【编者按】 西方国家的部分公共服务机构混乱、流程死板、效率低下，这已经成为共识，甚至西方国家经常在文艺作品中以此自嘲。但英国著名学者克里斯托弗·胡德在《指责的博弈：政府活动中的游辞巧饰、官僚主义和自我保护》中告诉我们，上述种种弊端可能是政府有意为之，目的就是在“指责的博弈”中保护自己。本书生动地描绘了西方政治家和政府官员在面临指责时所使用的多种策略，并且有意识地进行深度挖掘，围绕 “避责”这一话题，探讨西方国家公共组织的建构过程、政治公关的运作逻辑，以及公共管理的标准运作程序设计的深层关系，从而帮助我们更好地理解政府运作过程与组织设计和管理。 本文摘自《指责的博弈：政府活动中的游辞巧饰、官僚主义和自我保护》的第一章，胡德以一个人人都可能碰到的问题开头，巧妙地带领我们进入指责的世界。 |
![]()
指责的博弈：政府活动中的游辞巧饰、官僚主义和自我保护
寒潮过后，天气回暖。此时，你正搭乘一辆公交车。车上的暖气开到了最大挡，所有人都感到不舒服。你气冲冲地找到显而易见的联络人——公交车司机，要求立刻关闭暖气。但公交车司机说这事儿不归他管，现在市里面许多公交车都开着暖气，要想关闭，只能联系公交车公司里的技术工人。如果你耐着性子追究此事，会发现技术工人也在推脱，告诉你他们的工会最近正在和公交车公司交涉，指责公司没有雇用足够的员工来维持公交系统的运行。然后，你又了解到公交公司的经理指责城市交通管理部门限定了公交票价，导致公交公司入不敷出，无法雇用更多的技术工人。而交通管理部门说……欢迎来到指责的世界，围观指责的博弈。想必大多数读者会遇到类似上面的情况。虽然我们给出的例子看起来微不足道，但有些时候这种戏剧性的事情却可能会危及生命。事实上，相似的情况会出现在一些危害巨大的事件里，比如，大量的储户精打细算地存钱，只为多年后自己的生活能有稳定的保障，但由于某些政策调整或银行倒闭储户一下子失去了一生积攒的储蓄或养老金。那么问题就来了，为什么专家们不停地给出各种政策建议，能言善辩的改革者许诺让政府和公共服务变得更加亲民、更加和谐，但上述情况仍然反复出现？同样，为什么我们总是看到应对公共服务风险的手段死板且愚蠢经常以减少某些风险的名义增加我们面临的其他风险？为什么所有这些真诚的报告、专项小组和政府计划总是呼吁创新的、适当的、以结果为导向的监管，却没有产生什么效果？比如说，我们如何理解这样一种逻辑:运营乡村铁路的部门因为坚持进行它负担不起的安全性能升级，导致入不敷出，不得不停止运营，从而迫使乘客改用公路上的交通工具，而后者的伤亡风险更高？最后，当我们受困于一些事情引发的不幸的后果，这些后果对我们的心态、我们的银行存款，甚至我们的躯体和生命造成了伤害，为什么责任却往往是模糊不清的呢？几乎所有地方的公共组织都持续地通过改革和重构来澄清责任，改善问责的方式。那么，为什么官方机构和媒体在重大失败后一次又一次地调查，发现了“确凿的证据”（“smoking gun”evidence）来证明谁知道或做了什么，最后却难以追责？这些问题直指现代政府行政和公共服务的核心，并且本书认为问题的答案很大程度上事关避责何以塑造官员的行为、组织架构，以及他们的工作程序和政策。本书旨在剖析和描述一些主流的避责策略分析它们如何发挥作用，以及如何参与指责的博弈。但值得注意的是，避责虽然常被人不齿，却也能时不时地在发挥消极作用的同时发挥些积极作用，这就引申出了有关避责“好”“坏”之分的讨论。本书一开始强调各种行为之间存在着联系。它们都是避责逻辑和避责政治击败了有关“善治”（good governance）的陈词滥调的产物,这些陈词滥调充斥着——或者说污染了——现代政府和公共服务。避责获胜的机制是微妙的，这些机制存在于组织的运作和成员的行为深处。避责的胜利是意料外的，因为它违背了至少一代人所宣称的政府和公共服务改革的主旨。政府任命的官员和选举产生的政客有同样多（如果不是更多的话）的避责的冲动，它也经常出现在公共服务中的私营或独立部门的供应者身上。我们讨论的其实是一种风险，即指责的风险，但奇怪的是，它在官方界定的“风险管理”中似乎很少被提及。这确实很奇怪，因为在当今世界，风险通常绝不是令人难以启齿的。事实上，在过去十几年，各类研究中心、专业杂志、博士团队和有名望的教授等传统的学术阵地都在关注风险。在商业世界，它成为审计和公司治理的核心，这是为了控制与导致 2008年金融危机的各种失败相类似的操作。在政府机构中，它成为众多不断增长的、致力于管制风险的行政权威的核心关怀，这些风险包括环境风险、食品和药品风险、医疗风险、金融风险以及其他各式各样的风险。这些行政权威通常声称自己的监管是“基于风险的”，也就是说，它们旨在根据不同组织造成的风险来确定监管的重心，而不是对所有组织一视同仁。当下政府和商业领域的风险管理活动经常受到关注，人们彰往察来，道长论短。然而，这种风险的绝大部分是来自社会或企业管理领域，并受到正式关注。与之相区别，本书聚焦于公职人员，包括政客、管理者、专业人士和一线官员面临的针对个人的指责的风险。这种风险及其管理在管理类的研讨会上出镜率较低。并且奇怪的是或者说意味深长的是——很难找到一个传统的行话术语来指称它。我们或许可以称其为“声誉风险”（reputational risk），这是现代风险分析的传统类别之一，但这个词更多地被用于讨论企业而不是个体官员我们也可以称其为“政治风险”（political risk），而这个词在风险管理行业中通常是指企业或投资者因与政府决策相悖而面临的风险，例如财产征用、掠夺性税收或阻碍性监管的可能性。综合考虑，在本书中我们简单地称其为“指责的风险”（blame risk）。因此，本书将重点关注政府及其相关组织面临的指责的风险。据此，我们可以更加了解制度世界里的避责方式，并尝试寻找我们一开始提出的，有关官方言行不一的谜题的答案。这是因为对指责的风险的管理——或许与本意相反，且通常是以一种不被承认的方式——频繁地塑造现代政府行政体系（modern executive government）的组织和运作方式，产生了它自身奇特的行政架构（administrative architecture）和政策运作逻辑。指责的博弈：政府活动中的游辞巧饰、官僚主义和自我保护本书指出，指责和避责是西方政治家和政府官员的常见行为，并且它们在一定程度上塑造了政府和组织的结构及运行方式。作者通过实例证明，从高层领导到一线人员的各级参与者都有避责的动力及手段，随后分析了编演策略、代理策略和规程策略这三种避责策略及它们的具体应用形式、适用范围和局限。本书充分展现了西方政治家和政府官员在面临指责时的反应，以及他们如何运用一种或几种避责策略，从而将责任转嫁给其他人甚至公共服务的使用者。克里斯托弗•胡德（Christopher Hood），英国著名学者，曾任教于伦敦政治经济学院、悉尼大学、格拉斯哥大学、新加坡大学、香港城市大学等。2001年1月，被选为牛津大学万灵学院的高级学者，并获格莱斯通教授职位，2014年荣休。主要研究领域为公共部门的管制、当代各国公共管理与政府管制的变迁、政府管制的制度分析以及政府管制的改进与透明度问题。杨帆，浙江大学管理学博士，现为华东政法大学政府管理学院副教授，硕士生导师，上海市“晨光学者”，《公共管理评论》指导编辑（2024—2026年）。近年来，研究议题集中在基层治理、行政问责、行为公共管理等领域。主持国家级课题1项、省部级课题2项，在《中国社会科学》、《公共管理学报》、《公共管理评论》（Public Management Review）、《城市》（Cities）、《中国季刊》（China Quarterly）等期刊发表多篇论文。第三章 编演策略：赢得争论、划清界限、转换话题和保持低调第四章 代理策略：亲自指挥还是委托，选择还是继承？第六章 指责的世界的制度动力：一个全新的免责时代？将编演策略、代理策略和规程策略联系起来：避责行动的联合方式避责策略：不断改进的防御技术，还是希望战胜了经验？来源：格致出版社
