朱福林｜新中国引资75年：历程、经验与展望

作者简介

朱福林，经济学博士，商务部国际贸易经济合作研究院外国投资研究所副研究员。

摘　　要

　　引资在新中国经济建设，尤其在改革开放之后的经济增长奇迹创造过程中发挥了不可替代的积极作用。根据关键事件时点，新中国引资历程可划分为引资初试（1949—1977年）、引资开启（1978—1991年）、引资热潮（1992—2000年）、引资加速（2001—2011年）和引资新程（2012年至今）五个阶段。各个阶段引资在时代背景、政策演化、产业分布等方面呈现出不同的事实特征。坚强的政治保障、良好的国际环境、开放的管理体制、适时的战略转折、持续的市场化改革、稳步的法治化建设，是蕴含于新中国75年引资实践的重要经验及其政策意涵。当前中国式现代化新征程，应积极理性应对国际时局，大力营造良好的国际环境；进一步扩大制度型开放，不断完善外商投资环境；不断优化基层行政治理机制，提升外资来华动力。

外商直接投资（Foreign Direct Investment，简称FDI）是中国经济融入全球化、参与国际循环、嵌入全球价值链的重要纽带，也是促进国内循环与本土产业链发展壮大的有力助推器。引进FDI即引资必然会受到各种政策、因素和环境的叠加影响，其所呈现出的阶段性特征反映了不同历史时期我国发展理念、经济战略、市场水平等时代特征。从新中国成立至1976年，国家对吸引和利用外资重视程度不足，FDI在国民经济建设中的参与率低、作用小。党的十一届三中全会的召开，标志着中国吸引FDI的历史大幕正式开启。改革开放以来，引资所取得的成就证明了中国实行对外开放、主动加入世界经济体系的战略抉择是十分正确的。中国经济高速增长、转型升级、提质增效的过程与我国不断扩大吸引与利用FDI相伴随，也是FDI在中国逐步加快投资、开拓市场和深入本地化的过程。

党的二十大擘画了中国式现代化的全景蓝图和目标任务，并提出了中国式现代化的核心内涵、本质要求和重大原则。改革开放以来，FDI在推进中国式现代化建设、全面建成小康社会的过程中发挥了不可或缺的作用，对中国经济增长、结构升级、技术进步和国际竞争力提升都有重要贡献。未来，FDI仍将是中国式现代化建设新征程中不可或缺的重要力量，因此，充分发挥FDI的积极作用对于推进中国经济高质量发展、助力中国式现代化“新两步走”目标的实现具有重要意义。当前，世界百年未有之大变局加速演进，不确定不稳定因素交织堆积，全球产业链供应链价值链重构与调整步伐加快，对世界FDI格局及我国利用外资趋势造成了极大影响。2023年中央经济工作会议提出，巩固外贸外资基本盘，持续建设市场化、法治化、国际化一流营商环境，打造“投资中国”品牌。2024年2月，国务院常务会议将稳外资作为今年经济工作的重要发力点。由此可见，面对复杂动荡的国际形势，决策层仍坚持引资战略不动摇，旨在通过吸引和利用外资为构建国内国际双循环新发展格局及推进高质量发展作出应有贡献。为此，梳理并总结新中国利用外资历史背景、发展脉络及基本经验，对于当前开创吸引与利用外资新局面具有重要的理论与实践意义。

引资是一国促进经济高水平增长的有效路径，是加快工业化建设、推动经济增长、实现技术进步的重要方式。新中国引资以改革开放为界经历了一个明显的“先抑后扬”的转变过程，折射了两个不同时代经济哲学、国家运作等方面的显著差异。

（一）引资初试（1949—1977年）

新中国成立初期，我国仿效苏联采取高度集中的计划经济模式。囿于相对封闭的经济政策和环境，加上强调自力更生的指导思想，在吸引外资上比较保守，对利用外资心存芥蒂，少量的利用外资主要集中于对外借款这一间接方式上。

新中国成立初期，我国对外经贸合作受冷战背景下“一边倒”的外交路线的影响，采取了向社会主义阵营的倾斜政策。当时，我国十分有限的外资几乎都来自苏联等社会主义国家，主要基于政治和外交方面的原因，而不是缘于市场与经济方面的考虑。1950年2月14日，《中苏友好同盟互助条约》正式签字。苏联承诺自1950年至1954年以1%的年利率向新中国贷款3亿美元，具体安排为，苏联以机套设备和器材支付，中国以苏联急需的钨、锡、锑等战略物资偿还，双方还达成在中国创办石油、有色金属、民航和造船4个合营公司的协议。这是新中国引进和利用外资的最初尝试。然而，1960年前后中苏关系走向破裂，双边经贸合作陷入困境，对苏联的外资利用也全部停止。值得注意的是，这种依靠借用利率高、还款期短的国外商业贷款来发展重工业的办法，由于引进成本高，加之当时我国科技落后，国内配套资金严重不足，导致利用外资的总体效益不高，引进的资金设备未能发挥应有效益。此外，针对新中国成立前遗留下来的外资，我国采取了小额留存、作价回收等措施。在完成社会主义改造之后，外资工商业基本上销声匿迹。在“谈债色变”的氛围下，我国一度对发达国家外资及其主导的国际机构贷款持否定态度，跨国公司来华投资更是无从谈起。1979年以前中国吸引FDI基本上是空白的。

总体来看，此阶段，我国基本游离于发达国家建立的全球生产体系之外，未能认识到利用外资的优点，对利用外资设置了过多限制，我国也遗憾地错失了二战结束后长达20余年的第一波经济全球化红利。但通过国外贷款等方式引进大规模重工业建设所需的成套设备机器与技术，对我国构建相对完整的自主工业体系起到一定的推动作用。

（二）引资开启（1978—1991年）

党的十一届三中全会确定，把全党工作的着重点转移到社会主义现代化建设上来，开启了改革开放和社会主义现代化建设历史新时期，也拉开了我国利用外资的大幕。邓小平等领导人在推动利用外资政策制定与落实的过程中发挥了关键作用。1979年《中华人民共和国中外合资经营企业法》的颁布，标志着我国吸引FDI步入法治轨道。

改革开放初期，我国吸引FDI的思路及政策尚处于初探期。由于之前长期实施封闭半封闭的高度集中的计划经济体制，各经济主管部门对打开国门、利用外资缺乏宏观调控及微观管理经验，推行开放型经济体制的能力储备严重不足，这决定了我国引进FDI势必采取小切口突破的试点模式，即划定经济特区实行特殊经济政策。为在全国范围内形成鼓励外资的良好氛围，1983年中共中央、国务院发布《关于加强利用外资工作的指示》，指出使用外资、引进先进技术对加快我国社会主义现代化建设的战略意义，强调各级政府要把利用外资、引进先进技术提高到战略的高度来认识。在“摸着石头过河”的改革大背景下，我国吸引FDI走出了一条“中央推动、地方响动、多路并进”的上下结合的模式。

除弥补资金短缺、引入技术和管理经验之外，创汇也是此阶段我国吸引外资的另一个重要目的。到1991年，FDI的工业产出几乎全部出口，满足了国内进口先进设备和技术的外汇需求。为增加外汇创收，更多地吸引出口型外资企业，1986年4月，第六届全国人民代表大会第四次会议通过《中华人民共和国外资企业法》，赋予在华外商独资经营权利。1986年10月，国务院颁布《关于鼓励外商投资的规定》（即“22条”），在税收、信贷、场地使用费等方面给予产品出口企业和先进技术企业一系列鼓励外商投资的激励政策，充分保障外资企业经营及用工自主权，敦促政府提高办事效率。1988年4月，第七届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国中外合作经营企业法》。至此，“外资三法”全部完成，在相当长时间内成为我国利用外资的法律基础。

要素禀赋条件的约束，使我国吸引FDI只能率先从加工贸易形成突破。1978年7月，国务院颁布《开展对外加工装配业务试行办法》，允许采取先办厂、后承接外商加工装配业务的“来料加工”方式，试行“三来一补”。1985年国务院颁布《关于华侨投资优惠的暂行规则》，鼓励吸引港澳台侨投资。港澳台侨投资的率先进入得益于其对中华文化的认同，华侨身份对于建立联系、取得互信、促成交易发挥了重要作用，可以有效降低不确定商业环境下存在的交易风险与成本，这是广东、福建最先获得中央特殊政策待遇、成为当时外资主要聚集地的重要原因。20世纪80年代，我国主要吸引的是来自港澳台、东南亚地区具有华侨背景的外商投资，大多集中在投资少、风险小、周转快的小项目和低端劳动密集型行业，通过“三来一补”等加工贸易方式承接小规模外贸订单。此时欧美外资整体上对中国开放前景尚存疑虑，仍处于观望状态，虽有意转移其制造业产能，但仍未大举行动，大都采取中外合资模式试图规避政策风险。1987年美国、欧盟对中国的实际投资金额分别仅为2.6亿美元和0.5亿美元，而同期来自香港地区的投资额已达15.9亿美元。另外，为满足外商来华考察居住需求及发展涉外旅游业增加外汇收入，我国利用外资侨资建造了一批面向海外游客的国际旅游饭店，成为当时我国利用外资的一大亮点。

总之，改革开放初期，我国亟须引进大量外部资金发展国计民生重点工业及基础设施，在FDI规模偏小的局面下，间接利用外资即对外借贷是此阶段我国利用外资的主要方式。当时我国基础设施、产业配套、人力资本等软硬投资环境还很不完善，种种现实条件决定了我国利用外资的水平较为有限。

（三）引资热潮（1992—2000年）

在邓小平“南方谈话”的推动下，1992年党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标。外资和跨国公司意识到中国进一步扩大开放带来的商机，纷纷加大投资中国的力度，外国直接投资占GDP比例开始攀升。美国经济史学家马克·莱文森将邓小平南方之行视为全球化转折点。为响应“南方谈话”精神、落实扩大开放利用外资政策，1995年5月26日，中共中央办公厅发布了《关于组织广大干部学习利用外资基础知识的通知》，强调要认真学习改革开放的重要内容和利用外资的基础知识，不断增强贯彻执行对外开放政策的坚定性和自觉性。

在改革春风的激励下，我国利用外资规模实现快速增长。1992年我国实际利用外资金额首次突破100亿美元，增长幅度高达151.9%。同年新设外资企业48764家，1993年增至83437家。到了20世纪90年代，我国FDI来源地多元化程度显著提高。从外资来源来看，香港与台湾地区仍处于重要地位，但来自日本、美国和欧洲等发达经济体的外资开始增多。跨国公司的大举进入不仅大幅提升了20世纪90年代的平均资本规模，还大大改善了我国利用外资的国际含量与产业结构。设立独资企业成为这一阶段增长最快的外国直接投资形式。1996年外商独资占利用外资总额的比例达40%。与港澳台投资瞄准国际市场不同，欧美日外资注重发展出口型产业，重点关注技术更为复杂的机电类制造业项目；并被中国庞大的本土市场所吸引，加快基础设施、商业等领域的投资。

20世纪90年代我国利用外资思路发生较大转变，即认为外债要承担巨大的汇率风险和债务压力，而FDI可以克服这些缺点，从而获得决策层大力支持，随后FDI突飞猛进，推动我国利用外资方式由以间接投资为主转向以直接投资为主，我国吸引FDI呈现出前所未有的蓬勃生机和欣欣向荣景象。1994年我国的FDI占固定资本投资高达17%。但与其他东道国平均水平相比，中国的FDI仍然太少。20世纪90年代中后期，有关过度利用外资的顾虑与东南亚金融危机爆发对我国利用外资产生了不利影响。为稳定信心，1997年党的十五大报告提出给予外商投资国民待遇，这是新中国成立以来党的最高文件首次作出这一决定。1998年，中共中央、国务院发布了《关于进一步扩大对外开放、提高利用外资水平的若干意见》，全面阐述了利用外资在对外开放中的意义，提出要更多更好地利用外资促进国民经济持续快速健康发展和社会全面进步。

总之，20世纪90年代我国利用外资所取得的成就与我国史无前例地加大国内改革、扩大对外开放等一系列举措密不可分。如此多的以扩大开放为目的的重量级改革举措在十年里集中推出，这凸显了党和国家坚定推动改革开放的决心，其成效也是相当可观的。联合国贸发会数据显示，改革开放以来，仅1992—1998年期间，外资占我国资本形成的比重高于世界平均水平，这就意味着，我国通过大幅度改革开放赢取了原本要投向其他国家或地区的外资（见图1），也说明此轮改革开放获得了国际高度认可。

数据来源：UNCTAD。

（四）引资加速（2001—2011年）

2001年，中国正式成为世贸组织（WTO）成员，标志着我国迎来对接国际规则全面开放的崭新阶段。加入WTO开启了我国全面参与经济全球化、充分利用两个市场两种资源的新时期，从政策、体制及机制等制度化层面促进了我国利用外资量的增长与质的提升。世贸组织所确立的一系列高标准经贸规则为我国不断深化市场化改革、完善市场经济体制指明了方向。我国通过对标、合规、接轨发动大规模国内规制改革运动，集中修订、完善和制定了相关知识产权法律法规，大幅压缩与国际通行市场经济规则的“制度距离”，加快营造跨国公司和外资更为熟悉的国际化营商环境，形成一套预期性较强的便利化、规范化、透明化外资管理体制。

与WTO规则接轨的过程，也是我国外商直接投资体制和投资环境不断优化的过程。WTO所规定的不能对外资设置当地含量、出口实绩、贸易平衡和外汇平衡等要求，中国在加入WTO之时即全面执行，大幅提高外资企业国内外经营协调便利度。长期关注中国经济问题的美国学者拉迪指出，经过入世改革，中国的外资管理制度成为世界上最开放和最受欢迎的制度之一。在加入WTO的推动下，中央及各级政府史无前例地开展了法律法规的“立、改、废”工作，不断建立起与我国入世开放承诺相匹配并能有效保障这些开放承诺兑现的制度框架。入世带来的全面开放及由此带动的国内改革，进一步释放了我国利用外资的潜能，推动我国经济更大程度地融入全球价值链。

入世之后，我国总体关税水平大幅降低，非关税壁垒种类大量削减，海关便利化程度大幅提升，FDI加速进入与国际生产体系关联度较高的外向型产业，制造业延续20世纪90年代态势，继续保持利用外资的主导地位（2001—2011年间我国一半以上的对外贸易额由外资创造）。在WTO框架下，我国作出了服务贸易开放承诺，并为此出台或修订相关法规、规章和条例，为服务业外资进入中国打下制度基础。与此同时，我国逐渐放宽或取消诸领域合资合作规定及股比限制，进一步扩大允许外资独资经营的产业部门，外资“独资化”倾向进一步加强，并成为FDI的主要形式。

2003年3月，为适应利用外资形式多样化需求，国务院四部委联合发布《外国投资者并购境内企业暂行规定》，并于2006年8月联合国资委、证监会对其进行修订完善。2009年，国务院发布《外国企业或者个人在中国境内设立合伙企业管理办法》。为防止不正当竞争及维护国家产业安全，2008年我国通过了《中华人民共和国反垄断法》，2011年国务院办公厅出台《关于建立外资投资者并购境内企业安全审查制度的通知》。在引资实践的推动下，我国利用外资以“外资三法”为核心、部门及横向管理法律法规为配套的法律基本架构不断构建起来。

随着我国经济增长方式由粗放型向集约型转变，我国利用外资的逻辑思路与政策导向也随之发生转变，希冀外资在提高经济增长效益上发挥更大的作用。2002年党的十六大报告提出，进一步吸引外商直接投资，提高利用外资的质量和水平。《外商投资产业指导目录》鼓励外资参与战略性新兴产业和促进区域协调发展。另外，久受争议的外资“超国民待遇”既不符合WTO精神原则，也对内资企业造成严重不公，在完成其历史使命之后得以废除。2007年3月，全国人大通过《企业所得税法》，统一了内外资企业所得税税率，2010年国务院颁布了《关于统一内外资企业和个人城市维护建设税和教育费附加制度的通知》，至此，内外资企业税收政策基本统一。随着我国经济发展阶段不断跃升，吸引FDI的政策目标发生转变，更为注重外资在促进经济增长方式转变、产业结构升级等方面的高阶作用。为提高利用外资质量和水平，更好地发挥利用外资在推动科技创新、产业升级、区域协调发展等方面的积极作用，2010年4月，国务院发布《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》，提出20条政策措施。

总而言之，入世将我国利用外资推至一个新的高度，利用外资的量和质均获得很大提升。2002年我国实际利用外资额突破500亿美元，2004年突破600亿美元，2005年突破700亿美元，2007年突破800亿美元，2008年突破1000亿美元，其中，2002年我国吸引外资金额占发展中经济体吸引外资总额的31%，是改革开放以来的最高水平。与此同时，外资跨国公司在华设立的研发中心、采购中心和销售中心及区域总部等功能性机构日渐增多。美国、欧盟和日本三大发达经济体外资的大举进入稀释了香港地区的部分份额，2005年香港地区在我国利用外资来源地中的占比降到历史最低（24.8%），说明入世后我国利用外资的国际多元化程度显著提高。

（五）引资新程（2012年至今）

党的十八大以来，我国经济步入以中低速为特征的新常态，人口、产业、要素、成本等基础经济变量发生重大变化，深刻地影响着我国的对外开放和引资方略。为推动经济高质量发展，我国鼓励FDI的政策重点向国内高端先进技术、支持外资设立研发中心等方面侧重。党的十八大提出，提高利用外资综合优势和总体效益，推动引资、引技、引智有机结合。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对新时代我国对外开放作出全面深入的顶层设计，提出探索实行准入前国民待遇加负面清单管理模式、建设上海自贸试验区、发展自由贸易园（港）区、进一步放宽服务业领域外资准入限制等重大开放举措。2015年5月，中共中央、国务院发布《关于构建开放型经济新体制的若干意见》，对创新外商投资管理体制作出了详细部署，以期逐步建立一个与我国经济发展阶段、开放水平相适应并满足新发展需求，同时又向国际标准看齐的高水平外资管理体制。2019年《中华人民共和国外商投资法》取代“外资三法”成为新时代指导我国利用外资的根本法，标志着我国外资管理体制发生重大改革，从而更好地适应我国全面深化改革和进一步扩大对外开放的总体要求。不难看出，通过制度创新构建新型外商投资管理体制是这一阶段对外开放战略的重要逻辑。

自贸试验区设立的初衷就是通过制度创新进一步推进贸易投资便利化和服务业扩大开放，并通过政府职能转变更好地服务于开放型经济体制建设。自贸试验区是外商投资负面清单管理模式的先行探索者，并通过经验复制推广逐渐将负面清单管理模式扩展至全国。2013年，中国第一张外商投资负面清单即中国（上海）自贸试验区外商投资负面清单共有190项条目，通过逐步压减，2021年减少至27项，实现制造业条目清零。全国版外商投资负面清单由2017年的63条压缩至2024年的29条。2018—2019年我国金融领域掀起新一轮大幅放宽取消股比限制的开放，2020年全国版和自贸试验区版外商投资负面清单实现金融条目清零，全面取消证券公司、证券投资基金管理公司、期货公司、寿险公司外资股比限制。2021年全国版外商投资负面清单，在汽车制造领域取消了乘用车制造外资股比限制以及同一家外商可在国内建立两家及两家以下生产同类整车产品的合资企业的限制。2024年，全国外资负面清单也实现了制造业目录清零。

随着我国劳动力成本的上升，以组装加工为特点的劳动密集型制造业外资加速向成本更低的国家和地区转移，中美贸易摩擦、新冠疫情及俄乌冲突等不利因素加重了外资产业转移趋势。面对这一挑战，中央及时提出“稳外资”对策，并连年出台相关政策激励外资利用行稳致远。为提高利用外资质量，2023年1月，《国务院办公厅转发商务部科技部关于进一步鼓励外商投资设立研发中心若干措施的通知》提出，加大对外商投资在华设立研发中心开展科技研发创新活动的支持力度，更好发挥其服务构建新发展格局、推动高质量发展的积极作用。2023年8月，国务院下发《关于进一步优化外商投资环境加大吸引外商投资力度的意见》，提出更大力度、更加有效吸引和利用外商投资，为推进高水平对外开放、全面建设社会主义现代化国家作出贡献。2024年3月，国务院办公厅印发《扎实推进高水平对外开放更大力度吸引和利用外资行动方案》的通知，从五个方面提出24条具体措施，以巩固外资在华发展信心。

当前，服务业稳居我国利用外资的“主力军”地位，2022年服务业利用外资占到总额的73.7%。在国际形势日趋复杂的背景下，我国利用外资来源地主要转向香港地区，2021年我国利用香港地区外资额占比达72.8%，2022年为72.6%，说明在我国利用外资来源地结构中非香港地区的国际份额相对变小，而以香港地区为载体的 “往返投资”贡献加大。

总之，进入新发展阶段，我国推动外资管理体制创新改革，是为了适应我国经济发展逐步由要素投入型增长向创新驱动型增长模式的转变，旨在通过外商投资体制改革提高我国经济增长质量和效益，进而通过吸引高质量外资提升我国经济增长动力、产业实力及技术水平。外商投资管理体制创新及相关适时政策的出台，为复杂国际形势下我国对抗多重负面冲击稳居全球第二大利用外资国地位发挥了强大的积极作用。

新中国75年吸引和利用FDI历程中，积累了许多值得总结与反思的宝贵经验，对当前复杂国际形势下继续更大力度利用外资、促进经济高质量发展具有重要的借鉴意义。

（一）坚强的政治保障

20世纪70年代末，全国上下对打开国门搞经济建设达成共识，普遍认同吸引与利用外资有利于促进经济增长和技术进步。邓小平积极主张利用外资，在利用外资受到质疑的多个历史关口，他主动站出来为其发声。他提出“顾全两个大局”的战略构想，为顺利实行引资的差异化区域政策提供了现实依据，一是沿海地区率先加快对外开放，内地要顾全这个大局；二是发展到一定时期，全国特别是东部地区要拿出更多力量帮助中西部地区发展，东部沿海地区要服从这个大局。这一构想的提出有利于消除地区间政策不平衡可能造成的社会心理落差，对凝聚精神、集中力量实施利用外资战略起到重要的安抚剂和润滑剂作用。显然，政治保障是我国引资战略得以开启并持续推进至今的根本前提。党的十八大以来，我国继续鲜明地坚持扩大开放、利用外资的政策。2015年9月22日，习近平主席在接受美国《华尔街日报》采访时强调，“利用外资是我们的长期方针”，并提出三个“不会变”，即中国利用外资的政策不会变，对外商投资企业合法权益的保障不会变，为各国企业在华投资兴业提供更好服务的方向不会变。在百年未有之大变局加速演进的背景下，面对全球产业链调整，我国及时提出稳外资策略并接续推出多项促进政策。我国一再向外表明中国开放的大门不会关闭，只会越开越大，持续承诺打造市场化、法治化、国际化营商环境，并用实际行动证明我国始终坚持对外开放的基本国策，从而对引资战略起到了保驾护航、稳定军心的作用。

（二）良好的国际环境

新中国成立以来引资的演进过程，嵌入于国际政治态势演变的大背景之中，受大国关系演化的制约和影响。良好的政治交往是开展国际经贸合作的基本前提。总体上，新中国利用外资发展与大国政治外交动态高度关联，后者很大程度上影响了我国引资的区域来源、产业结构等内容。20世纪60年代末，我国开始有意识地与西方国家开展外交接触，以寻求大国博弈力量上的平衡与牵制。毛泽东等党和国家领导人决定进一步扩大与西方国家的交往，1972年2月21日，在中美双方共同努力下，美国总统尼克松抵达北京开展历史性访华，结束了两国长达22年的隔绝对峙。在中美关系趋缓的带动下，中国与其他西方国家的关系开始改善，交往日渐频繁。这一时期，国际资本与跨国公司主要来源于北美、欧盟和日本等发达经济体，我国外交工作的立足点和指导思想也发生重大变化，转向为社会主义现代化和经济建设营造所需的国际环境。1979年，中国实行改革开放，实行非意识形态的外交政策和经济改革政策。党的十四大报告指出，社会制度与意识形态的差别，不应成为发展国家关系的障碍。党的十五大报告进一步指出，国与国之间应超越社会制度和意识形态的差异。党的十六大报告提出，将继续改善和发展同发达国家的关系。有研究指出，1989—2008年期间中国的首脑出访有效促进了对外经贸关系的发展，外交为经济建设服务的目标收到了良好的效果。此外，外交路线的确立、国际关系的正常发展得益于对国际形势的正确评估。邓小平敏锐地观察国际形势，提出和平与发展是当代世界两大主题的科学论断。进入21世纪，我国作出了仍处于重要战略机遇期的基本判断，坚持发展才是硬道理，利用外资扩大化政策得以深入推进。由此看来，有利的国际形势及对国际形势的准确判断是改革开放以来我国利用外资不断取得显著成就的先决前提。在国际形势复杂动荡的大环境下，积极主动地创造“为我所用”的有利国际环境仍是一项必要的工作。

（三）开放的管理体制

外资准入管理体制事关外资进入东道国的便利度，对利用外资的规模、结构及质量等具有直接的影响。改革开放初期，为保证外资的真实性、维护国家经济安全及切实缓解“双缺口”，我国对外资采取了事前审批的严格准入制度。这种方式一定程度上可以提前把控风险，又能精准筛选出为我所需的外资项目，但存在牵涉部门过多、程序烦琐、效率低下等弊端。一开始，我国外资管理体制改革以经济特区、经济开发区等特殊经济功能区为突破口，赋予这些区域部分政府管理职能，精简流程、简化手续，采取符合国际通行做法的行政办事方式。很长时期内，事前审批制下的核准制度成为我国外资管理体制的鲜明特征，外资企业必须通过审批许可之后再取得商务主管部门的核准书面证明才能继续下一步的审批程序。随着我国改革开放进程的不断推进以及国际投资规则的不断演进，严格的事前审批制与外商投资自由化便利化国际趋势越发相悖，而且国际引资竞争日趋加剧，旧管理体制在吸引高质量外资方面存在弊端。为此，我国通过引入自贸试验区这一全新的开放平台尝试实行“负面清单+准入前国民待遇”的外资准入管理制度，负面清单之外的领域外资只需备案，并将外资的国民待遇从准入后延展至准入前。这一先进的外资准入管理模式首先只在自贸试验区实行，在获得可复制经验后被推广至全国，最终由《外商投资法》以法律形式加以确认。这标志着我国外资管理体制完成了历史性蜕变，即实施了30多年的全链条审批制度正式结束，转变为有限范围内审批和告知性备案的管理制度，我国外资管理体制的透明度与国际化水平得以提高。此外，除了外资准入管理之外，改革开放以来我国还通过不断建立并修正完善与外资相关的商事登记、投资、运营、外汇、融资等方面的法律法规，积极对标双边投资协定、自贸协定及WTO等确立的国际投资规则，持续优化政府职能，加大“放管服”改革力度，使得外资准入后管理的法治化水平持续提高，外资面临的营商环境持续改善。由此可见，我国引资所取得的成就与我国外商管理体制自由化便利化程度的不断提升密不可分。

（四）适时的战略转折

我国引资敏锐地抓住了国际产业转移机遇，并通过国内改革逐步建立起适应国际产业转移的开放型经济体制。过去40多年，我国之所以能够多次抓住国际产业转移机会，根本在于国内改革与对外开放政策的不断推进。1978年之前，社会的过度意识形态化导致我国经济基本处于世界主流经济体之外，而与此同时随着经济全球化的高速发展，东亚“四小龙”凭借利用外资发展出口导向型战略获得经济高速增长。然而，我国经济体制无法作出适应调整、无法推行有利于承接国际产业转移的政策举措，从而错过发展机遇。改革开放以来，我国引资战略得以实施得益于党的十一届三中全会确立的以改革开放为核心的战略转折。中国的改革开放尤其加入WTO加速了外资主导的东亚区域产业链“雁行”梯度转移。从这个意义上讲，我国利用外资是不断扩大对外开放及深化国内改革以适应全球价值链碎片化分工的结果，是经济全球化与我国改革开放政策形成共振的产物。哈佛大学知名教授丹尼·罗德里克曾断言，在出口经济和适合本国国情的多元化的经济政策、上层建筑改革相结合方面，以及把全球经济变成促进发展和消除贫困的力量方面，中国是最佳榜样。从内外因角度来看，外部经济全球化与内部改革两者缺一不可。一方面，如果没有经济全球化的扩张及国际产业转移机遇，国内改革再努力、资源禀赋再丰富也没有发挥的可能；另一方面，如果没有主动变革、扩大开放，即使经济全球化和国际产业转移提供了机遇，也无法抓住利用。国内改革是我国引资战略持续推进并取得重大成就的根本内因。当今世界仍有许多国家和地区，由于无法果断地开启适应性战略转变或实施类似中国的改革开放政策，仍处于全球化边缘地带而不能利用外资获得增长。以此来看，中国引资的成功在于当国际产业转移机遇来到之时，中国实施了改革开放，从而迸发出巨大经济效益。

（五）持续的市场化改革

中国经济体制转轨是外商直接投资迅速增加的最主要因素。引进外资意味着引入新的投资主体、新的企业制度、新的分配模式和新的资源配置方式，这对东道国而言是强制性制度变迁。要吸引外资，必须为外资提供方便其开展投资及运营的土壤，本质上就是按照市场化、法治化、透明化要求构建与国际通行规则相一致的营商环境。而市场化是这个规则体系最基础的核心原则。外资从一开始进入中国就对中国经济的市场化改革产生了巨大推力。改革开放以来，市场化成为我国经济体制改革的中心内容和基本方向，通过市场化经济体制改革持续释放利用FDI的活力。中国经济体制转轨最为深刻、全面的时期，也是外商对华直接投资发展最快的时期，这不是偶然的巧合，两者之间存在内在的因果关系。一开始，利用外资就走在市场化改革的前沿，国家设立经济特区并授权其为吸引外资可以按市场经济规则进行管理。20世纪80年代初，市场价值规律的作用重新获得认可，市场化进程逐步开启。党的十二大正式提出正确贯彻计划经济为主、市场调节为辅的原则。党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》明确指出，社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济。党的十三大报告提出，“国家调节市场、市场引导企业”。邓小平“南方谈话”及“三个有利于”标准的提出从根本上解决了围绕计划与市场的主义之争。党的十四大报告提出，建立社会主义市场经济体制就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，标志着我国市场化改革进入全面推进阶段。党的十六大提出，建成完善的社会主义市场经济体制是全面建设小康社会的重要目标之一。党的十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。党的十八大提出，全面深化经济体制改革，必须更加注重市场规律，更好发挥政府作用。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用，这一提法一直延续至党的十九大和党的二十大。改革开放以来，我国市场化改革一直在路上，推动我国经济体制市场化程度不断提高，不断塑造有利于外资来华投资兴业发展壮大的经济体制。

（六）稳步的法治化建设

透明化是国际资本对投资环境的基本要求之一，而法治是形成透明环境的必备手段。中国利用外资政策法规是FDI的重要区位决定因素，在利用外资中发挥了重要作用。改革开放伊始，我国就将构建法律体系、依法办事作为吸引外资领域的重点工作。邓小平在《解放思想、实事求是、团结一致向前看》中提到，要集中制定一批法律，其中包括外国人投资法。1979年，我国出台了第一部利用外资的相关法律即《中华人民共和国中外合资经营企业法》，对中外合营的成立形式、投资方式、组织模式、存续周期等基本问题进行了规定，并鼓励合营企业向中国境外销售产品，具有世界先进技术水平的合营企业开始获利的头两年至三年可申请减免所得税。这是新中国成立以来第一次以正式法律形式将利用外资制度化。为进一步夯实利用外资的合法性，1982年版《宪法》第十八条规定，“中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资，同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作”；“在中国境内的外国企业和其他外国经济组织以及中外合资经营的企业，都必须遵守中华人民共和国的法律。它们的合法的权利和利益受中华人民共和国法律的保护”。20世纪80年代，“外资三法”的出台，满足了我国利用外资形式的多样化需求，此后，“外资三法”连同其《实施条例》历经多次修改完善，在很长时间内成为我国管理外商投资的基础性法律，对促进和规范利用外资起到了重要作用。2019年3月15日通过《中华人民共和国外商投资法》以及后续通过的实施条例，标志着我国利用外资法治化制度化建设达到新高度。此外，为了给外资创造一个良好的全方位环境，我国依据外资基本法不断出台针对外资的相关经济法，涉及税收、外汇、劳动、口岸等诸多方面，并随着改革开放的不断推进及时修正完善这些配套法律法规。外资管理体制法治化是我国构建便利化透明化可预期外商投资体制、营造国际一流营商环境的重要组成部分，对我国持续吸引外资产生了强大推动力。

当前，世界百年未有之大变局加速演进，国际形势日趋复杂激荡，逆全球化势力抬头，地缘政治摩擦风险加大，我国面临的国际环境与过去相比发生了重大变化。据国家外汇管理局数据，2023年第二季度我国国际收支平衡表金融账户反映，外资直接投资额的“负债”滑入1998年以来的第二低，第三季度进一步恶化首次转负。2023年全年我国利用外资按美元计同比下降13.68%。据商务部数据，2024年1—5月份，我国利用外资同比下降28.2%。此外，目前我国利用外资的量与质均仍存在进一步提升空间。据UNCTAD数据，以外资占资本形成比重来看，2022年全球为5.13%，亚洲为5.85%，美国为5.76%，而我国仅为2.55%；以外资占GDP比重来看，2022年全球为1.3%，亚洲为1.94%，美国为1.11%，而我国仅为1.05%。从这两个指标来看，我国利用外资密度和效能整体上不仅低于资本丰裕的美国，而且低于世界及亚洲平均水平，这说明当前我国利用外资占比偏少，与我国世界第二大经济体、第一大贸易国的地位不相适应，也从侧面反映我国吸引外资的国际竞争力有待提高。在全面建设中国式现代化的新征程中，中国仍需适当提高利用外资的强度，发挥外资带来的竞争增强、管理示范、人才流转、技术扩散等溢出效应。大力吸引和利用外资仍是我国提升经济社会发展综合效益的有效路径。充分吸引高质量外资并发挥其在我国社会主义现代化建设及新发展格局构建中的作用，很大程度上取决于能否打造为高质量外资认可的制度环境与机制土壤。

第一，积极理性应对国际时局，大力营造良好的国际环境。在世界大变局下，我国虽然仍具有吸引外资的巨大综合优势如市场规模、产业配套、消费潜力、基础设施等，但将这些优势转换成现实的高质量外资进入，须进一步主动作为。为此，我们需要调整心态，从一个竞争者的角度去提高我国经营环境的竞争力。当前，最主要的是树立外资信心，继续坚持改革开放路线，以经济建设为中心，进一步全面深化改革，不断完善国家治理体系和治理能力现代化，提升各级政府及部门管理现代化经济的能力，以人民福利为根本宗旨，保持沉着理性和战略定力，积极拥抱全球化。

第二，进一步扩大制度型开放，不断完善外商投资环境。基于新中国75年引资实践而总结出来的有益经验对当前我国更大力度吸引与利用外资仍是适用的。党的二十大报告提出了营造市场化、法治化、国际化一流营商环境的要求，因此，我们要对标国际投资新规则，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，商签或升级与主要投资国的双边投资协定，并适时引入投资者—东道国争端解决机制（即ISDS），提升“投资中国”品牌与国际信誉。以《外商投资法》为中心，继续加快清理修订不符的法律法规和规章制度，全面梳理并破除《外商投资法》落实执行的制度障碍，持续深化“放管服”改革，加强知识产权保护，进一步完善外商投资管理体制。进一步扩大现代服务业开放，扫除外资准入负面清单之外的隐形限制，细化负面清单行业目录及规定，提高负面清单的法律效力。统筹发展与安全，坚持安全底线，明确安全界限，避免制度性成本抬升。

第三，不断优化基层行政治理机制，提升外资来华动力。提高政策制定与执行的透明度和预测性，提升基层行政部门一线人员的专业素质与综合能力。各级行政主管部门在出台文件时应按法律程序征求民意与收集建议，广开言路，维护法律法规的严密性、严肃性、权威性。