两害相权取其轻

文化 2024-11-10 22:20 北京

本周全国人大常委会通过了地方政府债务限额置换，一共12万亿，由三部分构成：一次性新增6万亿，连续5年每年从专项债中拿出5000亿，另外把2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元仍按原合同偿还。

相比目前统计的地方隐性债务余额14.3万亿，这12万亿下去，几乎可以认为把隐性债一锅端了。但注意，端掉的仅仅是认定范围内的隐性债务，该不会有人真的相信地方隐性债务一共就14.3万亿吧？如果只有这么点债务，地方债又怎么会被认为是中国经济运行的重大隐患？

在隐性债务之外，还有更多没有被认定的债务，这些债务虽然没有被政府认定，但是市场机构们当然认为这就是地方债。过去这些年搞了很多轮地方债摸底，但一轮轮过去底数总是统计不清楚，为了搞到钱，地方有太多办法搞融资创新。比如2024年搞城投退平台，这件事早在2010年银监会就已经干过了，但最终退出之后再新建，再退出再新建，总是清理不干净。

还有推动融资平台转型，更是在2014年就开始提了，但基本没有看到成功转型的。毕竟地方融资平台唯一的任务就是为地方政府找到钱，其他的都是虚的，只要仍然是为了搞钱，那就不存在转型。

所以，这次用12万亿把14.3万亿债务余额轻了大半，2028年之后地方需要每年消化的债务余额就从2.86万亿元降到4600亿元，压力很小了，但这仅仅是账面的，而且这种做法也存在道德风险，跟预算法的规定也有冲突。

化解地方债，此前已经有两轮了。

第一轮是以新预算法正式实施的2015年1月1日为界，把这个时间点以前认定地方负有偿还责任的债务进行置换，这次置换，债务的性质和余额都没有变化。财政部曾表示，2015年1月1日之后，就只有政府债务，其他所有债务都是企业债，政府不承担偿还责任。

新预算法一个特别关键的修改就是关于地方政府发债，一方面对政府发债放松了要求，这算是给了甜枣，但是另一方面明确了违法发债的处理责任，比如第94条规定“各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。”

但2015年之后，地方债、隐性债、企业债越来越多，违法违规举债接连不断，虽然也进行了一些处罚，但基本是诫勉谈话，而非新预算法规定的“撤职、开除”，毕竟太普遍了，没法去处罚。

于是到了2019年实质开始了第二轮债务置换，共发行了3.2万亿特殊再融资债，用于置换2015年之后违法违规举债形成的隐性债务。不过要注意，这一轮是悄悄的搞，并不声张，特殊再融资债用的是结存限额，不需要通过人大审议，所以至少在公众层面，这件事关注度不高。

各地政府也很默契，发债材料的用途也说得很含糊，一般只说“偿还存量债务”，直到2023年9月内蒙古出了岔子，直接说“用于偿还2018年之前认定的政府负有偿还责任的拖欠企业账款”，这就把一直悄悄做的给广而告之了，所以最初的发债材料也撤回，修改之后重发，主要修改就是资金用途，改为了“偿还存量债务”。

之所以要如此隐晦，就是因为有违法之嫌。2015年之后除了地方政府发债，其他举债方式都是违法的，而且按照预算法，违法举债要被处罚，但是地方政府的债务又不能不管，于是就有了特殊再融资债。

而且，还要避免地方政府、金融机构形成惯性思维，认为城投债反正会由中央政府兜底，那么地方上就大可以肆无忌惮的举债，金融机构也大可以放心的大买特买。这就导致隐性债之外，还有隐隐债、类隐债，很难算得清。

从法律角度讲，这一轮债务置换并不合适。虽然在发布会上，蓝部长说“将不新增隐性债务作为铁的纪律”，但是事实上过去违法举债的并没有被依法追责，而且也确实被合法化了，隐性债也变成了台面上的显性债。过去总强调专项债只能用于项目建设，不能用于偿还存量债务，但这次也开了口子，连续5年每年拿出8千亿专项债用于化债。

被打破的还有最后的财政政策红线。赤字率不超过3%的第一道红线早就破了，地方政府债务率不突破100%在2022年也突破了，而且一下子到了125.3%，突破了120%的国际通行警戒线，注意这是不计算隐性债务的显性债务率，而且有5个省市竟然超过了150%。

此前唯一坚守的红线只剩下“政府负债不超过60%”，但在发布会上，通报政府全口径债务总额为85万亿元，其中30万亿国债、40.7万亿地方政府法定债还有14.3万亿隐性债务，政府负债率已达到67.5%。

而且未来几年，无论是提振经济还是应对特朗普冲击，政府融资额一定会大增，今年政府净融资额为9万亿，那么以后很可能每年突破10万亿，甚至达到12万亿以上，那么到2028年政府债务总额肯定会超过100万亿，甚至有可能达到140万亿以上，这意味着如果按照年均4.83%的增速，到2028年政府负债率很可能接近100%。

从2015年到2024年，已经进行了三轮债务置换，未来还会不会有第四轮、第五轮？

这很难说清，但三次化债，都没有解决隐性债务问题，原因很简单，新预算法没有形成真正的威慑，甚至每次化债对于努力靠自己还钱、严格自我约束的地方反而不利。比如这次6万亿额度的分配，涉及这么多地方的分配，很难搞出来一个复杂的方法，最终大概率就是按照各地当前被认定的隐性债务总额的50%划分，那么像北京、上海、广东等启动隐性债务清零试点的省份，就太吃亏了。

好孩子需要鼓励，坏孩子需要打屁股，这样才能变得更好。

但这太难了，毕竟地方政府财政非常紧张，而且越是经济条件不太好的地方，压力越大。如果逼着地方只能靠自己还债，真的对隐性债不管，甚至还要追究责任，那很多地方都要躺平了，越来越多的公务员发不出工资，肯定会换着法子去创收。

《铁齿铜牙纪晓岚》中和珅有一句话“救民先救官”，这话很歪，但现实也很无奈，让地方做工作、提振经济，那就得解决钱的问题，中央给不了太多，那地方就要求把口子放松点，把债务给置换了，减轻偿债压力。尤其考虑未来国际摩擦加剧，与美欧的贸易战才刚刚开始，更需要稳定经济和信心。

所以，不能不救。财政纪律也顾不上了，两害相权取其轻。

现在的关键不是去分析应不应该救的问题，而是思考未来应该怎样彻底结束一轮又一轮的债务置换，彻底终结隐性债。

一个比较现实的做法是大规模扩充中央财权事权，由中央承担更多的支出责任，比如把教育、医疗、社保等收到中央，结束“中央请客，地方买单”的行政发包制，这三件事占全国公共财政支出的近40%，把这些事关全民的支出从地方拿走，地方也就不需要老想着搞钱了。

但这就需要压缩地方编制，扩充中央编制，做起来难度也很大。至于进行市场化改革，真正让企业债变成市场行为，这就更难了，反倒不如扩充中央。

毕竟中国中央政府公务员占比仅仅只有6%，如果把义务教育阶段老师也算进去，占比还不到4%，而全球大多数国家中央公务员占比平均在12%以上，而且国家越发达，占比越高。如经合组织成员国平均值为41.41%，而日本就算经过多年分权改革之后，中央公务员占比仍然有15%，而改革前的2000年更是高达25%。

中央支出占比就更低了，中央支出占全国财政支出只有20%左右，这还是没有把地方政府社保基金支出、土地出让金支出等算进去。而经合组织成员国平均是46%，美国更是超过50%。

楼部长2013年曾经写了一篇论文《中国需要继续深化改革的六项制度》，这篇论文获得了第十五届孙冶方经济科学奖论文奖。第四项就是中央和地方财政管理体制改革，认为社会认为的地方财政紧张、应该中央进一步下放财权是错的，中国真正要做的是继续强化中央财力，核心改革方向就是分清中央和地方的支出责任，不该地方管的事就应该收回中央。

治大国如烹小鲜，很多时候只能走一步看一步。

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