陈　丽　邓微达　王智烜｜财政垂直非对称性、财政可持续性与地方政府民生支出倾向

作者简介

陈　丽

陈丽，经济学博士，厦门国家会计学院讲师；

邓微达（通讯作者），教育学博士，厦门大学教师发展中心助理教授；

王智烜，经济学博士，厦门国家会计学院教授。

摘　　要

　　在新时代我国明显加快省以下财政体制改革进程的背景下，关注当前地方政府在平衡经济发展与改善民生要求下的支出倾向，对于进一步推进省以下收支责任划分改革、促进经济高质量发展、提升人民群众获得感具有重要意义。在影响地方政府民生支出倾向的财政分权体制因素中，财政垂直非对称性对民生支出存在显著负向直接效应和间接效应。其作用机制在于，财政垂直非对称性引致的财政收支矛盾，将增大地方政府的财政可持续性风险，促使地方政府通过减少民生支出来缓解财政压力。由此，新发展阶段要在加快推进省以下财政体制改革的同时，持续探寻能够兼顾改善民生与发展经济要求、平衡政策效应与财政可持续的政策举措。

党的十八大以来，习近平总书记在多个场合反复强调以人民为中心的发展思想，强调要在决策部署和实际工作中“坚持人民至上、紧紧依靠人民、不断造福人民、牢牢根植人民”。坚持以人民为中心的发展思想，既是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾所必须坚持的重要理念，也是推进高质量发展、实现全体人民共同富裕的重要着力点。财政作为国家治理的基础和重要支柱，必然也要主动作为，将补齐民生短板、增进民生福祉作为当前工作的重点。然而，中央政府和地方政府在行动目标上的不一致性，往往会导致上下两级政府间出现激励不相容。地方政府在实际财政工作中往往更倾向于压缩民生支出以支持经济建设。本文通过研究影响地方政府民生支出倾向的体制因素和作用机制，试图为促进民生改善与经济发展相协调、政策效应与财政可持续相平衡提供解决思路。

从已有研究来看，许多学者将地方政府的支出倾向归因于中国特色的财政分权安排，认为地方政府既受益于财政分权带来的经济管理自由裁量权，又受限于收支分权不匹配引起的收支矛盾，从而使得地方政府尤其青睐于能够拉动经济增长的基础设施建设。也有学者的研究发现，财政分权可能激励地方政府增加民生投入，这取决于分权时序、财政分权程度、财权事权匹配度、民生支出功能属性等。由此可见，尽管学术界普遍认同财政分权对地方政府支出倾向存在影响，但其作用方向仍存在争议。从政策层面来看，2013年党的十八届三中全会提出“建立事权和支出责任相适应的制度”，基本公共服务领域以及教育、科技等分领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革陆续出台。2022年中央全面深化改革委员会第二十五次会议指明要“理顺省以下政府间财政关系，使权责配置更为合理，收入划分更加规范，财力分布相对均衡，基层保障更加有力”。可以看到，新时代以来，以习近平同志为核心的党中央围绕财政事权和支出责任划分改革作出了一系列重大判断和明确要求，近期更是明显加快了省以下财政体制改革进程。不过，目前国内学者对于财政分权与政府民生支出倾向的研究，主要着眼于新时代之前的中央与地方政府间财政分权，而对当前省以下政府间财政关系产生的政府民生支出倾向问题的研究相对较少。因此，关注当前加快推进的省以下财政体制改革对地方政府民生支出倾向的影响，是新时代研究推进省以下收支责任划分改革、增进人民福祉必须把握的重要问题。

此外，关于财政分权如何影响地方政府民生支出倾向，现有研究大多归结于政府竞争和晋升激励两个方面因素，鲜有研究关注财政可持续性风险在其中的作用。已有研究表明，财政分权将影响财政收入的再分配能力和财政预算平衡状况，即会对财政的可持续性产生影响。而在既有研究我国财政可持续性问题的文献中，大多关注影响财政可持续性的因素，如人口老龄化、减税降费政策等，少有研究财政可持续性对地方政府支出行为的作用效应。除了政府竞争、政治晋升等作用机制外，在财政分权体制下，地方政府日趋凸显财政可持续性问题，很大程度上影响了地方政府的民生支出决策。不过，这一作用机制仍需经验证据的支撑。

据此，本文关注财政分权中的结构性问题，即财政垂直非对称性因素对地方政府民生支出倾向的影响，重点考察财政可持续性的传导效应，及其与政府竞争、政治晋升机制的相互影响。本文所研究的财政垂直非对称性（Fiscal Vertical Asymmetry），也称财政纵向失衡（Fiscal Vertical Imbalance），学术界通常以地方政府支出中未被其自有收入融资的份额来衡量，考察财政收入分权与支出分权不匹配引致的地方政府财力与事权的不对称性。

与已有文献相比，本文的边际贡献主要有三个方面：其一，关注财政可持续性机制，进一步验证了政府竞争对民生支出倾向的影响很大程度上依赖于地方面临的财政可持续性压力，这是地方政府调整支出行为的深层次内在动因。其二，财政可持续性指标兼顾了财政收支端和政府债务端对民生支出的影响，更为全面地反映了地方政府面临的财政可持续性风险，并在一定程度上缓解了用收支缺口衡量可能产生的与民生支出之间的内生性。其三，考察省以下的财政垂直非对称性对政府支出行为的影响，既符合当前中央的决策部署和财政改革导向，也能为推进省以下财政体制改革提供有益探索。

（一）财政垂直非对称性作用于地方政府民生支出倾向的直接效应

伴随着收入分权和支出分权的错配，财政垂直非对称性成为财政分权体制下地方政府普遍面临的问题。面对财政垂直非对称性，不同经济发展水平及官员特征的地方政府民生支出行为倾向可能呈现差异。一方面，为吸引具有纳税能力的居民，具有相对经济自主决策权的地方政府将更有效率地提供居民所期待的公共产品。这意味着财政垂直非对称性一定程度上能够激励地方政府优化财政支出结构，即地方政府倾向于提供更合意的公共产品和服务水平，提高对辖区内居民需求反应的灵敏程度，产生对民生支出的正向作用。另一方面，我国的财政垂直非对称性通常伴随着与晋升挂钩的考核指标，从而驱动地方政府官员为了政治晋升而开展“标尺竞争”。相比于经济性支出项目，民生支出项目对经济发展的促进作用较为滞缓，所以地方政府以增长为目标的支出结构导向会促使其将财政资源更多地投资于生产建设性领域，形成财政垂直非对称性对民生支出的负向作用。

基于此，本文提出以下研究假设：

研究假设1：财政垂直非对称性对地方政府民生支出倾向同时存在正向和负向两种作用，其作用方向和效应大小取决于两种效应的相对情况。

（二）财政垂直非对称性作用于地方政府民生支出倾向的间接效应

本文以债务空间作为财政可持续性的代理变量，在研究财政垂直非对称性是否通过财政可持续性作用于地方政府民生支出倾向时，就要相应考虑财政可持续性所包含的政府债务因素影响。当前，面对财政垂直非对称性所伴随的收支不匹配现状，地方政府以债务收入来维持支出需求成为其主动选择，尤其在地方政府财政自主度和财政支出压力同时增大的情况下，地方举债意愿与动机进一步增强。政府债务水平居于高位，意味着实际债务水平与债务上限之间的财政空间缩小了，从而引起地方政府的财政可持续性风险相应增加。从财政可持续性对民生支出的影响来看，一方面，地方政府举借债务是增强民生支出保障的重要资金来源，尤其是2014年修订的《预算法》将地方政府债务资金的用途限定在“公益性资本支出”上，债务收入效应在一定程度上为地方政府增加民生支出提供了资金支持，进而产生财政垂直非对称性对民生支出的积极效应。另一方面，地方政府的高额债务意味着较重的还本付息负担，地方政府面对财政支出空间挤出将作出压缩整体支出规模的选择。由于生产建设性投入在短期内可以快速吸引资本流入，所以地方政府偏向于生产建设性支出带来的增长效应，降低民生领域财政支出水平，即表现为财政垂直非对称性引起地方财政可持续性下降，进而减少地方民生财政支出。

基于此，本文提出以下研究假设：　

研究假设2：财政垂直非对称性将增加地方政府的财政可持续性风险。

研究假设3：财政可持续性对民生支出的影响同时存在正向效应和负向效应。

（一）联立方程模型

为考察财政垂直非对称性与财政可持续性、地方政府民生支出倾向之间的关系，缓解三者相互作用产生的内生性问题和误差项相关性问题，本文借鉴储德银和费冒盛的做法，构建了以下面板联立方程模型：

其中，peo_it为第i个地级市第t年的财政民生支出倾向；asy_it为地方政府财政垂直非对称性程度；sust_it为财政可持续性；X_it为民生支出倾向方程中的控制变量，包括转移支付比重tran_it、政府竞争度gcom_it、城镇化率urban_it、人均实际国内生产总值pgdp_it、实际GDP增长率g_it；Z_it为财政可持续性方程中的控制变量，包括财政透明度transp_it、财政自给率fsr_it、城市建设情况const_it、固定资产投资比重invest_it；λ_1i和λ_2i为个体固定效应；δ_1t和δ_2t为时间固定效应；ε_1it和ε_2it为随机扰动项。

（二）重要指标与具体说明

1.财政民生支出倾向

本文研究的时间跨度是2015—2019年，考虑地级市层面数据的可获得性，这里以地方政府科学技术支出、教育支出、社会保障和就业支出、医疗卫生与计划生育支出四项支出的总和占一般公共预算支出的比重来衡量民生支出倾向。

2.财政垂直非对称性

财政垂直非对称性源于地方政府收入权力和支出责任的差异。基于这一理解，本文参考Eyraud和Lusinyan的测算方法，计算公式为：

其中，省级财政自给率为省级政府财政支出中来源于自有财政收入的比值，用以衡量其下属所有市级政府可能得到的净收入份额；市级政府财政收入分权与支出分权的比值作为权重，衡量的是市级政府在既有的权责分配下能够从省级政府中获得的净收入份额。当地方政府财政收入分权越小、财政支出分权越大、上一级政府财政自给率越小，财政垂直非对称性程度就越大，财权和事权不匹配程度也就越高。

3.财政可持续性

本文参考Chosh等的思路，以实际债务水平与债务上限的差值来衡量财政可持续性指标。在测算债务上限时，为更全面将影响财政盈余及债务风险溢价的因素考虑进来，本文用一般公共预算、政府性基金预算及转移支付来衡量地方政府财政盈余，用地方政府债券加权票面利率来替代无风险利率，结合陈丽等的做法，构建了地方政府财政盈余率对负债率的非线性财政反应函数，求得财政反应函数的最大实数解即为地方政府负债率的上限。财政可持续性的计算公式为：

4.控制变量

在政府财政民生支出倾向方程中，本文选择了转移支付比重、政府竞争度、城镇化率、人均实际GDP和实际GDP增长率作为控制变量。在财政可持续性方程中，本文选择了财政透明度、财政自给率、城市建设情况和固定资产投资比重作为控制变量。

（三）数据来源与统计特征

本文关注2015—2019年我国271个地级市财政垂直非对称性对地方政府财政可持续性、民生支出倾向的影响。地级市相关的原始数据大多来源于《中国城市统计年鉴》（2016—2020年）、Wind数据库和CEIC数据库；部分缺失数据来源于全国地级市决算报告及其附表（2015—2019年）、地级市统计年鉴（2016—2020年），并经手动整理而成；财政透明度数据来源于清华大学公共管理学院发布的《中国市级政府财政透明度研究报告》（2015—2019年）。为消除价格因素的影响，以2015年为基期进行相关数据处理，各变量的描述性统计见表1。

考虑到财政垂直非对称性与财政可持续性、民生支出倾向之间的相互作用关系，本文采取系统估计法对联立方程模型进行估计。根据识别条件，联立方程中有2个内生变量和10个外生变量，满足过度识别的阶条件，表明三阶段最小二乘法进行参数估计是合理的。

（一）基准回归

表2检验了财政垂直非对称性对地方政府民生支出倾向的直接效应和间接效应，这里有两个主要结论。

其一，财政垂直非对称性对民生支出产生了显著负向直接影响。如表2列（3）所示，财政垂直非对称性每增加1个单位，民生支出占比相应减少0.045个单位。这意味着当财政收支责任错配引起垂直非对称时，地方政府为了拓宽财政资源、履行支出责任以争取政治晋升，更倾向于参与政府间对于流动性资本的竞争，即把有限财政资金投入于生产性项目以寻求税基扩大和经济增长，从而挤出民生项目支出。

其二，财政垂直非对称性对民生支出产生了负向间接影响。根据表2，财政垂直非对称性在1%的显著性水平上对财政可持续性产生负面影响；而财政可持续性每下降1个百分点，民生投入也显著降低0.167个百分点。这意味着，面对财政垂直非对称性伴随的有限财政收入增长空间和更大支出压力，地方政府的财政可持续性风险增大，其将投资于能较快带来财源收入的基础设施项目，并为获得流动性资源展开激烈竞争，从而抑制民生支出。

整体来看，财政垂直非对称性对民生支出的直接影响和间接影响均十分显著，其直接效应为-0.045，间接效应为-0.070，总效应为-0.115。对比直接效应和总效应可以看到，财政可持续性成为财政垂直非对称性作用于政府民生支出倾向的重要传导机制，间接效应占总效应的比重达61%，这说明在财政垂直非对称性框架下确实存在财政可持续性对民生支出的显著影响。这一结论与本文理论部分提出的观点相一致。

（二）异质性分析

考虑到城市间经济发展的差异性，本文按照经济发展状况将271个地级市划分为较发达地区和较不发达地区，回归结果如表3所示。其一，在经济较不发达地区，财政垂直非对称性主要通过财政可持续性来影响政府的民生支出倾向，没有产生直接效应。可能的原因是，经济较不发达地区的财政民生支出倾向存在较大路径依赖。对于欠发达地区而言，薄弱的产业基础、迟缓的要素流动和较弱的创新活力使其较难实现路径更新与突破，财政民生支出倾向也是如此。在财政垂直非对称性体制特征下，地方政府调整支出倾向需要借助外部力量，而财政可持续性压力就是其重要动力源。其二，在经济较发达地区，财政垂直非对称性对民生支出倾向产生显著抑制作用，但这一直接效应没有通过财政可持续性的压力传导。究其原因，经济较发达地区的基础设施建设已经比较完善，既能支持地方政府展开适度竞争以吸引更多资源流入助力经济发展、增加财源，也能在竞争中促使其进一步完善和优化财政收支结构，提高对风险的应对能力。面对垂直非对称性，经济较发达地区的政府能够根据收支责任分配来快速调整支出策略，而不依赖于财政可持续性带来的压力作用。

（三）稳健性检验

1.数据整体处理

为消除不同变量的数量级和量纲差异对研究结论的影响，将变量进行标准化。如表4列（1）所示，经过数据标准化后，财政垂直非对称性对民生支出具有显著负向作用。此外，省会城市、副省级城市与其他城市相比，在经济实力和财政管理等方面拥有更明显优势，在财政分权上往往具有更大话语权；其政策支持与发展优势也更易于在政府竞争中赢得更多资源与人才。为避免省会城市、副省级城市对基准回归结论的影响，将其他普通城市样本重新回归得到表4的列（2）。结合回归结果，其他普通城市的民生支出比重对财政垂直非对称性的负向效应依然显著，表明基准回归结论依然稳健。

2.更换被解释变量

按照制度经济学理论，制度和政策的路径依赖普遍存在，这也形成了政府支出行为受到前期行为影响的递延特征。从我国预算安排来看，目前虽有不少省份推进零基预算改革，但仍有大部分地级市存在预算编制和支出安排的基数依赖行为。同时，地方政府对于经济发展和政策调整的预期也可能影响当期财政支出行为。为了避免路径惯性和合理预期对研究结论的影响，本文参考吕冰洋和张凯强的方法，分别用地方政府民生支出倾向的经验值和预期值进行再次回归。其中经验值是将样本期内的滞后年份民生支出比重的均值作为地方政府民生支出变量的当期值，而预期值则是将样本期内的未来年份民生支出比重的均值作为地方政府民生支出倾向变量的当期值。此外，本文还用滞后一期民生支出变量进一步验证政府支出行为可能存在的路径依赖特征。从表4可以看到，分别运用地方政府民生支出的经验值、预期值和滞后一期值进行的回归均证实了基准回归结果的稳健性。

3.更换解释变量

对于体制因素变量，虽然政府性基金预算具有专款专用的特点，但这一部分资金依然是政府可以自主决策的。在测算地方政府财政垂直非对称性指标时，本文以一般公共预算和政府性基金预算来测算财政收入分权和支出分权，基于此计算得到宽口径的财政垂直非对称性指标。从表5的列（1）可以看到，财政垂直非对称性对地方政府民生支出的直接作用和间接作用依然显著为负。此外，本文还运用财政收入分权和财政支出分权指标来进行稳健性检验。如表5的列（3）和（4），在收入分权和支出分权下，地方政府仍然倾向于减少民生支出。

对于机制因素变量，2014年以来我国将地方政府债务限定在以政府债券形式举借的一般债务和专项债务范围内，但当前地方政府依旧庞大的隐性债务仍是影响财政运行的重大风险隐患。由此，本文将地方政府债务余额和城投债余额之和作为宽口径的债务水平来测算宽口径财政可持续性指标。结合表5的列（2），考虑地方城投债的影响后，宽口径的财政可持续性对民生支出的影响在5%的水平上显著为正，系数值略有减小。

（四）内生性处理

地方政府的民生支出倾向也会影响财政收支决策进而作用于财政垂直非对称性。为解决两者之间存在的反向因果以及遗漏变量等产生的内生性，本文进一步从两个方面来缓解内生性的影响：一方面，为克服地方政府民生支出倾向对财政垂直非对称性的反向作用，在联立方程模型中将地方政府民生支出倾向作为财政垂直非对称性的解释变量进行回归。通过联立方程模型，将财政垂直非对称性、财政可持续性变量视为内生因素，在一定程度上缓解了因可能存在的内生性问题而又单独估计单方程造成的估计偏差。另一方面，考虑到遗漏变量引起的内生性问题，构造财政垂直非对称性的工具变量来对基准结果进行检验。参考詹新宇和刘文彬的思路，本文用同一省份内其他城市的财政垂直非对称性的加权平均值作为该城市财政垂直非对称性的工具变量。其合理性在于：一是满足相关性，同一省份的政府间财政关系存在相似性，即省级政府的财政自给率相同，且省级政府分配给下一级市政府的收入权力和支出责任存在行为一致性，从而地级市政府间的财政垂直非对称性指标存在较大相关性。二是满足排他性，地级市政府的财政民生支出主要取决于当地的政治、经济、社会因素，而受到其他地级市相关因素的影响较弱。尤其是同一省份其他城市财政垂直非对称性的加权平均值，较难通过其他途径影响地级市政府的财政民生支出倾向。

基于以上两个方面考虑，本文建立包含地方财政民生支出方程、财政可持续性方程和财政垂直非对称性方程在内的联立方程模型，并将同一省份内其他城市财政垂直非对称性的加权平均值作为该城市财政垂直非对称性的工具变量，如式（2）所示：

其中，Y_it为财政垂直非对称性方程中的控制变量，包括转移支付比重tran_it、政府竞争度gcom_it、人均实际国内生产总值pgdp_it、财政透明度transp_it、财政自给率fsr_it和固定资产投资比重invest_it等变量；meanasy_it为同一省份内其他城市的财政垂直非对称性的加权平均值；λ_3i为个体固定效应，δ_3t为时间固定效应；ε_3it和ε_4it为随机扰动项。

本文采用三阶段最小二乘法对式（2）进行估计，结果如表6所示。与基准回归结果相比，考虑“地方政府民生支出倾向→财政垂直非对称性”的反向作用机制及财政垂直非对称性的内生性影响后，核心解释变量的系数符号与显著性均与基准回归一致，验证了财政垂直非对称性对地方政府民生支出的直接效应和间接效应，增强了本文实证结论的可靠性。

地方政府的外在行为选择，往往有赖于内在动因的作用。事实上，地方政府面临的财政可持续性风险是前置于政府竞争和晋升激励的行为因素。当地方政府面临较大的财政可持续性风险，伴随有限预算空间和债务空间时，政府竞争与晋升激励机制才得以发挥效应。这意味着，政府竞争和政治晋升对民生支出倾向的影响很大程度上依赖于地方面临的财政可持续性状况。为了检验政府竞争和晋升激励的压力影响机制，本文以财政可持续性分别与政府竞争、晋升激励的交乘项来探究财政可持续性机制的影响，构建如式（3）（4）所示的模型。结合多数文献的通常做法，这里分别以地级市政府的外商直接投资比重、GDP增长率作为政府竞争（gcom）和晋升激励（g）的代理变量。

如表7所示，列（1）（2）反映了地方政府财政垂直非对称性、政府竞争、财政可持续性和民生支出倾向的相互作用，列（3）（4）则反映了地方政府财政垂直非对称性、晋升激励、财政可持续性和民生支出倾向的相互影响。根据回归结果，有以下两个主要结论。

第一，政府之间的竞争是地方政府民生支出倾向的重要作用机制。在列（2）的政府竞争中间方程中，财政垂直非对称性系数显著为正，而在财政民生支出倾向方程中，政府竞争的系数显著为负。这表明，财政垂直非对称性将引发地方政府为吸引要素、争夺税基而愈发激烈的竞争，而政府竞争加剧则进一步强化了地方政府民生支出的扭曲。考察政府竞争与财政可持续性的相互作用，列（2）的gcom×sust项显著为正，表明政府竞争对地方政府民生支出的负向作用受财政可持续性的影响，地方政府财政可持续性状况的改善有利于缓解因政府竞争挤出的民生领域支出。地方政府财政越可持续，其财政压力越小，则有更多财力保障民生支出，这在一定程度上可以弱化政府“为增长而竞争”动机对民生支出扭曲的负面效应。

第二，财政垂直非对称性对地方政府民生支出倾向的影响同样存在地方官员的晋升激励机制。在列（4）中，财政垂直非对称性显著促进了地方晋升激励，表现为中间方程中财政垂直非对称性系数显著为正；而在官员晋升激励下，地方政府倾向于压缩民生支出以追求短期经济增长，表现为晋升激励变量系数显著为负。值得注意的是，财政可持续性在这一过程中并不产生影响，即g×sust项不显著。可能的原因是，地方官员追求生区生产总值增长背后的晋升激励，直接受制于政治上的政绩考核机制，地方政府与中央政府的目标不一致性深刻决定了地方政府减少民生支出的行为动机。

本文从财政垂直非对称性的角度，以我国271个地级市为研究对象，考察中国特色财政分权框架下的制度因素与地方政府财政可持续性、民生支出倾向的相互关系。研究发现：其一，当前存在着财政垂直非对称性作用于地方政府财政可持续性、而财政可持续性又作用于民生支出倾向的影响路径；其二，财政可持续性是我国地方政府调整支出倾向的深层次动因，提升财政可持续性能够对政府竞争引致的民生支出扭曲产生纠正效应。

鉴于此，我们要注意把握以下两个方面的启示：其一，从财税体制改革上为保障财政民生支出营造良好制度环境。中国特色财政分权带来的支出责任下放和财政收支责任不匹配等问题，对地方政府民生支出倾向的影响是持久而深远的，当前要在中央和地方分税制的原则框架内，遵循健全政府间财政关系的基本原则，进一步加快推进省以下财政体制改革，增强地方政府的公共服务保障能力。一方面，清晰界定省以下政府间财政事权和支出责任，以权责清晰、财力协调、区域均衡的政府间财政关系从根本上为守住民生底线保驾护航；另一方面，通过科学规范、监督有效的转移支付制度来缓解地方财政收支压力、保障基本民生支出，健全地方税体系、逐步扩大地方税政管理权，为扩大地方财源、壮大地方财力提供支撑。其二，从财税政策安排上促进民生改善与经济发展的良性循环。地方政府从支出端着手的结构调整反映了其应对和化解财政可持续性压力的支出倾向，故统筹好发展经济与改善民生的关系、把握好政策有效应和财政可持续的平衡，是我国在新征程上必须始终遵循的重要思路。一是在支出安排上既要保证民生财政支出强度，又要适度超前开展基础设施投资，在支出结构优化中使尽量多的财政支出能同时兼顾到改善民生与促进发展的双重任务实现；二是在积极财政政策中既要通过减税降费政策发挥提振经济的积极效应，又要注重把财政资源精准用在紧要处，确保财政可持续性；三是不折不扣落实党和政府“过紧日子”、财政资金直达基层民生机制、压减地方一般性支出等政策安排，在财政紧平衡下为民生重点领域、重大任务和重大支出留足财政空间。