从资助到危机：美国高校学生资助政策演进中未兑现的平等承诺

王慧敏，浙江大学副教授，教育学博士

郑樱涵，浙江大学硕士生

一、问题提出

美国联邦政府于1965年颁布的《高等教育法》（Higher Education Act, HEA）被认为是“美国高等教育史上具有划时代意义的伟大事件”，该法授权联邦政府全面资助高等教育，并期望将“知识之路向所有人敞开”。由于这一普及性的目标，学生资助政策也就自然成了该法案的“心脏”，这一政策也成为联邦政府承诺高等教育机会平等的实践机制，并确立了联邦政府在消除高等教育机会平等的财政障碍中的责任，使联邦政府逐渐成为高等教育中学生资助的最大提供者。一直以来，学界都对该法案有着高度的关注和评价，将其视为“影响美国高等教育的最重要、最全面的联邦政策”，它不仅扩大了美国高等教育规模，还改善了高等教育中性别、地区和种族的不平衡状态，特别是为弱势群体打开了通往高等教育的“教育之门”。但是，在将近60年的实施历程中，该法案真的帮助创建了一个“更加公平和富有创造力的社会”吗？其成就当然不可否认，但同时也应注意到，美国教育法案的实施结果和法律文本及立法初衷之间未必完全一致，由于受时代环境或分权机制的影响，往往会出现错位甚至异化。因此，对于1965年《高等教育法》及其学生资助政策的认识也不能仅停留在最初所表达的平等愿景上，还应该看到政策实践的多面性和复杂性，进而通过政策的结果反思平等追求背后的实际代价以及法案演变过程中逐渐对平等的背离。

事实上，1965年《高等教育法》中的学生资助政策确实没有按最初计划发展，“向所有人敞开”的“教育之门”并未达到预期的效果，政策落地之后的复杂性是当初的制定者们无法预料的。研究者们愈来愈发现《高等教育法》的平等理想与现实的差距，也对其学生资助政策促进高等教育机会均等的实效提出了质疑。首先，在法案的实施、修订和调整的过程中，学生资助的对象不断泛化，既加重了联邦政府的财政负担，从长远来看也损害了真正贫困学生的利益。其次，法案中的学生资助政策催生了庞大的学生贷款，越发偏离政策制定的初衷，贷款逐渐成为困住学生的沉重“经济枷锁”，资助反而成为负担，大学的公平性仍受诟病；“大学是为富人准备的，而不是为最有能力的学生准备的。”高等教育成本依然由弱势群体自身承担，只不过转换了一种方式，貌似提供了平等的机会，其实不过以透支未来为代价来填补当下的沟壑。《高等教育法》实施半个多世纪以后，人们清醒地发现，高等教育仍然是诸多学生无力负担的奢侈品。

二、平等的初衷：1965年《高等教育法》的学生资助愿景

20世纪五六十年代是战后美国的繁荣时期，但“丰裕社会”（Affluent society）表象之下却“孕育着新的危机和变革”，肯尼迪政府时期各种书籍、报告、媒体报道深刻揭示了美国社会仍在持续的大规模贫困，打破了美好社会的幻象。“丰裕社会”对近一半美国人而言并非事实，占总人口约四分之一的贫民仍然生活在另一个“看不见”的世界中。而教育一直以来都被美国人视为实现阶层跨越的工具，对弱势群体进行再教育和再培训，重新成为社会的核心议题：“孩子们可以通过学校摆脱贫困……摆脱绝望……逃离贫民窟。”愈演愈烈的民权运动也提供了新的刺激，弱势群体通过抗议、游行示威甚至暴力行动要求政府回应平等需求，开始为相应的教育举措酝酿一定的政治和社会氛围。面对不平等的教育机会，那些遭到种族隔离或因贫困而未能有效或充分获得教育甚至无法接受教育的弱势群体开始挑战教育不平等现状，如布朗诉皮卡教育委员会案推翻了公共教育中的“隔离但平等”原则，民众对社会公正和教育平等的关注逐渐达到了空前的地步，也为林登·约翰逊（Lyndon Johnson）在1964年总统大选中取得压倒性胜利提供了非常有利的政治环境。1965年诞生的《高等教育法》也顺理成章地成为约翰逊总统“伟大社会（Great Society）”和“向贫困宣战”计划的重要组成部分，约翰逊和他的教育理想既是时代的产物，也及时地回应了时代对教育平等的呼唤。在其“伟大社会”旗帜下，向所有美国人提供平等的教育机会成为教育民主化的核心要义。

其实，自二战末到冷战初期，教育就一直是联邦政府高度关注的议题，联邦干预和资助各级各类教育的深度、广度和密度都达到了美国历史上的空前地步，高等教育自然也无法被忽视。从1944年《退伍军人权利法案》（Servicemen's Readjustment Act）到1958年《国防教育法》（National Defense Education Act），高等教育成为“联邦关注的合法重要领域”。“教育总统”约翰逊更是几乎将教育视为“世界上所有问题的答案”，上任之后极大地加速了社会平权和教育立法进程，促成了一系列影响深远的法案通过，包括《经济机会法案》（Economic Opportunity Act of 1964）、《民权法案》（Voting Rights Act of 1965）和《初等和中等教育法》（Elementary and Secondary Education Act, ESEA）等，这些都“为后来《高等教育法》的通过铺平了道路”。此外，20世纪上半叶，州立大学和社区学院的迅速发展，以及受《退伍军人权利法案》资助而大量涌入校园的退伍军人，都让人们感受到了高等教育大众化的现实可能，特别是联邦政府的教育资助政策给了人们实现这一目标的信心，可以说，《高等教育法》还未诞生，平等这一目标就已经成为其题中之义了。

《高等教育法》的起源可以追溯到约翰逊政府1964年成立的教育特别工作组所做的铺垫性工作。工作组编写了一份国家教育需要的报告并提出相关行动建议，该报告指出，参加国家优秀奖学金考试（National Merit Scholarship Test）的高中生中，有六分之一最后没有能够接受高等教育，其中，家庭只能为高等教育提供不足300美元的贫困学生群体中，约75%的男生和55%的女生表示，如果他们有更好的经济基础就会去上大学。国家优秀奖学金考试旨在识别和表彰有学术才能的优秀青少年人才，为其提供奖学金以鼓励其充分发挥自身能力。参加该考试的都应是学业上表现较为出色的学生，最终却有很大一部分受经济原因限制没有步入高等教育，并且这部分人表示如果有经济支持就会上大学。因此，工作组就明确指出，应为每个孩子提供与其天赋和期望相称的尽可能多的教育，而不应让支付高等教育的经济能力成为个人教育成就的控制因素，甚至还提出了具体的奖学金项目、贷款项目、勤工俭学项目等。工作组报告中对高等教育的建议，大部分都被纳入1965年《高等教育法》的提案中，构成了后来法案内容的基本框架。

表1  《高等教育法》学生资助项目

三、平等的衰退：《高等教育法》再授权中贷款资助的逐渐膨胀

1965年《高等教育法》的颁布以正式立法的方式确立了联邦政府在高等教育领域的重要角色，“为来自无力承担高等教育费用的家庭的弱势年轻人提供高等教育的机会”成了联邦政府资助高等教育的重要目标。出于应“让当时的特殊需求决定应该提供什么样的具体支持”的考虑，《高等教育法》授权有时限规定，需要进行周期性修订和重新再授权。每次重新授权背后都是一场复杂的博弈和斗争，高等教育机构、学生、纳税人和银行等诸多利益相关者的需求都不容忽视。在《高等教育法》六十年的演变中，总体演变趋势是资助规模的不断扩大、资助对象的泛化以及资助重点从助学金到贷款的不断偏移（见表2），社会经济发展、执政党更替、公众舆论等诸多因素都在其中留下了独特印记，最初埋下的危机种子在法案的修订过程中也日益显现。

表2  《高等教育法》的历次重新授权

在不断再授权的演变过程中，《高等教育法》的资助愿景与现实之间的“鸿沟”很快显现，至20世纪60年代末，学生资助政策对高校入学中的种族和经济障碍的改善微乎其微。1968年，卡耐基委员会（Carnegie Commission）的报告就明确指出低收入家庭的“高能力”高中毕业生中有50%没有上大学，教育机会助学金只覆盖了22.5万名学生，还不到所有本科生的4%。因此，现有资助的规模和力度对于全社会的高等教育平等目标的实现还远远不够，资助的扩张成为联邦政府的必然选择。《高等教育法》的前三次修订在巩固已有资助项目基础上不断扩大资助规模，包括增加项目拨款、放宽资助资格、增加贷款机构等，美国当时的社会繁荣也为资助扩张提供了经济前提。为扩大助学金覆盖面，1972年创设了中低收入家庭学生都有资格申请的基本教育机会助学金（Basic Education Opportunity Grant，后更名为佩尔助学金）和州学生资助配套助学金（State Student Incentive Grants, SSIG）。相较于并非基于需求的教育机会助学金，BEOG根据学生经济状况对其直接资助，不以高等教育机构为中介，确保处于相同情况的学生能够获得相同数量的助学金，进一步提升了助学金资助的公平性和可靠性。但同样在1972年修订中，人们开始担心扩大的学生资助也可能会导致高校利用受助学生增加的购买力而提高学费。事实证明，不断扩大的学生资助也确实导致“贪婪”的大学不断提高学费，加重了学生偿还贷款的负担。在1976年，学生贷款的拖欠现象就已经引发了社会关注：学生已经欠下超过80亿美元的贷款债务且还会不断增加，越来越多的学生不得不提交破产申请以逃避债务。

1976年重新授权后，学生资助的成本和受助学生的数量更是超出了立法者的预料：基本教育机会助学金的受助人数从1975年的120万增加到1978年的190万，项目成本在1976至1978两年间增长约60%；学生贷款项目从1976年的13亿美元扩大至1978年的24亿美元，短短两年内翻了近一番。从某种程度上说，1976年重新授权开启了贷款项目膨胀、资助对象泛化、成本不断攀升等延续至今的趋势，同时贷款项目增长开始超过助学金，“慢慢将《高等教育法》塑造成今天的样子”。与此同时，修订中的冲突与矛盾也日益凸显：究竟“谁有资格获得资助”成为不同社会阶层和利益团体间争论不休的问题，助学金和贷款发展的不平衡性不断扩大，联邦政府希望遏制联邦担保贷款的不断增长以减轻负担但很难实现。实际上，资助对象从立法之初就不仅限于低收入群体，如果说助学金是为低收入群体而设，贷款项目则更多服务于中等收入学生，是为拒绝不利于贫困学生的税收抵免方案而做出的政治妥协。贷款获得者的收入水平不一定很低，只需证明经济需要就可申请，如在高成本私立大学就读的中高收入家庭学生，就发展到后来就导致几乎所有学生都有资格申请贷款。

在通货膨胀、经济衰退和庞大赤字压力下，联邦财政状况不容乐观，1981年保守派里根总统上台后大力削减税收和政府开支，通过设定担保贷款申请收入上限、提高利率等措施为不断攀升的高等教育成本短暂“降温”，这也是《高等教育法》发展历程中为数不多的紧缩政策。1980年担保学生贷款总额为84.7亿美元，是1978年的两倍多，但1983年只比1980年多300多万，贷款申请人数增幅也有较大下降，1983年申请人数只比1980年多24万左右，但在1975—1980短短五年间却多了近200万。尽管里根和布什总统执政期间都奉行保守政策，但民主党和高等教育协会等却主张维持高等教育拨款，在此期间的重新授权几乎都是两党博弈和妥协的结果。八十年代的修订结果仍然是向贷款项目的不断倾斜以及助学金的“缩水”，甚至还使更多中产阶级学生能获得助学金，高等教育成本也没有下降。在1978—1988年，助学金项目增长13亿美元左右，学生贷款项目却增长了约75亿美元（见表3）。图2中助学金和贷款规模的变化趋势也说明了这一点。里根总统在签署重新授权法案时表达了“深切的担忧”，认为该法案并不是主要资助最贫困的学生，之所以签署该法案只是因为“该法案的基本授权向需要资助的学生提供了资助项目”而已。

表3  联邦政府高等教育助学金和贷款项目授权金额（按1988年美元计算，单位：百万）和申请人数（单位：万）

20世纪90年代以来，高校学费高速增长，增速远高于中低收入家庭的收入增长速度， 2018年四年制公立大学学费相较于2000年翻了一番，是1990年的近3倍（如图1）。但佩尔助学金增幅却相对有限，因为它从最初基本覆盖公立四年制大学学费到2014年只能覆盖一半，而私立大学学费则从一开始就远高于助学金。不仅如此，佩尔助学金相对于高等教育就读成本的购买力也在不断下降，2008年后只有公立四年制大学的约30%以及私立四年制大学的13%（如图2）；学生实际获得助学金往往低于政府授权的最高助学金额度，且差距不断扩大（如图3）；大部分学生只能通过贷款弥补学费差额，学生贷款占资助总额比例急剧上升，并大大超过助学金总额（如图4）。在助学金跟不上大学费用增长、助学金与贷款项目的极度不平衡、学生贷款违约率达到危险水平、联邦财政负担过重等重重问题下，90年代以来的3次授权却仍在扩大贷款规模和受助群体，几乎所有学生都能申请某种形式的资助，同时，贷款利率的不断上升也增加了偿还负担，高学费与高贷款的并行持续升温。

图2  佩尔助学金相对于就读成本的购买力（1973—2019）

图3  佩尔助学金的学生资助变化趋势（1974—2005）

图4  联邦助学金总额和贷款总额变化趋势（1963—2005）

四、平等的困境：日渐背离的崇高承诺

图6  联邦学生贷款债务总额变化图（单位：万亿）

五、结    语

高等教育学生资助几乎伴随着高等教育机构的出现而产生。随着高等教育大众化进程的推进，如何让学生不因经济原因而失去高等教育机会成为各国政府共同关注的话题，学生资助也逐渐成为国家高等教育政策的重要组成部分。尽管不同国家的资助政策各有不同，但在实施中都存在共通的问题，如学生资助的有效性和平等效力、是否促进学生的学业表现和毕业率、高等教育投资中个体性与社会性的平衡等，这也是学界一直以来的争论焦点。从《退伍军人权利法案》和《国防教育法》到为平等而生的《高等教育法》，美国联邦学生资助体系不断扩张，高等教育机会平等的“神话”似乎已经成为“生动、民主的现实”。但事实上，在慷慨资助之下，平等愿景仍未得到真正实现：贫困学生受资助上大学后没有打破贫困循环，实现向上流动；高校招生中的平等与卓越冲突，贫困学生等弱势群体在就读院校类型和声望、辍学率、毕业率以及完成高等教育总年数等指标中仍然处于明显不利地位。因此，平等仍然是遥远的愿景，《高等教育法》学生资助政策制定与实施效果的复杂与反差是值得关注和反思的。

学生资助政策基于平等原则构建，但法案实施效果与其立法宗旨和政策制定者的设想相去甚远，曾为约翰逊政府成员的詹姆斯·盖瑟（James Gaither）在1980年就说过：“这并不像是一个使70%的美国人都能受益的教育项目。这原本是为了帮助那些不能很好地帮助自己的人，那些没有政治影响力的人，但结果却是它和它的项目性质造成了很多问题。”其背后的原因也是多方面的：第一，助学贷款的膨胀削弱了学生资助的作用，贷款增加与学费上涨二者陷入恶性循环，导致贷款对高昂学费的补偿性有限；第二，就业率和高等教育回报率的下降，高等教育的沉重成本通过高学费和贷款被转嫁给学生，也间接影响了学生的学业表现和毕业率，“大学也许没有物超所值”；第三，在美国的联邦—州—地方政府的三级分权体制和高度市场化之下，联邦政府无权直接管理高校，也因此无法保证高等教育质量，一些营利性大学的兴起引发高等教育市场的混乱甚至欺诈，这也是面向学生的资助模式的弊端之一；第四，不可否认的是，《高等教育法》是政治博弈的产物，如何从中获得最大的政治资本是政治家们必须面对的问题，大规模覆盖的多样化资助体系和耀眼的宏观数据确实让政治家扩大资助从“惠及数百万人及其家庭的资助中获得了政治优势”。美国独特的两党制及党派之争，既为联邦高等教育资助政策提供了机遇，也对政策的连贯性和一致性造成了侵蚀，为政策执行目标的偏移甚至错位埋下了隐患。总之，基于美国国情和联邦教育立法的特殊性，法案实施效果的偏移从某种程度上说是必然结果，需求与正义往往被抛诸脑后，执政党更替、公众舆论压力、利益集团等诸多因素牵涉其中也使得情形变得更加复杂。

从联邦政府的慷慨资助到贫困学生的沉重经济枷锁，进入大学、打破贫困的希望逐渐被加诸其上的高额贷款债务所湮没。联邦政府为平等付出的努力值得肯定，但平等的漫长征途远未结束，在关于资助谁、如何资助等问题无休止的争论下，奥巴马、特朗普、拜登3任政府的改革设想与实施成效都存在差异，学生资助的未来会走向何方尚不明确。可以确定的是，平等追求不应止步于此，不应被附加高昂代价，不应成为政治博弈的工具。在纷乱庞杂的资助政策改革建议中的共识或许是应在资助政策实践中以全面长远的眼光厘清机会平等的深刻内涵和复杂的平等实践，努力在合理债务范围内增加机会，考察不同资助项目的有效性并在改革中做到扬长避短。不论《高等教育法》的学生资助政策如何演变，都不应该忘记法案制定之时的初心，有力、有效的资助是为了向更多的人打开高等教育之门，以教育之公平促进社会之平等，以个人之成就推动国家之繁荣，就像约翰逊总统所说的，高等教育资助的首要目标在其根本上意味着“更深层次的个人成就感，更高的个人生产力和更多的个人回报”。

作者—编辑—同行评议意见

同行评议意见1

审稿结论：修改后可刊用或修改后再审。

作者修回说明

非常感谢贵刊高效且极有针对性的外审意见。两份意见都反应了审稿专家在本文主题方面具备扎实的研究基础，所提出的问题都切中要害，对于论文的改善有很大的帮助作用。本文的修改稿都根据修改意见逐一修改，具体说明如下：

1.两份意见都提到了题目中“资助·枷锁·危机”的适切性，因此目前调整为：“从慷慨资助到平等危机——美国《1965年高等教育法》学生资助政策演变再审视”。请编辑部审核这样是否更加合适？

2. 表2 《高等教育法》的历次重新授权对于每次修订的条款内容总结，原稿没有指出文献出处，修改中在表格下方注明本表是根据三份文献整理而成。

3.结语部分的标题中的“悖论”一词也被指出不太确切，因此，修改稿删除了“平等愿景的现实悖论”这一表述，结语的标题只保留“结语”二字。第一段中的相关表达也做了删改调整。

4. “在学生资助政策之下，穷人和黑人上大学的可能性仍然远低于白人中产阶级。”审稿专家认为表达不太贴切。结合该部分上下文的论述，这句话本是希望表达学生资助政策对高校入学公平的改善有限，因此就把这句话调整为“至20世纪60年代末，学生资助政策对高校入学中的种族和经济障碍的改善微乎其微”，其后原文的几句即是展开论述，提供了相应的证据。

5.审稿专家还建议结语部分应更进一步分析学生资助政策异化的原因及解决方案。其实，结语的第二段就是专门解释原因的：“其背后的原因也是多方面的：……”文中已经总结了主要的四个方面，另外还指出美国独特的两党制及党派之争、执政党更替、公众舆论压力、利益集团等诸多原因。至于解决方案，作者认为，本文的目的不是替美国政府提供解决方案，客观上也提供不了，本文的目的希望通过对这一政策异化过程及其原因的分析，对我们自身政策执行的异化问题提供某种警示借鉴作用。教育平等是与个体密切相关的，不能只看宏观数据，在实施过程中，如何不忘立法的初心，可能是各国政府都无法回避的问题。

第二轮审稿意见

同行评议2二审意见

作者较好地回应了审稿人提出的修改意见，达到发表水平，建议刊用。

审稿结论：可刊用。

编辑意见

编辑部定稿会终审意见

审稿结论：修改后录用。

  《重庆高教研究》投稿及审稿要求