作为世界上主要的双边贷款国，中国的崛起使发展中国家的金融格局发生变化，进而改变债务危机的解决进程。作者认为，中国的贷款方式及其在债权国论坛（尤其是巴黎俱乐部）中的缺席，将使国际货币基金组织（以下皆称IMF）管理债务危机的工作复杂化。就研究意义而言，本文的研究结果凸显中国贷款对主权债务制度的影响，有助于构建和丰富中国参与多边主义合作与治理的学术理论基础。
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摘要：
在IMF中搭便车？富有中国特色的贷款方式阻碍多边主义正常运行？中国破局为西方大国主导的自由主义国际秩序？全球主权债务制度是一种零碎的制度安排，双边债权人在巴黎俱乐部的非正式机构中进行协调，私人债权人受国内法院执行的合同安排管辖。然而，中国缺席巴黎俱乐部使IMF所依赖的双边债权人协调机制运行受阻，拥有更多中国债务的借款国与IMF之间的谈判将变得更加困难。Lauren L. Ferry 密西西比大学政治学助理教授Alexandra O. Zeitz 康考迪亚大学政治学系助理教授Lauren L Ferry, Alexandra O Zeitz, China, the IMF, and Sovereign Debt Crises, International Studies Quarterly, Volume 68, Issue 3, September 2024, sqae119![]()
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本文作者：Lauren L. Ferry & Alexandra O. Zeitz
中国在当代全球经济中发挥关键作用，但在设计治理全球经济的重要多边结构时，我们却较少看见中国的身影。针对此现状，作者于本文探讨中国对中低收入国家的贷款如何影响主权债务危机这一全球治理议题。具体而言，作者研究的问题为“中国的贷款方式，对作为债务重组机制中心机构的IMF，应对危机的方案作何影响？”虽然一些学者指出，中国的目标取向与以美国为首的西方大国领导的自由主义国际秩序不同，但其他学者则主张中国正努力与现有国际制度接轨。鉴于主权债务的现状，作者认为，中国缺席巴黎俱乐部使IMF所依赖的双边债权人协调机制运行受阻，拥有更多中国债务的借款国与IMF之间谈判将变得更加困难。
总体而言，作者的分析重点放在2000年至2019年，使用新冠疫情大流行前20年IMF项目的谈判过程以及Ferry和Zeitz首次引用的数据进行验证，并提出预测：在债务危机期间，拥有更多中国债务的借款人与IMF之间的谈判将变得更为艰难。另外，本文在以下三方面作出理论贡献：第一，作者发现新兴大国与现有机构之间的密切合作不仅需要投票权的增加，还需要更全面地整合不同偏好；第二，作者深化关于中国解决债务危机方法的研究，认为中国与其他官方债权人做法之间的差异会影响整个主权债务制度；第三，研究结果利于解释影响整个主权债务制度的原因，强调依赖官方债权人进行协调的制度背景.
基于IMF是协调主权债务危机管理的主要国际组织，其可独自向陷入困境的债务人提全球授权和资源。尽管IMF不直接就与特定债权人的重组提供建议，但他们会进行债务可持续性分析（DSA），该分析可决定债权人何时及如何提供债务减免。IMF与双边债权人之间的协调传统上是在巴黎俱乐部进行的，而中国避免完全加入巴黎俱乐部，担心这个典型的“富国俱乐部”的成员资格会给中国作为发展中国家的身份蒙上阴影。因此，中国在贷款方式上采取与巴黎俱乐部不同的做法，形成富有中国特色的贷款方式。从历史上看，绝大多数的国家间贷款由发达经济体提供，通过与国际机构的合作，由双边贷款机构制定相似的贷款和债务危机管理方案。巴黎俱乐部可谓是其中的典型代表。它为22个国家（主要是经合组织国家）提供协调平台，有助于其处理与陷入债务困境的借款人之间关系。相对而言，中国独树一帜，采取具有中国特色的国与国间贷款方式。截至2010年代中期，发展中国家欠中国的平均未偿债务已然超过欠巴黎俱乐部所有债权国债务的总和（见图一）。随着贷款的增加，中国已成为解决主权债务危机的重要参与者。目前，当一个发展中国家政府面临困境时，他们需要与中国的公共贷款机构以及其他债权人进行谈判。![]()
图一 借款⼈总债务存量的平均构成，1989-2019
全球主权债务制度是一种零碎的制度安排，双边债权人在巴黎俱乐部的非正式机构中进行协调，私人债权人受国内法院执行的合同安排管辖。IMF发挥中心协调作用，提供信息并监督借款国，向面临各种危机和挑战的国家提供援助和贷款。当IMF对陷入债务困境的借款国作出反应时，双边债权人扮演重要角色。首先，它们向IMF提供有关其向借款国提供贷款的信息；其次，双边债权人同其他债权人一样，向借款国保证，他们将延迟债务减免，使债务恢复至可持续的水平。因此，与双边债权人达成协议是IMF为债务缠身国家安排援助计划的重要组成部分。于IMF而言，巴黎俱乐部为双边债权人进行信息交流和融资保证提供单一沟通点，二者之间的协调传统上是在巴黎俱乐部进行的。然而，迄今为止，中国在贷款和债务危机管理方面采取与巴黎俱乐部成员国不同的做法。中国的双边贷款由多个贷款机构提供，其两家主要政策性银行是中国进出口银行和国家开发银行，但还存有多家中国国有银行提供海外贷款。这些银行主要以商业为导向，在扩大重组灵活性方面几乎没有得到任何政府指导，这往往使它们在提供债务减免担保方面行动迟缓。另外，虽然中国偶尔以临时参与者的身份参加会议，但它并没有完全承诺加入巴黎俱乐部，这多因巴黎俱乐部的规则与中国偏好的债务危机管理方式不一致。作者在这一部分强调中国与巴黎俱乐部债权人不同的三个做法，如下所示：首先，许多中国贷款的目的是保护中国的贷款人不受政府无力偿还的影响，中国的一些贷款要求借款人设立一个专门的账户来结算借款人的债务。在向发展中国家提供贷款的私人债权人中，抵押是一种更为常见的做法，但如今在其他双边贷款人中很少见。中国债务的抵押可能使IMF的工作人员难以评估中国债务的可持续性。此外，如果债权人因为担心中国债务的优先级而互不信任，这可能会使IMF项目获得融资与进行谈判变得更加困难。其次，中国的贷款人可能会要求借款人对贷款合同条款以及任何债务减免保密。由于不同贷款机构之间的信息传递度较低，透明度问题加剧。而重要的是，如果其他债权人对特别账户或抵押等条款不确定，这可能使借款国未来流动性愈加不确定，同样会使IMF更难预测该国何时将恢复债务可持续性。最后，到目前为止，中国更倾向于“在双边基础上悄悄地”解决借款国的债务危机。中国不仅不参加巴黎俱乐部谈判，中国贷款通常还包括一些条款，寻求将债务豁免于巴黎俱乐部的任何重组，或豁免与巴黎俱乐部达成的债务重组类似的待遇。当IMF对一个以中国为主要债权国的债务危机作出反应时，该组织的运作程序会受阻，尤其是依赖双边债权人率先行动的程序。作者认为这可能通过三种机制发生：中国与IMF之间缺乏协调、其他债权人的搭便车顾虑以及借款人将中国作为与IMF谈判的外部选择。中国处理双边贷款和主权债务危机的方式不同于其他主要双边债权人。当IMF对一个以中国为主要债权国的债务危机作出反应时，该组织的运作程序，尤其是依赖双边债权人率先行动的程序，可能会受挫。作者认为，这可能会通过以下三种机制发生。与巴黎俱乐部债权人不同，IMF在处理陷入债务困境的借款人方面，没有与中国贷款机构进行协调的历史。毋庸置疑，这意味着IMF的工作人员必须在这一过程的所有步骤上付出额外的努力。此外，在核实信息后，如果一个国家的债务被认为是不可持续的，IMF的工作人员必须等待该国与（多个）中国债权人进行双边债务减免谈判，而不是与巴黎俱乐部的所有主要双边债权人达成协议。中国倾向于双边和保密的重组谈判，这可能会使借款人更难从其他公共和私人债权人那里获得融资保证，从而阻碍IMF计划的达成。如果其他债权人担心中国不愿提供全面的债务减免，他们可能会因为担心责任分担和搭便车而推迟自己的减免。由于双边债权人在债务危机解决过程中发挥着至关重要的作用，如果中国和巴黎俱乐部债权人之间的协调机制不存在，债权人之间的搭便车担忧将会增加，进而拖慢谈判进程。谈判进程将从双边债权人到私人债权人，再到IMF。于此，作者以莫桑比克在2016至2018年的经历为例。鉴于2015年对中国的债务占莫桑比克未偿官方债务的20%，债券持有人对双边贷款机构享有特权的担忧，实质上可能是对中国的担忧。因此，莫桑比克在努力与债券持有人重组债务的同时，开始与中国谈判。这无疑表明债权人之间的不信任，尤其是对中国的不信任，会拖延债务危机的解决，进而阻碍各国与IMF的谈判。由于借款国与IMF在条件或项目规模方面进行讨价还价的难度上升，IMF与从中国借款的国家谈判更为艰难。由于中国在巴黎俱乐部之外运作，借款国可能希望从“债权人卡塔尔”的解体中受益。虽然中国贷款常被国际社会视为“IMF计划的不完美替代品”，但中国向处于危机中的国家，尤其是主要借款国，已提供一些灵活的融资。债务国可以在与中国贷款机构就替代贷款进行谈判的同时，启动与IMF的谈判，并可能利用这些贷款与IMF讨价还价。于此，作者将2019年巴基斯坦延长基金贷款安排的谈判用作典型案例，说明中国贷款是如何成为IMF的替代方案，使谈判更具挑战性。2018年，巴基斯坦经历严重的经济危机，由于IMF在社会项目上的压力，政府拒绝向IMF求助。与此同时，中国在2018年大选后的一周内为其提供20亿美元的融资，巴基斯坦成为本世纪头十年最早受益于中国信贷的借款国之一。另外，外部融资意味着巴基斯坦可以将IMF视为“后备选择”，融资多样化可使巴基斯坦减少对IMF的依赖程度。中国的贷款机制和债务危机应对方式，使IMF在应对陷入债务困境的国家时更加困难，但这些机制并不是相互排斥的。借款人将中国的紧急融资作为一种外部选择，以加强其议价的能力。这些不同的动态也不太可能在实践中区分开来，因为它们会导致同样的结果，即谈判更加困难。如果涉及中国的大额贷款，IMF 将更难评估债务的可持续性、设计可行的方案并与债务人进行谈判。这就引出我们的主要假设：H:在债务危机期间，拥有较高中国债务存量的借款国将于IMF进行更漫长的谈判。本文作者将IMF谈判的原始数据与中国的债务存量数据进行配对分析。在所有分析中，分析单位是IMF项目。由于谈判可能需要几个月到几年的时间，项目层面和年度层面数据之间可能存在不一致。因此，作者以谈判开始的年份（由 IMF 首次出访日期确定）来衡量协变量。由于中国不公布其海外贷款项目的逐笔贷款数据，所以衡量各国对中国的债务一直具有挑战性。然而，自2020年以来，世界银行的《国际债务统计》（IDS）开始公布双边债务流动和存量的年度数据。其中，IDS数据包括中低收入国家欠中国公共贷款机构的未偿公共债务和政府担保债务。作者视IDS数据为中国债务数据的主要来源，为实证研究提供较为全面的时间和横向覆盖。此外，面临紧急国际收支需求的借款国可能正在经历汇率、通货膨胀、银行或债务危机。基于本研究是关于中国对IMF应对主权债务危机的影响，当外债是借款人财务困境的重要原因时，中国的贷款应在IMF的谈判中发挥重要作用。只有在DSA要求减免债务时，债权人协调才会成为一种挑战。旨在解决这一问题，作者纳入一个指标变量，以说明借款国是否处于违约状态。这是基于加拿大银行信用报告评估小组(CRAG)关于主权违约的数据库进行编码的二分法，主要变量是中国债务与违约之间的相互作用。
作者利用Ferry和Zeitz(2024)的原始数据来衡量与IMF谈判的压力，他们对借款人和IMF就一项计划达成一致所需的谈判次数进行编码。谈判团的数据来自IMF数字档案中的员工报告。作者关注的是2000-2019年批准的项目（在主权债务重组架构近期修订之前），当时中国债务在借款国债务存量中所占比重较大。在这段时间批准的351个项目中，作者共统计出343名工作人员报告，将这些信息作为IMF代表团数目的一个计数变量进行编制，以商定一项方案。由于研究报告存在差异，作者对样本期内90%的任务数量进行编码。![]()
图二 2000-2019年IMF工作人员特派团数量
本研究以特派团数目这一非负计数变量为被解释变量，记录在谈判期间IMF派遣到借款国的特派团数量。该变量呈过度分散的特征，使研究人员更倾向于使用负二项估计量。近些年来，随着中国债务上升，谈判时间出现缓和的下降趋势，不利于最后研究结果的呈现。基于此，本研究纳入地区固定效应而非国家固定效应，将标准误差集中在国家层面。本文数据集中的借款国是低收入和中等收入国家，这些国家的经济和政治数据往往具有高度缺失的特点，使用列表删除缺失的观测值可能会导致估计偏差。因此，作者通过链式方程(MICE)进行多次归类，以替换控制变量间的缺失值。除此之外，因为地缘政治对IMF项目和中国贷款都发挥重要作用，所以作者采用其他数据进行补充，以衡量与IMF谈判的压力：G5的官方发展援助总额、G5商业银行风险敞口总额、与联合国大会(UNGA)G5的投票一致性以及联合国安理会成员(UNSC)的成员身份。研究结果说明其他经济和政治变量在IMF谈判过程中的作用，具体数据如图三所示。较富裕国家和负债较多国家需要更多的工作人员，才能就一项计划达成一致。而这可能同时表明，IMF在陷入困境的大型经济体中的计划更为复杂，需要更持久的谈判。由于外援是衡量借款人战略重要性的常用指标，因此，作者推断，强大的股东国可能会直接或者间接干预，以加快有限借款人的谈判进程。
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图三 中国债股与IMF任务数量的关联
此外，作者使用小样本中罕见事件的观测数据，对其进行一系列稳健性检查。鉴于IDS数据集所存局限性，作者还使用Horn，Reinhart和Trebesch（2021）的（HRT）中国债务存量数据库，作为基于估计贷款水平还款时间的中国未偿债务的替代衡量标准。在所有三种操作中（见图四），中国债务继续与债务危机中借款人谈判代表团的数量呈正相关。另外，基于HRT数据定义中国风险敞口的结果，也与我们的假设一致。至于债务危机的其他衡量标准，公共债务作为相互作用期限内债务负担的连续衡量标准，这类情况下的最终结果也呈现一定稳健性。
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图四 不同中国债务敞口水平下预测任务数
五、结论
在IMF中搭便车？富有中国特色的贷款方式阻碍多边主义正常运行？中国破局为西方大国主导的自由主义国际秩序？最近的研究对中国融入自由主义国际秩序提出质疑，就主权债务而言，中国对担保、保密的偏好和双边危机解决，似乎符合中国外交政策中主权和自由裁量权优先于协调和透明度的考虑，更类似于早期私人债权人的做法。此外，这种贷款和危机解决方法与传统双边债权人指定的规则和规范不同，而IMF在正常运作时一直依赖这些债权人。
另外，本篇文章指出这样一个事实：IMF一直在一个没有中国投入的主权债务机制下运作。作者认为，中国贷款导致IMF谈判陷入困境的原因之一，是双边和私人债权人可能会因担心中国债权人的搭便车行为而拒绝债务减免。虽然作者关注的是2020年之前的时期，但最近的改革皆旨在实现“使中国融入多边主义情境下的主权债务机制”这一目标。然而，指导低收入国家债务重组进程的《共同框架》仍处于起步阶段，债权国之间仍存在重大分歧。基于此，未来研究应考察，在双边债务重组谈判中，不同类别的债权人对中国作为主要双边债权人地位的反应。
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