以统一底图底数、统一指标管控、统一分区管制、统一预警调控为抓手，建立“四统一”的自然资源全链条治理体系。
• 统一底图底数
应对各类资源分类不统一、空间交叉重叠问题，运用遥感解译技术识别自然资源类型、面积和亚热带特色资源，运用激光雷达和三维成像技术建立自然资源立体模型，识别自然资源功能、质量，消除口径认定、类别认定、边界认定差异，构建自然资源分类体系，形成自然资源“一张底图”；运用机器学习技术进行自动感知和监测，形成动态化、可视化、智能化的自然资源三维时空信息一张图。
运用遥感解译技术识别自然资源类型和亚热带特色资源案例图
图源：自绘
• 统一指标管控
改变以数量为主的单一管理模式，突出超大城市生态、资源、资产的复合管理特征，构建“数量-质量-效率-价值”的指标体系。
• 统一分区管制
解决各类资源各划分区、缺乏系统性问题，统一七大类的自然资源分区类型；以“双评价”为基础，叠加各类底线要素划分生态保护区和农田保护区，叠加生态、农业、林业、海洋等要素划分其他分区，形成统一的自然资源规划分区。制定分区主导用途和兼容用途清单，底线区以正面清单强化刚性管控，其他区以负面清单体现弹性兼容。
底线区正面清单管控要求示例
图源：自绘
• 统一预警调控
针对各类资源分散监管、事后督查治理代价大的问题，通过建设占用、质量退化、价值受损的风险因子分析，构建集成风险预警模型，自动识别高中低风险区，提出月度、季度、年度分级监控和调控措施。
重点突破
创新四项自然资源用途管制的核心技术
• 探索“目标-指标-空间-监控”自然资源全链条治理闭环
以超大城市自然资源有效保护、功能提升和价值转化为目标，将目标细化为四维指标管制和空间分区管制，以自然资源风险自动监测预警和分级调控为监控手段，实现从管制目标到管制手段的全链条闭环式传导反馈。
自然资源全链条治理闭环示意图
图源：自绘
• 构建从数量管理到价值管理的自然资源四维指标体系
应对超大城市高强度开发与资源保护的矛盾、高密度人群对自然生态空间的需求，突出生态产品价值转化，在传统数量指标的基础上，补充质量、效率指标，增加生物多样性指数、气候调节、景观游憩、科普教育等价值指标，形成四维指标体系。
适应超大城市国土空间治理体系，与国土空间总体规划协调推进，将约束性指标分解到各区，进行考核评估；预期性指标纳入城市体检评估工作。
• 创新从单要素到系统空间的自然资源空间管控技术
尊重广州“山-水-田-海”过渡型地理特点和生境、农业活动规律，开展生态斑块指数、生物活动、耕地破碎度、耕作半径等景观生态分析，运用最小斑块聚类算法界定七类自然资源分区的合理尺度，结合自然地物和管理边界，形成各类自然资源分区边界；协调分区边界重叠问题，以双评价为基础，按照生态优先、粮食安全优先、宜林则林、宜耕则耕的原则，建立分区优先度排序表，形成统筹各类资源的系统性规划分区。
优化自然资源空间管制规则，落实要素市场化配置和放管服改革要求，针对自然资源保护、修复、利用、转用四类活动，采取“准入-许可”相结合的空间管制方式。
分区优先度排序表
图源：自绘
• 建立自动预警调控的自然资源智能监控平台
依托广州市国土空间“一张图”实施监督系统建立自然资源智能监控平台，抓住自然资源建设占用、质量退化、价值受损三大风险，通过逻辑回归和显著性分析筛选出风险评价因子，通过风险概率评价法自动识别高中低风险区。
针对高风险区，建立风险趋势指数模型，长期动态跟踪风险变化趋势并划分规划调控区，提出针对性调控措施；目前平台已经试运行，初步实现对自然资源风险的智能监控。
示范应用
支撑国家试点工作和生态保护修复工程开展
项目成果图
图源：自绘
本研究成果推动了广州碳普惠国家试点、生态产品价值实现机制国家试点，支撑了全国第一次县级GEP核算、16个省自然资源调查监测评价工作，具有全国示范意义。
本研究提出的自然资源统一管理和用途管制技术还推动了一批资源生态保护修复工程，促进了鸟类保护、气候调节、休闲游憩等生态产品价值的提升，取得了较大的生态效益，形成新时代超大城市自然资源治理典范。
供稿｜国土与空间规划设计所
技术审核｜总工程师办公室
文图编辑｜办公室
推荐阅读
